赵嘉丽：检察院“案-件比”评价指标研究

（感谢中国硬笔书法家协会副主席、北京律师书画院院长刁品纯题字）

赵嘉丽 | 江苏省盐南高新区纪律检查工作委员会干事。南开大学诉讼法学硕士；2018年司法考试四川省第一名。

本文为赵嘉丽2021年硕士毕业论文。指导教师：朱桐辉副教授。

公平与效率是司法实践中的永恒主题，在司法体制改革的浪潮中，各项刑事司法制度的设计也多是围绕着公平与效率两大价值。对于人民群众来说，最能体现司法公平、效率的，无疑是案件质量的优劣。

正因如此，检察机关从司法为民的角度出发，为提升人民群众的司法获得感和幸福感，主动开始构建案件质量评价体系，并于2020年初正式出台了以“案-件比”为核心的《检察机关案件质量主要评价指标》，该评价指标是检察机关第一次针对案件质量构建的指标体系。

“案-件比”作为案件质量评价体系中的一项原创性评价指标，其概念特点、计算方式以及价值意义都属于新事物，研究的比较少。目前“案-件比”指标覆盖了审查逮捕、审查起诉以及提起公诉后等各个环节，检察机关既对其寄予正向引导检察人员树立“求极致”办案理念的厚望，又希望能反向倒逼、多措并举提升办案质效。

“案-件比”作为案件质量评价体系中的核心指标，自2019年开始，“案-件比”评价工作就在全国范围内展开。通过对广西、山西、重庆三地“案-件比”指标运行实际情况的考察分析，可以看出，“案-件比”的确在一定程度上起到了减少办案流程、节约当事人的诉讼成本的效果。但同时也暴露出了一些问题，既包括部分“件”的设置不合理、同时段计算方法不够精确、评价方式缺乏灵活性，还包括实践适用中出现了功利主义的倾向，导致与司法责任制的要求相悖、检察机关办案隐形成本增加、公正与效率失衡、控辩平等难以保障等问题。

为了能够让“案-件比”评价指标真正服务于检察案件质效的提升，“案-件比”评价指标有必要进一步完善。为此，必须以刑事诉讼法的基本原则为基点，坚持司法为民的理念，既要从内修补指标设计，又要从外部解决好与补充侦查、认罪认罚从宽制度的衔接问题，激活诸如捕诉一体化、认罪认罚从宽等系列司法改革的配套措施，让“案-件比”评价指标真正发挥其效用。

关键词：“案-件比”；案件质量；公正与效率；检察机关

第一章 检察院案件质量评价与“案-件比”的基础理论

第一节 检察院案件质量评价机制的基础理论

一、检察院案件质量评价的概念

（一）检察院案件质量评价的内涵

制度形成、运行和完善都需要有相应的理论和逻辑框架，案件质量评价体系也同样如此。案件质量评价是司法机关办案的生命线，案件质量评价关系到司法权的有效运行，进而影响着社会的公平正义、人民群众的司法获得感和幸福感，一个刑事案件的完结一般要经过侦查、审查起诉、审判等主要环节，通常需要公安机关、检察院、法院三家的参与，而公、检、法三家的诉讼活动存在于既紧密联系又相对独立的刑事诉讼环节之中，都负有在自己法定职能范围内确保刑事案件质量的主导责任。检察机关案件质量评价机制与一般的评价机制一样，都是根据自己的评价需要设置相应的数据模型。不同的是，检察机关既把守者审查逮捕和审查起诉两大关，以制约公安机关的侦查活动；同时又可以通过再审和检察建议等形式监督法院的审判活动。这样的制度设计加重了检察机关的案件质量责任[1]。因此，检察机关的案件质量评价机制尤为重要，既隶属于同时又高于一般的司法案件质量评价机制，应当更加精准设置和严格运用。

从词语拆解来看，“检察机关”一词界定了检察机关案件质量评价的对象属性。“案件质量”是核心内容。案件质量曾在一些规范性文件中被多次提及，但仍缺乏统一的概念界定，尤其是关于案件质量的外延。有学者认为，案件质量是一个相对固态化的概念，其与“办案质量”是不同的，后者是案件办理全过程的动态变数，而“案件质量”更侧重于案件结果，只将其作为对办案结果的规定，因此案件质量与办案质量在概念上是有区别的[2]。也有人认为，案件质量是检察机关检察业务活动中所进行是与案件有关的工作要素的质量[3]。笔者通过阅读相关文献及规范文件，更加倾向于后一种观点。因此将案件质量定义为：案件办理的过程、狭义的质量、效率以及社会效果的统一体，与办案质量同义。“评价”是具体的任务目标，社会评价方法一般分为定量评价与定性评价。定量评价通常采用数学方法，根据收集和处理的数据资料，对评价对象做出具体量化的评价结果[4]。而定性评价是对评价资料作“质”的分析，是运用分析与综合、比较与分类、归纳与演绎等逻辑分析的方法，对评价所获得的数据、资料进行思维加工[5]。定量评价强调数量计算，更具有客观化、标准化、精确化、量化、简便化等鲜明的特征，因此无论是检察院还是法院都更倾向于采用定量研究的方法来评价案件质量。

综上，检察机关案件质量评价机制是在确保检察机关独立行使检察权的前提下，为提高检察工作质量，围绕办案活动、办案过程、办案结果的质量、效率、效果，对检察工作行进行的，定性与定量相结合的评价模式。实际上也就是，根据检察机关工作特点设置相应指标，以此评价检察案件质量，并将评价结果融入其他考核体系之中，规范办案、确保公正与效率。

（二）案件质量评价的外延

1、案件质量评价与检察官绩效考核评价的关系

关于检察官绩效考核的含义。所谓“绩效评价”是指履行约定或法定义务的情况，而使得将来义务的免除。对应到检察绩效即是，根据检察机关行使检察权的情况，对将来奖励的给予或责任的施加。随着国家检察机关的设立以及《人民检察院组织法》的修订，检察权的内容，主要包括批捕公诉职权、职务犯罪侦查权、公益诉讼职权以及监督职权。而对这些职权行使的评价检察官绩效考核评价的内容。如图1.1所示，案件质量评价部分内容实际上也是是检察官绩效考核评价的一部分，至于该部分内容如何影响检察官绩效考核评价以及影响程度，则是需要另外考虑的问题。

图1.1 检察案件质量评价与检察官业绩考核的关系

2、案件质量评价与案件质量评查之间的关系

2017年12月最高人民检察院印发《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》，对案件质量评查做出了解释，就是对检察机关已经办理终结的案件，依照法律、司法解释以及内部文件等规定的标准，对办理质量进行检查，并作出评定结果的业务管理活动。明确了案件质量评查的对象范围是检察机关已经办结的案件而非正在办理的案件，因此实际上案件质量评查检察机关对案件质量的事后内部监督机制。这与案件质量评价在各个环节所进行的实时监督、结果反馈有所不同。并且，案件质量评价的指标数据主要反映的是检察工作的宏观运行情况，不能完全展示个案的质量情况，单凭评价指标不能准确对个案的质量进行评判。案件质量评查机制即可针对个案，也可针对类案进行。除此之外，两者在评价标准设置、评价结果运用等各方面也都有所不同。

二、检察院案件质量评价机制的渊源

（一）检察院案件质量评价机制的理论渊源

1、理性经济人假设理论

科学的考核评价方式，在调动人的积极性和引导工作走向方面无疑具有重要作用，而这一规律也被近现代公共管理学所证实。其中最有著名的理论是新公共管理理论中的理性人假设，英国“古典经济学之父”亚当·斯密首倡“理性—经济人”理论，其认为经济诱因是个人行为之动机根源。后由新公共管理学派将其引入管理学理论之中，用于提高公共管理效率、激发工作效能，即通过设定明确可预知的行为目标（标准），对组织和个人完成工作的情况进行评估[6]。

美国最早将这一社会科学理论运用到政府公共部门管理之中，并于20世纪70年代出台了“联邦政府生产力测定方案”[7]。正如戴维·奥斯本在《改革政府》中所言：测量和评价可以推进工作，如果不能测定效果，我们就无可得知是成功还是失败……看不到成功，就不能学习经验，看不到失败，就不能吸取教训，而展示成果，才能赢得公众的支持。美国联邦检察系统由两部分组成：联邦司法部中具有检察职能的部门和联邦地区检察官办事处，这实际上都属于政府的部门[8]，检察官也被称为政府律师，因此检察官办案质量自然也是可以通过某些指标进行测定，这就演化为现在的检察机关案件质量评价。

2、权利制约与监督理论

孟德斯鸠曾指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验[9]。为了防止权力的滥用，权力必然要受到监督和制约。司法权的监督可以分为外部监督和内部监督，但与其他权力不同的是，对司法权过多的外部监督，可能会演化为干预。无论是美国的辛普森案，还是我国于欢案，都或多或少的体现了外部舆论对司法权的过分影响。相比于不可控的外部监督，内部监督的方式，对提升办案质量和效率更加可行。检察机关案件质量评价实际上就是检察机关的一种内部监督机制，既能起到监督检察权的作用，又能防止干预裁判结果。

（二）检察院案件质量评价的历史渊源

我国首次对案件质量评价设置专门指标，是在2020年最高人民检察院印发的《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《案件质量评价指标》）中，但在此之前无论是检察官业绩考核，还是案件质量评查都涉及到检察案件质量的问题，或者说将其作为子对象之一，因此我们也可以从中探寻其历史沿革。

我国的检察机关办案质量是伴随着检察制度的不断完善而发展起来的。从建国后到文化大革命结束前，我国的检察制度的发展基本处于停滞状态，尤其是在文化大革命期间，我国司法系统遭到了严重的破坏。文革结束后通过的1979年《检察院组织法》，采用的是党政干部管理模式，在此种模式下，未从事检察业务的人员，也能够成为检察官[10]，也即并未以办案质量考核监督检察官。而检察院案件质量评价制度真正的探索与发展可以分为三个阶段：第一个阶段是1995年至2010年的探索期，第二个阶段是2010年到案件质量评价指标出台之前；第三个阶段是案件质量评价指标出台之后。

1、探索阶段

1995年制定的《中华人民共和国检察官法》以单章的形式规定了检察官考核的内容，其中第二十四条规定，对检察官的考核内容包括：检察工作实绩，思想品德，检察业务和法学理论水平，工作态度和工作作风[11]，重点考核检察工作实绩。检察院的主要工作即为审查批准逮捕、提起公诉以及贯穿始终的一系列检察监督职责，因此《检察官法》所说的“重点考核检察工作实绩”，也即是重点对检察院案件办理的考核。1999年最高人民检察院印发的《检察工作五年发展规划》，更加明确地强调了办案质量的重要性，其在第11条中指出，要坚定不移地加强办案工作，防止不顾质量……健全办案质量保障体系，牢固树立质量为本的思想，同时要制定和完善办案质量标准与考核办法，健全案件质量监督检查体系。

2003年和2004年最高人民检察院先后下发了《<人民检察院基层建设刚要>2003年实施方案》（以下简称《实施方案》）、《基层人民检察院规范化建设考核办法》（以下简称《考核办法》），《实施方案》强调提高办案质量是当前检察工作的重点，要求完善对检察工作的评估。《考核办法》不仅在第 5 条规定了检察业务应当达到的15项基本标准，而且还首次明确了定量评价为主的考核方法，要求考核指标尽可能量化，并且基层检察院要合理细化落实标准，评测检察业务执法质量，既考核执法办案行为是否严格规范，又考核执法办案质量效果[12]。2005年最高检印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，要求技术条件成熟的检察院努力建设检察业务、队伍、信息化“三位一体”的工作机制，以实现对案件质量的规范化、科学化管理。

2、发展阶段

2010年最高人民检察院制发了《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见( 试行) 》（以下简称《考评意见》）、《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》（以下简称《计分细则》），这两份文件对考核评价的内容、程序等作出了较为详细的规定，虽然考评指标表面上更加复杂、全面，但仍然受传统“重实体”刑事案件办理思维的影响，侧重于追诉犯罪，尤其注重工作量，考评结果表现为简单的计分排名。因此最高检仍然踌躇不决，随后便发文征集关于《考评意见》和《计分细则》是否应当执行以及如何执行的意见，最终两份文件在实践中并未真正落地，但却让办案质量评价越来越得到重视。

2011年最高人民检察院出台《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），开始较大程度地矫正层级化考评出现的问题[13]。各级检察院也开始在《指导意见》的指引下构建“和而不同”执法办案考评机制。为改变各地在实践操作中重数量轻质量、重内部评价轻社会评价、重量化排名、轻分析整改等倾向[14]，2014年最高检出台《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》，提出在案件评价上要坚持数量、质量、效率、效果、安全的有机统一的正确导向，还决定针对某些特殊案件开展案件质量评查。

3、以“案-件比”为核心的案件质量评价体系的建立

 虽然案件质量评查是专门针对案件质量设计的一套指标体系，但仍然存在较为明显的局限性，没有逃离出唯指标论的怪圈。2019 年中央政法委书记郭声琨在政法领导干部专题研讨会上，要求全面清理政法机关考核指标和打分排名，严禁下达刑事拘留数、批捕率、起诉率、结案率等不合理、不必要考核指标。在此之前，最高人民检察院张军检察长在全国检察长会议上，就已经提到检察机关案件质量评价指标体系建设的问题。2019年10月初，最高人民检察院基本上明确了“案-件比”的内涵、计算方法、指标选择等内容，并将其作为案件质量评价的核心指标。2020年1月9日最高检制发《案件质量评价指标》，要求各级检察机关结合实际情况落实，这也意味着以“案-件比”为核心的检察机关案件质量评价体系正式确立[15]。

第二节“案-件比”内涵解读

一、“案-件比”的涵义

（一）“案-件比”的概念

“案-件比”作为一个全新的、原创性的术语，最高检在《案件质量评价指标》中也对其作出了明确的界定：“案-件比”是指发生在人民群众身边的“案”的数量与“案”进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”的数量相比，形成的对比关系[16]。“案”是指具体发生的案件，为了避免案的选取的重复，这里的“案”是受理的审查逮捕案件数，加上扣除经历审查逮捕活动的审查起诉案件数。“件”是指上述“案”在进入司法程序后所经历的不必要的诉讼环节的个数。“案-件比”中的“件”是制度设计的重点，其所选取的是本来可以避免或减少发生，但因为前面的诉讼环节没有将检察工作做到极致，使有关诉讼参与人（尤其是当事人）产生负面感受而引发的诉讼环节。

“案-件比”用公式可以表示为：“案-件比”=（受理的审查逮捕案件+扣除经历审查逮捕活动的审查起诉案件数）:（受理的审查逮捕案件+扣除经历审查逮捕活动的审查起诉案件数+15种业务活动数），表示方法为 1:X[17]。例如， 若B检察院要计算2019年下半年刑事案件的“案-件比”，就需要先核算出2019年下半年该院刑事案件的“案”数，再统计出这些“案”所经历“件”的数据。假设“案”有100个，15类的“件”统计共有50个，按照公式，该院2019年6-12月刑事检察案件的“案-件比”是100∶150，即1∶1.5。

可以从以下几个方面来理解“案-件比”：一是“案-件比”是一组对比关系，因为“案”的数量固定，要想降低“案-件比”就需要减少不必要的“件”。二是“案-件比”中多余的“件”有着特定的含义，实质是赋予了多余的件一种负面的评价，这就要求检察机关在上一个环节将工作做到极致，以减少接下出现不必要的诉讼活动。三是目前“案-件比”的计算采取的是同时段概算法，即用一个时间段内办理的刑事案件数与有关诉讼环节案件数和相比而得出的比例关系，现有的业务统计是各项业务活动在同一时间段的数量反映，而不是同一批案件的跟踪反应，所以“案”与“件”不是一一对应的关系。四是“案-件比”不是一个孤立存在的指标，“案-件比”必须与其他指标配套使用，才能比较全面、准确的反映办案的质量、效率和社会效果。

二、“案-件比”评价指标的特点

（一）质效统一性

传统的案件质量评查基本都将案件质量看作一个合法性概念，因此在案件办理过程以及事后的案件评价中，注重的是案件实体结果对不对，程序上违不违法[18]。例如2014年最高检出台《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》，还是将案件质量评查的重点放在捕后撤销、捕后不诉以及宣判无罪案件上，而不关心对于案件所经历的诉讼时长。

而从评价目标上来看，“案-件比”是首次注重强调效率的评价指标。“案-件比”将案件所经历的不必要的诉讼活动作为分母，“案-件比”在理论上最优值为1，但实际很难达到的，目前只能追求将整体的“案-件比”降得无限趋近于1，这样案件质量评价也就越高。“案”经历的诉讼环节越多，分母越大，“案-件比”也就越大，相应地，检察人员在案件质量评价中就越没有优势。因此，“案-件比”的制度设计，所带来的表面影响就是倒逼检察人员减少诉讼环节，提高办案效率；而从深层来看，减少诉讼环节并不意味着盲目地草率快速办案，因为若前一个环节的马虎、不负责，那么可能导致下一个环节的程序倒流或是延长，那么作为诉讼环节的件又会增加，从这个角度来讲，“案-件比”在制度设计上也暗含着要求检察人员提升能力、提高办案质量目标追求，实现案件评价的质效统一性。

（二）多维性与全面性

虽然“案-件比”是案件质量评价的核心，但“案-件比”并非一个孤立的指标，并不能够以“一己之力”全面反映案件质量，必须与其他指标相结合，互相平衡、互相牵制，取长补短。从评价对象上来看，将“案-件比”与不同指标的组合，可以实现对不同层级、不同地区的检察院或者同一检察院里的不同检察人员的办案质、效进行分析，既可以由此发现全国检察工作薄弱的地区，也能使检察人员形成你追我赶的工作作风。另外，从评价过程来看，“件”的统计覆盖了从侦查、审查逮捕、审查起诉、审判全诉讼流程，甚至还将审判结束后的国家赔偿纳入了“件”的范围，充分体现了评价指标的全面性。

（三）客观性

“案-件比”主要采用的定量分析的方法，虽然在最高检的发言人也在强调定性评价的重要性，但从实践情况连看，目前主要采用的是量化的数据分析法。定量分析即用数学的方法，收集和处理数据资料，最终给出数据结果，结果具有客观化、标准化、精确化。“案-件比”重点在于“件”的确定，《案件质量评价指标》将15个诉讼环节明确划分为“件”范围，在计算“案-件比”时只需要简单的数出案件经过了几个不必要的诉讼环节，即可得出确定的“案-件比”。并且为了确保案件的客观公正性，评价指标数据是来自检察机关的同一办案业务系统中，采用的是数据的自动抓取和比例的自动计算[19]。在不考虑数据录入方面的问题，相比于以前的考核指标，其人为操作的空间较小，结果更加客观真实。

（四）灵活性与动态性

过去的考核方式是相对固定和静态的，大多是一年一评，缺乏灵活性，较为滞后，不能够充分发挥指挥棒的作用。而“案-件比”，首先在评价内容和方式上具有灵活性，例如对于不必要的“件”，在特殊情况下可以根据不同的案件类型进行调整。另外，“案-件比”与其他案件质量评价指标的组合也体现了评价内容和方式的灵活性。其次，“案-件比”评价指标具有动态性，尤其是评价结果和考评时间上的动态性，区别于案件质量评查的事后性特征，“案-件比”的结果是以检察大数据系统和智能分析系统为支撑，能够实现数据的实时更新。以江苏省张家港市检察院为例，该院研发的“案-件比”实时分析智能系统，能够每日更新全院平均的“案-件比”和检察官个人的“案-件比”数据，并且将平常的数据作为平时考核的依据，与年终考核相结合[20]。

（五）直观性、可视性

首先，“案-件比”评价结果具有直观性，“案-件比”以1∶X的形式进行表示，并且比值的大小直接体现了案件质量的优劣，不仅检察人员易于理解，人民群众也容易依据“案-件比”数据进行监督。另外，在与智能系统的结合后，评价结果更具直观性，正如江苏省张家港市检察院检察官朱艳所言：每天登陆实时分析系统后，自己和全院平均的“案-件比”情况能够信息呈现出来，无形中促使了其加快办案节奏[21]。

其次，评价结果在运用上具有可视化。结果是通过即时的指标数据反映一个地区、单位或者员额检察官的办案情况或工作状态，是一种可视化的质量、数量和效率[22]。“案-件比”结果不仅在检察系统内部随时可查询、可对比，而且以比例关系呈现的结果，更加清晰明了。同时通过对“分母”的分布情况的分析，能够发现是哪一办案环节出现了问题，及时对检察工作进行调整，让问题的发现、研究、解决成为人们看得见的过程。

三、“案-件比”评价指标确立的理论依据

（一）“以人民为中心”法治理念

2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。坚持以人民为中心，一直以来都是习近平法治思想的价值追求，也是法治政府、法治国家、法治社会建设的价值指引。坚持以人民为中心的司法理念，最重要的就是要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，从而不断提升人民群众司法获得感和幸福感，这就要求检察机关不断优化检察工作，提供更符合人民利益的检察产品。

进入新时代，随着法治观念的深入人心，人们法律素养不断提升、法律知识逐步健全。案件实体结果的正确、程序的合法只是人民群众对检察工作的基本要求。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”，因此检察人员办案过程的勤勉、敬业、高效成为了人民群众新的期盼。为了让检察工作更好地服务于人民的需要，检察案件质量的评价，就必须要更加贴近人民的要求。“案-件比”正是将人民群众本不应当经历的诉讼活动纳入评价体系，通过“案-件比”的结果运用约束诉讼环节的增加，减少当事人的诉讼成本，同时也倒逼案件质量的提升。因此可以说“案-件比”是我国检察机关为提高办案质、效提出的一套原创性概念，是以人民为中心理念在检察工作中的“活学活用”[23]。

（二）法律经济学理论：制度设置与诉讼成本、错误成本之间的关系原理

通俗来说，法律经济学就是用经济学上的效率问题来评价法律实施的结果，是以成本收益最大化方法作为基本的分析工具。正如美国法经济学家罗宾·保罗·麦乐怡(RobinPaulMalloy)所言，通过法律的经济分析，我们可以得出法律实施的结果，并对特定法律或制度安排的社会价值做出评价[24]。法律经济学认为，最好的制度设计就是尽可能地减少办案过程中的成本，其中包括诉讼成本和错误成本。诉讼成本是指参与案件所有诉讼参与人在办案程序中所付出的人力、财力以及时间上的成本[25]，减少诉讼成本最直接的方式就是缩短诉讼流程。所谓错误成本是指司法机关错误的司法活动或决定所引起的诉讼成本以外的成本，如因检察机关错误逮捕而支付的国家赔偿就是最典型的错误成本。

表面上看，诉讼成本和错误成本似乎是一对不可调和的矛盾，因为若只考虑快速办案，节约诉讼成本，那么可能导致在不充分的时间审查下做出错误决定，使错误成本增加。但“案-件比”巧妙的将影响诉讼成本和错误成本的诉讼活动纳入了“件”的范围，例如批捕申诉、不批捕申诉复核、撤回起诉，法院退回等，都是为了保证检察院办案的“质”所设置的“件”。而诸如延长审查起诉期限、退回补充侦查等指标，更多的是为了提高诉讼效率，节约司法资源所设置的“件”。因此，“案-件比”指标设计者在理论上充分考虑了办案质量和效率两大因素，以降低案件办理的诉讼成本和错误成本。

（三）检察官客观公正及时的办案义务

新修订的《检察官法》第十条要求检察官秉公办案，不得徇私枉法。这是我国第一次以立法的形式明确检察官在履职中的客观公正义务。但检察人员在长期的办案过程中形成了重打击、轻保护，重配合、轻监督的办案观念。对于可捕可不捕、可诉不诉的案件，检察人员往往从打击犯罪的角度出发进行逮捕和诉讼，这就可能导致法院在审判过程中判决无罪、或者建议补充侦查。即使判决有罪，在二审中也可能发回重审，或者当事人反复申诉。“案-件比”评价指标，就是从检察官客观公正义务出发，要求检察官在各个阶段，尤其是提前介入侦查阶段，强化证据审查标准，客观公正，抛弃不当的办案观念，在每个环节将案件做到极致，不让案件带病进入下一个诉讼环节，防止程序倒流。

及时办案虽然没有作为我国检察官的法定义务，但犯罪嫌疑人有权及时快速的接受审判、终结诉讼程序是毋庸置疑的，在西方也是由来已久。如果让犯罪嫌疑人陷入过久的权利不确定状态，实际上也是对人权的一种侵犯。早在1215年英国《大宪章》第40条就明文强调：对任何人，朕绝不出售、否认或延迟其因享有之权利与公正裁判[26]；美国宪法修正案第六条也规定了审判必须迅速；此外《日本刑事诉讼法》第一条更是将准确和迅速适用法律作为立法目的。对当事人而言享有及时接受审判的权利，那么对检察机关来说就是快速及时办案，以保障当事人权利的职责。我国检察官也应当将其作为一种潜在的应然义务来约束自身的办案活动。“案-件比”指标设计恰恰可以有效地减少假性退补、假性延长等导致程序空转情况，使检察官及时办案的潜在义务得以实现。

（四）理论上公正与效率兼顾的价值追求

公正与效率是司法的永恒主题，两者是既相适应，又相矛盾的社会价值。一方面只有以效率为标准来配置资源，才有可能实现高层次的公平。另一方面，如果把效率绝对化，不考虑公平，就会造成社会不稳，反而会从根本上损害效率。因此，良好的制度设计是要实现效率与公平在本质上的统一性。

自员额制改革以来，效率一直是困扰司法机关的一大难题，近年来认罪认罚从宽制度、速裁程序等制度设计均是为提升司法办案的效率。新制度虽然已经构建好，但检察官办案思维和模式固化，走出象牙塔、接受新事物的动力不足。“案-件比”在指标设计上尽力在兼顾公正与效率两大价值。一方面通，“案-件比”过分减少诉讼环节，以达到提高办案效率的目的；另一方面，通过对公安机关的复议、复核以及法院的退回的负面评价，倒逼检察机关对案件质量的监督，以提升办案质量。但每一项制度设计一开始的初衷都是好的，而制度在从“纸面”迈向“行动”的过程中，难免会因为人的功利主义和投机心理，而导致价值失衡，“案-件比”指标如何将“公正与效率”的兼顾，从理论引向实践，这也是需要探讨的问题。

第二章 “案-件比”评价指标的具体设计与预期功效

第一节 “案-件比”评价指标的具体设计

“案-件比”中“件”的选取是相当考究的，既不能选取审查逮捕、审查起诉等必要的环节，也不能选取向诸如立案监督、非法证据排除等鼓励检察机关开启环节。根据《案件质量评价指标》，被认定为是不必要的诉讼活动并纳入“件”范围的共计15项，即批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、检察机关建议延期审理、国家赔偿。

一、审查逮捕环节指标

“案-件比”评价指标在审查批捕环节将批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核，纳入“件”的范围。我国《刑事诉讼法》第九十二条规定，公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议……如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。批捕（不批捕）申诉是指相关利害关系人对人民检察院所作出的批准逮捕或不批准逮捕决定不服，向有关部门申诉的权利。我国《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第三百一十五条也规定被害人对不批准逮捕决定的申诉权。

批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核均是发生在审查逮捕过程，之所以将这三个环节认定为不必要的“件”，是因为这三个环节本是可以避免的，但因为检察人员在上一环节未将工作做到极致，而导致程序倒流或停滞，浪费司法资源。具体原因可能有二：一是检察机关未提前介入侦查或者提前向侦查机关传达该案审查批准逮捕的证据标准和要求，从而出现侦查机关“半途折返”的情况。二是检察官对批捕（不批捕）说理模糊，往往是套用模板，并没有清楚地传达不予批准逮捕的事实依据和法律依据，难以让侦查机关和相关利害关系人信服。因此这三个指标可以较为全面地反映检察机关及检察人员在审查逮捕及前阶段的工作效率和质量。

二、审查起诉阶段指标

审查起诉阶段指标包括：一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查，也是俗称的“三延两退”。为了使“案-件比”结果能够真正起到指引检察机关提高办案质量和效率，制度设计者在计算第一次退回补充侦查件数时，扣除了直诉案件中未提前介入侦查的案件，因为检察机关并无提前介入直诉案件，并引导侦查的可能性。“三延两退”是《刑事诉讼法》所允许的，其主要是针对一些特殊疑难繁杂的案件，根据《刑事诉讼法》的规定，一般情况下检察机关应当在一个月内作出是否起诉的决定，但如果检察机关将“三延两退”用尽，那么诉讼时长至少将再延长两个月以上，而实践中大多情况下并非因为案件疑难复杂，而仅仅是检察机关未在审查起诉环节以及侦查环节提请做好准备工作，引导证据收集，这才导致案件在起诉阶段出现程序停滞和反复倒流的情况。

在司法实践中，“三延两退”被检察人员大量运用，成为检察办案懈怠偷懒的“最佳工具”，可以说目前三次延长起诉期限是影响全国检察系统“案-件比”的主要因素。以广西省检察机关“案-件比”相关业务数据为例（见表2.1），广西省2019年1-12月份三次延长起诉数量占非常态化诉讼总“件”数的59.98%[27]，成为影响办案效率、导致“案-件比”“高居不下”的最主要因素。因此，将“三延两退”纳入“案-件比”中“件”的范围，是具有现实必要性的。

项目	2019年1-12月占比（%）
延长审查起诉期限（1+2+3）	58.98%
退回补充侦查（1+2）	39.49%
不服不起诉申诉	0.65%
不批准逮捕复议复核	0.35%
批准（不批准）逮捕申诉审查	0.35%
不起诉复议+复核	0.16%

表2.1 2019年1-12月广西主要非常态化诉讼业务数据占比情况[28]

三、不起诉决定做出阶段指标

不起诉决定做出阶段的“件”包括：不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉。不起诉是检察院在审查起诉阶段，充分运用检察权，落实宽严相济的刑事政策，提高诉讼效率、保障人权的制度。但如果不起诉制度运用地不当，就可能会造成反复的复议复核、申诉等，反而难以达到提高效率的效果。与国外较高的不起诉率不同，我国的不起率一直维持较低的水平（7%左右）[29]，这实际上与我国“捕诉一体化”改革有很大的关系。由同一检察官负责审查逮捕和审查起诉，是为了让更多达不到起诉标准的案件在提前介入或者审查逮捕阶段被消化掉。如果这些本应在前阶段发现的问题，由于检察官主观方面的原因，让案件带病进入审查起诉阶段，实际上就是对国家司法资源的浪费和对当事人权利保障的不到位。从这个角度来看大多不起诉本来就是对前一个诉讼环节错误的补救，但为了避免检察院对不起诉制度适用的抵触情绪，《案件质量评价指标》并没有将其作为不必要的“件”。但若检察机关对做出的不起诉决定作仍然未对其进行充分的说理，而导致侦查机关、被告人、被害人等对不起诉决定不理解，而复议申诉不断，这无疑是浪费资源、降低检察机关的办案效率。因而将针对不起诉的申诉、复议复核作为不必要的件，可以考察检察官在不起诉决定做出阶段的办案质效。

四、提起公诉后指标

提起公诉后的诉讼程序将以下三大诉讼活动纳入不必要的“件”的范围，即撤回起诉、法院退回、检察机关建议延期审理。在提起公诉后，无论是撤回起诉，还是法院退回案件，抑或是检察机关建议延期审理，都属于案件由人民法院再次回到人民检察院，是程序的倒流。我国《刑事诉讼法》为检察院起设定了一个月的审查起诉期限，并且也明确提出了提起公诉的标准。因此，检察官应当仔细审查案件，达到法定标准和自己的内心确信之后，再提起公诉，这是检察官称职义务的应有之义。

首先，就撤回起诉来说，是人民检察院在提起公诉、案件进入法院负责阶段后发动的程序倒流，严格上来讲是人民检察院在提起公诉时未尽严格审查之义务，而最终影响到案件的质效；其次，法院将案件退回检察院，要么是由于管辖错误或被告不在案，要么有《刑事诉讼法》第16条规定的法定不起诉的情节，亦或是撤诉之后没有新的事实证据又重新起诉的，实际上是检察机关将带病的案件提交法院，法院发现问题之后无奈退回，这不仅有损检察院作为法律监督机关的权威，还浪费了法检的司法资源，甚至使无辜当事人免受诉累；最后，建议延期审理通常是由于公诉人发现案件需要补充侦查，而建议人民法院延期审理，大多情况下法院也会给足检察机关“面子”，因此，将建议延期审理纳入考核范围，实际上与两次退回侦查的纳入有相同的考虑。

五、国家赔偿

《国家赔偿法》第17条规定了检察院及其工作人员在行使职权时若有侵犯人身权财产权的情形，受害人有权取得赔偿。人民检察院的赔偿责任主要出现在：检察机关作出逮捕决定之后，因证据发生重大变化决定撤销的案件、作存疑不起诉、法定不起诉或者判决宣告无罪，受害人均有权申请国家赔偿，而这些违法不当的行为在之前的诉讼环节中却没有被发现，是检察工作的疏漏，使实体正义遭到践踏、程序公正遭到破坏，甚至使之前的一系列诉讼活动都成了无用之功。

第二节 “案-件比”评价指标的预期功效

所谓“案-件比”评价指标的预期功效，就是制度设计者在设计“案-件比”评价指标时所想要达到的效果，也即“案-件比”的意义与价值。“案-件比”作为案件质量评价指标的核心，本就是想以“案-件比”的评价，指引和促使检察人员提升办案的质量、效率和效果，但由于“案-件比”在指标设计时与其他相关制度相连，同时也可以丰富完善其他制度，如认罪认罚、捕诉一体化等制度。笔者需要申明的是，“案-件比”评价指标的预期功效可能与其所产生的实际效果并不能一一对应，预期效果能否转化为实际效益还需制度的进一步完善和司法的正确地践行。

一、引导检察人员树立正确的办案态理念

自2019 年 2 月，张军检察长首次提出了“案—件比”这一概念以来，“追求极致”就成为了检察机关办理案件的风向标与指挥棒。在这之前，不少检察人员在办案过程中大多抱着一种底线思维，例如只要没有用完三次延长审查起诉期限就不算失职，退回补充侦查等程序也是不用白不用。这就导致部分案件表面上“程序合法合规”，但却经常出现工作停滞、程序空转、质效滑坡等情况[30]。

“案-件比”评价指标将不必要的“件”作为一种负面因素，只有减少不必要的诉讼流程，“案-件比”才能下降。“案-件比”数据是案件质量评价的核心，对检察院及检察官平时考核和年底考核具有十分重要。当与自身利益挂钩时，检察人员自然会极力减少不必要的诉讼环节，而要想在后续检察工作中尽可能少的出现不必要的诉讼环节，那么必然要将当下工作做到极致，或者主动前置工作环节。最高检是想要通过“案-件比”评价指标的激励，让检察人员在日常工作中逐渐形成你追我赶、追求极致的办案理念。

二、促进相关制度的适用，提高办案效率

“案-件比”以明确的“件”的设置，向检察机关和检察人员传达了减少不必要的诉讼环节的信号，为了提高办案质量，获得更优的考核结果。倒逼检查人员充分运用各种能够节约办案效率的制度，由此所产生最直接的效果就是诉讼环节的减少、案件平均办理周期的缩短。而在检察院机关现有手段中，最能节约办案资源，无疑是认罪认罚从宽制度，除此之外，“捕诉一体”和检察提前介入引导侦查也能间接地起到提高办案效率的作用。

（一）发挥“捕诉一体”的优势，检察引导侦查，避免程序拖延

落实司法责任是司法体制改革的重要内容，捕诉一体的检察办案模式将捕诉阶段的责任合一，是检察机关推进司法责任改革的重要配套措施。捕诉一体之后，同一位检察官负责同一案件的审查批捕、审查起诉工作以及相关的法律监督职责，实际上可以看做是负责审查起诉的检察官办案程序前移到审查批捕环节或者侦查阶段，即从批捕阶段就了解案件承办情况。与两个阶段分人办理相比，在这种办案模式下，公诉人的考虑周期更长、思考问题更全面、多维化，那么自然能让审查起诉以及出庭支持公诉的流程更加顺畅。

捕诉一体的检察官提前介入侦查是审查引导侦查最好的实现形式。关于提前介入侦查的法理依据，目前主要有公诉职能说和侦查监督说。公诉职能说以公诉权与侦查权的同质性为依据，提前介入是为了打击犯罪；侦查监督说以检察机关的法律监督地位为依据，认为检察机关提前介入侦查主要是为了对侦查活动进行监督[31]。而笔者认为，只有将两种学说融合才能够找准提前介入侦查的定位，以发挥其效能。因此，结合两种学说，提前介入侦查的目的，除了有对侦查行为合法性进行监督以外，还在于协助引导侦查机关取证，这样既能避免在之后诉讼中出现非法证据排除而导致诉讼难以进行，又能减少侦查阶段证据达不到庭审标准而退回补充侦查或延期起诉、延期审理等情况。因此，在“案-件比”质效评价的背景下，检察官提前介入引导侦查，能够有效地将审判标准与审判压力传递给侦查阶段，提升案件办理质效[32]。

综上，“案-件比”质效评价让“捕诉一体化”和提前介入侦查的优势得到进一步发挥，实际上是检察官在前一阶段保证办案质量，不让案件带病进入审查逮捕和审查起诉阶段，从而避免后续的复议复核、退回补充侦查和延长办案期限。

（二）进一步推进认罪认罚从宽制度的适用

认罪认罚从宽制度本身只是一种程序的选择适用。检察官只要按照法定程序，如期办结案件，认罪认罚程序适用与否，一般不会影响到案件的质量，因此很难直接将对认罪认罚从宽制度的适用情况纳入案件质量评价的范围，所以部分检察官适用认罪认罚从宽制度的积极性不高、主动性不强。但在“案-件比”评价指标面前，认罪认罚从宽制度的优势得以凸显[33]。

一方面，认罪认罚制度是在保障犯罪嫌疑人、被告人自愿性的前提下适用的，带有协商司法的性质，适用认罪认罚从宽制度，能够降低对抗性，并且被告人以真诚的悔过赔偿，换去被害人的谅解，能够产生修复性司法的效果。因此运用认罪认罚从宽制度，能够有效地减少各环节因申诉、被告人上诉而产生的“件”数。

另一方面，认罪认罚制度最直接的效果其通过繁简分流、简化程序，从而极大地节约司法资源，也尽早地将被告人从不确定的权利状态中“解救出来”，缩短了办案周期，减少了延长审查期限、退回补充侦查、申诉等环节[34]。正是由于认罪认罚从宽制度与“案-件比”要求的高度契合，从而倒逼检察机关积极主动地适用认罪认罚从宽制度。

（三）促使检察机关加强各阶段的释法说理，真正实现“案结事了”

法律文书的可接受性在于听众，如果其不能准确地将理念传达给听众，必将引起强烈的反对[35]。过去学界在司法文书说理方面可能更多的是侧重于对法院裁判文书说理的研究，认为其才是最终起到“拍板定案”作用的。但从保护当事人权利和节约司法资源的角度来看，检察院的批捕（不批捕）决定书、不起诉决定书等也是相当重要的。

实践中，有不少针对不批准逮捕的申诉复议、不起诉的复议复核案件，大多以维持原决定结案，这实际反映了案件可能在法律处理是正确的，问题可能出在检察官没有及时、主动地与案件参与人员沟通、进行释法说理，或是说理不到位，导致有关人员对办案结果不服而上访、缠访，拖长了案件的办理时间，降低了案件的质量和效率。

“案-件比”质量评价指标，将批捕（不批捕）申诉、不批捕复议复核、不起诉复议复核申诉评价为消极的诉讼活动，实际上是在倒逼做出决定的检察官，事前加强对决定的规范性释法说理，细化说理内容，让决定真正经得起推敲；同时决定作出后，为了避免有关人员对决定不理解而申诉、复议，让本已终结的程序倒流，检察人员也会主动关心有关人员对决定的接受理解度。因此，“案-件比”质量评价指标有利于让检察人员正视释法说理的重要性，尤其是对于不起诉和不批捕的案件，能够在诉前实现“案结事了”。

第三章 “案-件比”评价指标的适用状况及问题分析

第一节 “案-件比”案件质量评价指标的适用状况

虽然《案件质量评价指标》是在2020年1月份正式出台的，但“案-件比”这一概念早在2018年最高人民检察院的一次内部会议上就已经提出。2019年，各省在学习相关精神理念之后，纷纷开展了“案-件比”评价工作。2020年8月，最高人民检察院也曾赴各广西、北京等地开展调研。接下来，笔者将对广西省、山西省、重庆市以及全国的案件“案-件比”评价指标运用的整体情况进行梳理分析。

一、广西省

广西省2019年上半年“案-件比”的比值为1:2.24，在全国排名比较靠后[36]，2019年9月份广西自治区人民检察院印发了《关于加强全区检察机关案件质量管控、切实优化“案-件比”的意见》（以下简称《广西省”案-件比”意见》），严抓案件质量，着力减少不必要的诉讼活动，自此广西省“案-件比”评价数据开始发生变化。

项目	2019年1-9月占比（%）	2019年1-10月占比（%）	2019年1-11月占比（%）	2019年1-12月占比（%）
延长审查起诉期限（1+2+3）	59.79	59.62	59.47	58.98
退回补充侦查（1+2）	39.00	39.06	39.04	39.49
不服不起诉申诉	0.49	0.55	0.6	0.65
不批准逮捕复议复核	0.35	0.36	0.36	0.35
批准（不批准）逮捕申诉审查	0.28	0.28	0.32	0.35
不起诉复议+复核	0.10	0.13	0.15	0.16

表3.1 2019年1-12月广西主要“案-件比”基础数据占比变化表[37]

从表中表中数据可以看出，对广西省“案-件比”评价影响最大的莫过于三次延长审查起诉期限，可以说只有遏制延长审查起诉期限，才能够在较大程度上降低“案-件比”。另外，自2019年9月份出台并实施《广西省”案-件比”意见》之后，三次延长起诉的“件”数也在持续下降。将延长审查起诉期限件数与2018年相比会更加直观：2019 年 1-12 月，广西检察机关延长审查起诉期限19321 件，同比下降 26.35[38]。减少了7000多件延长审查起诉环节。

2020年，广西省在2019年的工作基础上，再次发力，将重点放在延期审理和退回补充侦查这两大因素上。从表三可以看出2020年1-6月，广西检察机关延长审查起诉期限件数大幅下降，其中，一次延长审查起诉期限925件次，同比下降88.35%；二次延长审查起诉期限151件次，同比下降94.6%；退回补充侦查2027件，同比下降73.52%。2020年1-6月，广西检察机关刑事“案-件比”为1∶1.2318，连续两个季度正向排名全国第一[39]。

项目	件数	同比下降（%）
延长审查起诉期限	1146	90.38
退回补充侦查	2027	73.52

表3.2：2020年1-6月延长起诉期限、退回补充侦查件数情况

二、山西省

自2019 年 4 月以来，山西省检察机关开始在全省范围内应用“案—件比”指标，多措并举降低“案 -件比”，使检察办案质效得到提升明显，“案­—件比”从第一次通报时的全国高位，到2020年 6 月降至全国第 2 低[40]。

图3.1 2015-2020年山西省“案—件比”情况[41]

   从图3.1中可以看出，2015 至 2018 年，山西省“案—件比”一直维持在1.8到1.9之间，4年的平均值为1.85，保持在一个较高的水平，且整体变化幅度较小。2019 年上半年“案-件比”依然处于 1.87较高值。自2019年4月，山西省检察院开始重视“案-件比”以来。“案—件比”出现明显趋势，2019 年 7 至 12 月“案 - 件比”降为 1.36。2020  年 1 至 6 月为 1.39，以同期 10723案数计算，同比减少了大约 4000 多个办案环节[42]。

三、重庆市

重庆市检察院自2019 年 9月开始大规模的“案-件比”评查工作。由于重庆市2019年8月退回补充侦查案件同比上升了10%，因此重庆全市首先就 2019 年1-8 月的退回补充侦查案件开展专项评查，并在2020 年初的全市检察机关通报会，将存在问题通报到院、到案、到人。2020年继续开展专项整治，以捕诉一体办案机制以及认罪认罚从宽等制度为抓手，提升案件质效。2020 年 1 至 8 月重庆市刑事检察“案—件比”为1:1.49，居于全国前列。“案-件比”评价情况呈现以下特点：

 第一，比值呈逐月下降的趋势。如图3.2，2020年2月至8月，分别为 1:2.26、1:1.88、1:1.75、1:1.70、 1:1.56、1：1.52、1:1.49，至 2020 年 8 月，同比下降了 0.19 个百分点 [43]。

图3.2 重庆市2020年2—8月“案-件比”情况

二是延长审查起诉期限和退回补充侦查案件下降幅度较大。2020 年1至 8月，延长审查起诉期限件数下降29.7个百分点，刑事案件延期率从2019年1-8月的35.67%下降至25.17%，同比下降了10.5%；其中一次延长起诉下降幅度最大，同比减少 6.9个百分点。全市退回补充侦查案件下降 29.2%，退查率17.6%，同比下降 6.8个百分点[44]。

四、全国“案-件比”总体运行情况

2019年，全年刑事检察“案-件比”比值为1：1.87。“件”同比下降0.02个百分点，减少了约3万个不必要的办案环节。2020年1月至7月，虽然受到疫情影响，检察办案工作延迟，但“件”的指标仍然同比降低了0.094个百分点，刑事检察“案-件比”为1:1.69，同时，在32个省级行政区中，有18个省级行政区同比下降。2020年1至9月，刑事检察“案-件比”1：1.55:，同比降低了0.23个百分点。2020年全年来看，全国检察机关刑事检察“案-件比”为1：1.43，“件”同比下降0.32，约减少41.2万个诉讼环节[45]。

  图3.3 2019-2020年全国部分月份“案-件比”变化情况[46]

从各省“案-件比”评价指标运行情况来看，主要呈现以下特点：

第一，自2019年下半年开始，全国以及大部分省份的“案-件比”值呈逐渐下降的趋势，并且2020年年初《案件质量评价指标》正式出台之后，该年度同比下降趋势更为明显。

第二，从各个省份“案-件比”相关数据来看，影响“案-件比”的主要因素乎是一致的，主要集中在三次延长审查起诉期限和两次退回补充侦查上，因此各省份也是将着力点放在“三延两退”上。不少省份也开展了相关的专项整治，成果较为显著，例如四川省，自2019年下半年开展案件质量评价工作至2020年4月份，一次退回补充侦查5826件，同比下降14.3%，二次退回补充侦查2144件，同比下降11.2%[47]。

第三，各省为降低“案-件比”所采取的措施具有相似性，主要是通过灵活运用认罪认罚从宽、捕诉一体、检察引导侦查等方式，缩短办案流程，提高办案质量。例如，2020年，吉林省检察机关在“案-件比”由1至4月的1：2.29降至5至9月的1：1.27的同时，认罪认罚从宽制度适用率也从1至4月的78.29%上升到5至9月的89.58%，并仍然呈现不断递增的趋势，个别地区的认罪认罚从宽制度适用率已接近95%[48]，极大地推进了认罪认罚从宽制度的适用。再如，北京市朝阳区人民检察院对涉黑、涉疫、大型经济犯罪和未成年人性侵等案件，实行百分百的提前介入侦查[49]。

第二节 “案-件比”案件质量评价指标自身的问题

一、“件”的设置仍有待完善

2020年初，《案件质量评价指标》刚出台时，除了前文提到的15项业务活动之外，还将被告人上诉也作为不必要的“件”。2020年下半年，从最高人民检察院发言人的多次表述中，可以看出去掉了被告人上诉这一诉讼环节，将“件”的集合改为15项。虽然笔者也赞同去掉该环节，因为被告人上诉存在许多检察院不可控的因素，即使检察机关在审查逮捕和审查起诉环节已经将案件做到了极致，被告人仍有可能为了拖延时间等原因而提起上诉。但目前还有一些地方检察机关将被告人上诉作为“案-件比”中的“件”。

而批准逮捕案件，犯罪嫌疑人或其近亲属的申诉与被告人上诉的性质具有极大的相似性，也可能是因一些非检察机关工作不到位的原因而导致的，那么将所有的犯罪嫌疑人对不逮捕的申诉都计算在内，似乎有失妥当。申诉、上诉是被害人、被告人的法定权利，复议、复核是侦查机关的权利，检察官只能努力通过释法说理来降低它们发生的概率，但最终并不在检察官控制的范围之内。将批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核指标纳入“案-件比”，有可能使之成为被害人、被告人、侦查机关与检察官协商交易的砝码。

另外，既然逮捕（不逮捕）申诉和不起诉申诉都可以成为不必要的“件”，而“案-件比”评价最终的目标是提升人民群众的司法获得感和幸福感，那么对例如检察院自侦案件中对非法侦查行为的申诉是否也应当纳入“案-件比”考核范围之中？也值得讨论。因此，目前的“案-件比”中“件”的设置仍然有待完善。

二、计算方式不合理，计算结果不精确

目前“案-件比”的计算主要采用的是同时段计算法，这种计算方法所计算出来的数据较为粗糙，不够准确。因为“案”是确定时间段内检察机关接收的案件，而“件”是此时间段内发生的不必要的诉讼环节的数量反映，这些“件”极有可能隶属于上一个时间段的“案”之内，因此同一时间段内办理的案数与有关业务环节统计所得的件数并非一一对应的。举个例子，有可能B检察院在第一季度统计“案-件比”情况时，还有去年第四季度未办结的案件，但这些案件的“案”的个数已经计入上季度之中，若此时出现了不必要的诉讼环节，件数则要计入本季度之中，可能会影响本季度“案-件比”的精确度。使用同时段计算法时，选择的时间段越长，误差才能越小，精确度才能越高，因此基层检察院在案件管理和绩效考评中不能直接运用测算结果。

而跟踪测算法虽然可以实现“案”与“件”的对应，但依靠人工及时地录入数据，费时费力，让管理决策缺乏实效性，目前虽然各地检察院都在研发针对跟踪测量的系统，但依然没有在全国范围内推行的统一、高效的办案质量评价方法和评价系统。

三、评价方法单一，未合理运用定性评价

“案-件比”质量评价采用的是系统抓取数据和比率计算，并且一定时间段内的“案”数是固定不变的，而“件”数也是严格按照《案件质量评价指标》中的规定进行统计，“案-件比”的最终结果是依托于系统自动生成的，是完全量化的数据结果，虽然这种定量的评价方法具有较强的客观性，但“案-件比”结果生成过程过于死板，没有考虑到现实中案件的复杂多样性，可能使得在某些案件中本属必要的诉讼活动也被计入“件”的范围，或者将不是因为检察机关工作没有做到极致而产生的诉讼环节计入其中。例如在某些重大疑难复杂案件或者人数众多的案件中，案情可能随着人数的增加随时而出现延长审查起诉期限、退回补充侦查，这可能是从案件实际出发、对案件负责的立场所做的选择，不是检察官怠于履职。

因此，在保证“案-件比”结果客观性、以定量评价为主的情况下，也应辅之以定性评价，建立特殊情况综合分析评价机制。正如最高检案件管理办公室主任董桂文所言，在进行个体评价时，可以区分一些“件”是因为工作做到极致但由于客观原因导致的，还是主观因素造成的[50]。目前的评价方法还仅仅停留在依照《案件质量评价指标》进行的量化评价上，尚未建立完善的定性评价机制。

第三节 “案-件比”案件质量评价指标的实践适用问题

一、与司法责任制的要求有所冲突

“案-件比”评价指标虽然本意是为了进一步推进司法改革，响应国家治理能力和治理体系现代化，进一步推进检务工作现代化，为人民群众提供更为优质的检察产品。从司法为民，提高案件质效的方面来看，的确契合司法改革的理念。但仔细分析，“案-件比”的某些设计实际上是与司法改革的部分内容相矛盾的。例如司法责任制作为司法改革中的重要一环，强调的是检察官、法官依法独立行使检察权和审判权，是为了打破原有体制对司法权的束缚，本质上是一种“放权”，但“案-件比”过分强调“件”的减少，反而可能使得检察官难以真正独立办案。

一方面，检察官可能为了缩短诉讼时限，不得不选择认罪认罚从宽程序，因为认罪认罚从宽程序，无论是在减少申诉、上诉案件，还是在避免退回补充侦查方面，都成效显著。因此，即使是一些重大疑难的案件，在考虑到“案-件比”的指标，认罪认罚从宽程序也可能成为承办案件的检察官在程序适用上的第一选择，这无疑变相限制检察机关的程序适用的选择权。

另一方面，司法责任制可以说在很大程度上纠正以前申报、请示式的办案模式。而此次为了降低“案-件比”，各地检察院对退回补充侦查做了严格的限制，大多需要进行审批，例如“案-件比”在全国排名第一的广西省规定，对于退补和延长审查期限均需要由分管的副检察长审批，甚至有的地方还规定了二退、二延、三延需要报检察长审批[51]，这无疑是给承办案件的检察官下达了禁止退回补充侦查和延长审查起诉期限的死命令。

但延长审查起诉期限与退回补充侦查，在实践中有其存在的意义和价值，例如延长审查起诉期限服务于追诉遗漏的嫌疑人、制发检察建议促进社会治理。若一味追求提高效率，而让检察官在实践办案中变得蹑手蹑脚，不利于检察官独立公正地行使检察权。

二、增加检察机关的隐形成本

“案-件比”评价指标采用的是减少不必要的办案环节，倒逼检察官提高办案质量，让检察业务进入质效统一的良性循环，以提高人民的司法满意度。为降低“案-件比”，检察机关通常会从两方面入手：一是在前一个阶段提高办案质量，避免后阶段不必要的诉讼活动的出现，实现“案-件比”的降低。二是直接从减少诉讼环节入手。

但无论先从哪方面入手，这种过分强调减少“件”的思维，一方面压缩了检察机关的办案时长，尤其是对一些重大复杂的案件，似乎延长审查起诉期限也成为了不可触碰的了“雷区”，增大了检察官的办案压力。另一方面，在“案-件比”评价机制如火如荼地推进的同时，提前介入侦查也成为了办案常态，此时检察官不仅要负责审查逮捕、审查起诉以及出庭支持公诉，还要参与到侦查阶段，而且为了保障案件质量，必须要实质性的介入，而非“走马观花”。除此之外，做好有关人员的释法说理等沟通工作，以减少申诉复议，也在必不可少的环节。

在检察官员额制改革结果后，检察官的办案压力本就与日俱增，而这种要求检察官跑完侦、诉、审全程的模式，从整体上来看虽然减少诉讼流程，节约时间成本，但却隐形地增加了员额检察官的工作负担，实际上是以检察官的时间成本换取其他案件参与人诉讼成本的降低。这种办案模式可能会使检察官工作负荷过重、阻碍检察职能的发挥。

三、功利主义下效率与公正的失衡

“案-件比”有着追求“质效”统一、兼顾公正与效率的目的。但“案-件比”作为检察官案件质量评价的重要依据，从制度设计来看，也关系到检察官的业绩考核，在运用评价难免带有功利主义的色彩。而在功利主义的驱使下，为降低“案-件比”，效率成为了不少检察机关首要考虑的因素。以前可能是退回补充侦查和延长审查起诉期限被滥用，而现在这两大制度极可能面临被虚置，尤其是退回补充侦查制度。

2020年3月份，最高人民检察院、公安部联合印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《补充侦查指导意见》），其核心意思就是要尽量减少退回补充侦查、建议延期审理后补充侦查，以配合降低“案-件比”。《补充侦查指导意见》鼓励用《调取证据材料通知书》、自行补充侦查等方式代替退回补充侦查等[52]。而实践中，对于最高检的文件要求，地方检察院一般都会执行地更加严格，以获得在相关评比活动中比较突出的成绩，这就容易出现另一个极端——应当补充侦查的案件不补充侦查，补充侦查制度被束之高阁，虽然办案时效得到了保证，但可能部分案件事实并未查清，公正价值反造破坏。

另外，认罪认罚从宽是降低“案-件比”的大热制度。认罪认罚从宽制度是落实中央的政策要求、提高办效率的重要环节，最高检以及地方各级人民检察院也在大力推行。尤其是在“案-件比”评价指标运行以来，认罪认罚从宽制度的适用率更是陡然增加，一些地方的人民检察院认罪认罚适用率高达90%以上。而认罪认罚从宽极高的适用率，不得不让人怀疑，在“案-件比”评价指标推动检察人员适用该制度的积极主动性背后，是否存在非自愿认罪认罚的情形。在美国，超过90%的刑事案件都是通过诉辩交易得到快速的解决[53]，其中也不乏检察官对于不愿意进行诉辩交易的被告人报复性的加重量刑建议和指控更为严重的罪名，以强迫被告人选择诉辩交易[54]。而非自愿的认罪认罚虽然在短期内对提高办案效力有立竿见影的效果，但从长远来看，会使公正价值遭到更加严重的破坏。

四、侦检一体化追诉犯罪趋势明显，控辩平等对抗难以保障

随着全国检察机关重塑性内设机构改革的落实落地，刑事案件“捕诉一体”办案机制全面推行[55]。“案-件比”评价指标体系的确立和“补充侦查”新规的出台，也让“侦诉一体”的趋势更加明显。最终审前的办案趋势呈现出“侦捕诉一体化”。

与西方将逮捕权视为司法裁判职能不同，我国将逮捕权作为检察官职权的一部分，两项业务活动合二为一，从立法角度来讲不具有违法性。但随着“侦捕诉一体化”的发展，检察官将会更多地提前介入到侦查阶段，在侦查阶段有更多的自主权，与侦查机关共同参与到侦查活动中，虽然检察机关名义上指导和监督侦查活动，但实际上是与侦查机关共同配合完成取证活动，打击犯罪。检、警协同背景下，大控方格局逐步形成[56]，不仅享有完整的批捕权、起诉权，还享有侦查阶段介入侦查活动的权利。若在没有更多相关制度保障的情况下，作为诉讼对立面的辩方可能难以与控方进行平等对抗。

五、配套机制不完善

首先，“案-件比”最终的结果是以比例的形式呈现。如前文所说，如果完全采用数据量化的评价方式，评价过程的监督与否并不十分重要。但如果为了确保“案-件比”的准确性，要引入定性评价的方法，为了避免出现人为的不当操作空间，“案-件比”评价过程的监督也就成了必要的设计。

其次，在案件结果的应用上，最高人民检察院相关负责人只是提到了要将“案-件比”案件质量评价结果作为业绩考核的主要标准，绩效考核分为平时考核和年终考核，而“案-件比”采用的是同时段计算法，纳入计算的时间段越长，计算结果才越精确。因此，在短期的平时考核中用“案-件比”指标实际上没有较好的参考价值。

最后，为保持案件评价的准确性，“案-件比”指标最好与其他案件质量评价指标配套使用，但具体与哪一指标配套？评价的是哪一方面的业务能力？均没有具体的标准，还有待进一步完善。

第四章 “案-件比”案件质量评价指标的规范化设计

第一节 “案-件比”评价指标设计的基本遵循

一、遵循刑事诉讼的基本原则

刑事诉讼法的基本原则规范和调整的是整个刑事诉讼过程，适用于刑事诉讼的各个阶段[57]。在目前刑事案件办理的制度设计下，检察机关的办案活动贯穿于刑事侦查、逮捕、审查起诉、审判以及后续的执行等各个阶段，因此，案件质量评价机制的构建、运行以及完善都应当遵循刑事诉讼的基本原则。

第一，“案-件比”评价要遵循公检法分工负责、相互配合、相互制约原则，以及侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使原则。在“案-件比”实际运行过程中，尤其是为了降低“案-件比”所推进的一系列制度措施，都涉及到公检法三家的职权配合问题。例如提前介入不能因为一味地追求减少业务活动环节，而不当干涉侦查机关的侦查活动，在公检法的职责分配中，公安机关是负责大部分刑事案件的侦查活动，即使承办案件的检察官是为了防止审查起诉或者审判阶段的程序倒流，而提前介入侦查活动，但也不能“反客为主”。提前介入的主要目的有二：一是监督侦查活动,保证证据的合法性、真实性。二是参加案件讨论，向侦查机关传递庭审的证据标准，对收集证据、适用法律等提出意见[58]。因此，检察人员不能为了自身的“案-件比”考评工作而干预侦查机关的侦查活动。

第二，遵循检察权独立行使的原则，在具体的个案中检察权由承办案件的检察官独立行使。因此，在设置“案-件比”中的“件”时，不能将妨碍检察权独立行使的因素设置在其中；在“案-件比”评价过程中，也不能为了减少诉讼环节，而大量实行审批制度，例如地方检察人员，不能为了减少不起诉申诉复核，而一律规定不起诉案件讨论决定，或副检察长决定等。

二、克服功利主义思想，树立司法为民理念

过去，无论是检察执法办案考评机制还是案件质量评查机制，由于功利主义思想的作祟，对刑事案件胜诉率的过分追求，忽略了检察官的客观公正义务，与考评目的背道而驰。因此，案件质量评价工作不能仅仅以“案-件比”比值论“高低”。“案-件比”是我国检察机关在新时代刑事检察办案中所提出的一项原创性概念，最终的目的是为了给人民群众提供更加优质的检察产品，提升人民群众的司法获得感和幸福感。这就要求“案-件比”评价机制在建立、运行和完善的过程中要树立“以人民为中心”理念。要想真正让“案-件比”成为观测检察业务活动运行的“风向标”和衡量办案质效的“GDP”，就必须要“跳出检察看检察”，要俯下身来，站在人民群众、案件当事人的视角看问题，从案件质量、办案效率以及效果来综合评价检察办案成效[59]。

三、平衡案件“质”与“效”的关系

 司法制度赖以存在并维系其权威的基础是司法公正[60]。但又如法律谚语所言“迟来的正义不是正义”，不顾效率追求公正是对当事人合法权益损害。检察机关的内部监督一般应该包括两个层面的内容，一是对检察官办案合法性、案件处理的正确性的评查和监督，二是对检察官办案效率效果的监督[61]。

“案-件比”是新时代检察机关内部自我监督办案质量的重要指标，应当坚持“质”与“效”的双重评价标准，不能像之前的评价指标顾此失彼。而此次“案-件比”中“件”的设置大多是直接、间接体现的都是对“效”的追求，笔者认为，可以多增设一些能直接体现办案“质”的因素，例如可以将证据不足的无罪判决列入“案-件比”的“件”范围，因为证据不足的无罪判决，实质上是检察机关对证据审查的不到位，不论是因其主观上的疏忽还是客观上的能力不足，都是案件办理的质量不达标。正因如此，一旦出现证据不足的无罪判决，可以说前面的很多办案流程都成了“无用之功”，实际上产生大量不必要的诉讼流程。

四、正确处理“案-件比”评价指标与司法责任制之间的关系

为了使办案责任切实落到个人，就必须要明晰检察官权责清单，在员额制改革下，放权给检察官，增强检察官办案的主动性和独立权。但在“案-件比”评价机制实际操作过程中，不少地方检察院为减少退回补充侦查和延长审查起诉期限的次数，规定了第一次退回补充侦查由部门负责人审批，二次退回补充侦查由副检察长审批[62]。这种行政化的审批制度不仅与司法责任制下的“放权”改革相悖，而且从长期来看，对于“件”的减少作用不大。

笔者认为，“案-件比”比值作为案件质量评价的核心要素，只要将其合理并有效地与检察官的业绩考核相挂钩，尤其是将其作为年终奖金、晋升等与检察官切身利益取得的重要依据，检察官自然会主动减少不必要的诉讼环节。而增加审批制度，反而会让检察官抱着责任转移的侥幸心理，更加“大胆”地适用“三延两退”。

第二节 完善“案-件比”案件质量评价指标的具体措施探讨

一、完善“案-件比”案件质量评价指标设计

（一）完善“件”的设置

首先，为平衡案件“质效”的关系，到达质效统一的效果，可以多增设一些能直接体现案件办理“质”的件，具体来说：

一是将做出证据不足宣告无罪的案件所经历的批准逮捕、提起公诉这两大主要的环节，作为不必要的“件”。因为，如果对证据不足宣告无罪的案件，批准逮捕和审查起诉了，那么之前这两个环节一定存在证据审查的不到位，是办案质量关没有把控好，因此前述所经历的主要检察业务活动可作为不必要的“件”。

二是将庭审过程中的非法证据排除程序作为不必要的“件”。非法证据不仅会破坏实体正义和程序正义、极大的损坏司法权威，还会侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人权。因此，我国对非法证据一项都是采取零容忍的态度。若非法证据在庭审过程中才被发现，其不仅反映了检察机关没有监督侦查活动或者监督不到位，也反映承办案件的检察官在审查起诉过程中，主观上的疏忽或者客观上的能力不足。将其作为不必要的件，也是为了督促检察机关加强对证据合法性的审查。

三是检察机关自侦案件中对侦查行为的申诉。起不仅与批捕（不批捕）申诉、不起诉申诉一样，都直接体现了诉讼相关人员对司法行为的满意度，并且还包含了司法行为合法性的评价，相比之下，其更应该被作为衡量案件“质效”的“件”。

四是在“案-件比”设计中还可以适当增加一些加分“件”。例如羁押必要性审查环节，是降低审前羁押率、保障犯罪嫌疑人人权的一项重要制度。但是要检察官否定之前作出的逮捕决定本就不容易，加之，对羁押必要性审查制度适用的主动性也不强，因此该制度在实践中并没有很好的发挥其效能。而若此次通过“案-件比”的评价机制，将羁押必要性审查纳入加分“件”的范围，能够在一定程度上改变检察人员在办案过程中“不求有功，但求无过”的办案心态。另外，在现有的“件”的部分增加一些例外设置也是有必要的，例如现有指标所规定的：一次退回补充侦查要扣除直诉案件中未提前介入案件，撤回起诉要扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的。

其次，不合理的旧“件”最典型的就是被告人上诉环节，上诉权是被告法定权利，并且我国被告人的上诉属于“无条件上诉”。在这种制度设计之下，不论案件是否真的存在问题，被告人都有可能抱着侥幸或者拖延时间的心理提起上诉。将被告人上诉作为不必要的“件”，会更加引起检察机关对被告人上诉的反感，甚至可能出现想方设法打击被告人上诉的情形，例如在认罪认罚案件中，只要被告人上诉，检察院极有可能同时提起抗诉，加重被告人刑罚[63]，以遏制被告人上诉的情形。

最后，为提高案件质量，提升人民群众司法获得感，还可以适当地增加一些人民群众对案件办理“质效”的评价。美国对检察官的办案评价，除了根据考评内容评定之外，还会针对检察官个人的履职表现向当事人征求意见，再根据考评及反馈信息，由高级检察官给出评语[64]，以提升检察官的工作质效。我国检察机关也可以考虑征求当事人对办案质效的反馈信息，由评价小组组长在“案-件比”定期评价结果中以评语的方式提出意见。

（二）坚持定量与定性相结合的案件质量评价方法

“案-件比”采用的数据化评价方法，虽然具有客观性强、说服力强等优点，但目前仅仅将数据作为评价依据，不能准确体现司法活动中复杂的价值权衡，评价结果可能缺乏一定的准确性。相比之下，定性评价方法虽然需要耗费更多的人力和时间成本，但它能够在很大程度上克服定量评价死板僵硬的缺点。因此，将定量评价和定性评价结合起来，才能更好地反映检察官的办案“质效”。

“案-件比”中的定性评价最重要的就是引入特殊情况特殊评价机制，尤其是在评价检察官工作时，应该对其具体办案过程中产生的“件”做一些区分，看是工作做到极致却因客观原因而引起的，还是因工作不到位而造成的。这可以让检察官作出说明，最重要的是要提供有相关的证明材料。例如，如果出现了不逮捕的申诉复核，承办案件的检察官认为自己已经将工作做到了极致，那么在申请排除该环节时，就应当提供诸如提前介入侦查、不逮捕说理书或者与案件相关人员进行沟通交流的材料。然后，经专门人员进行审查，而审查人员应当根据承办检察官的陈述说明、提供的材料以及案件后续情况做出决定。

（三）明确“案-件比”与其他评价指标的组合与衔接

此次《案件质量评价指标》涵盖主要检察案件类型、办案活动、诉讼流程，共计51组87项。而“案-件比”虽然是案件质量评价机制的核心，但其隶属于案件质量评价体系，并不是孤立存在的。

要想准确地评价案件质量，就必须要建立“案-件比”与其他评价指标的衔接制度，明确“案-件比”与其他评价指标的组合方式和评价对象。通过“案-件比”与其他指标的组合，实现对不同办案主体、不同案件类型的办案质量的评价。例如，因为“案-件比”中将退回补充侦查作为不必要的件，有不少质疑检察机关会不会为了降低“案-件比”，将本应当退回补充侦查的案件“囫囵吞枣”地提起公诉，使“案-件比”表面上降低了，但办案质量实际上并没有得到提升。笔者认为，想要避免这种情形出现，可以将“案-件比”比值与一审判决无罪、二审或再审改判无罪的情况结合起来评价办案质量。如果“案-件比”比值降低了，但一审判决无罪、二审或再审改判无罪率较高，那么其办案质量相应地也应当降低。

二、完善配套运行机制

（一）建立数据跟踪采集和测算机制

保证评价结果正确性的前提是参与评价的数据的真实性、可靠性。为了最大限度降低同时段测量法的误差，检察机关应当以检察智能系统为基础运用跟踪测量法，分类跟踪收集数据，尤其是在考核的时间范围内，通过人工手动跟踪测算，测算出该时间段内的“案-件比”。

“案”和“件”的统计不能简单看检察业务系统上本季度“案”与“件”的数量。为了让“案-件比”更加精确，“案”数量应当限定在该段时间内共办结的案数，“件”就是前述“案”所经历的不必要的诉讼环节。例如要计算某检察官在2020年第一季度案件办理情况，那么“案”既包括第一季度受理并办结的案件，也包括之前受理但在本时间段办结的案件，因此可能很多案并非是第一季度受理的。“件”的数量是在第一季度办结的“案”共经历的不必要的件的数量，而这里的件也并非全是发生在第一季度的。采用此种方式能将“案”与“件”一一对应起来，既可以保证“案-件比”比值的准确性，也可以清楚的看到个案、类案的“案-件比”情况。

（二）建立专门的评价组织机构

评价机制的设计固然重要，但是否有保障其运行的组织机构也是关系到评价活动能否顺利开展。只有设置设立专门、可靠的评价小组，才能保证最终评价结果的准确、客观。无论是美国依靠行政绩效考核进行的检察业务考评，还是台湾单独建立的“检察官审议委员会”，都是以独立的考评机构对检察业务进行考评。

在我国，检察机关的业务考核是由上一级检察机关承担，而案件质量评查工作则是由检察机关内部的案件管理部门负责。可以说，目前检察系统并没有形成专门、固定的案件质量评价组织[65]，阻碍了检察质量评价工作有组织地开展。因此检察机关应成立专门的评价案件质量评价小组，主要负责数据的录入、统计、分析、评价、通报、提出意见以及特殊情况的评价处理。

由于“案-件比”指标评价与检察业务数据的分析研判相关，而目前检察院基本上都设置了业务数据分析研判会商工作小组，因此可以将案件质量评价小组与业务数据分析研判会商工作小组合并。从管理模式上来看，由于案件质量评价工作关系到案件办理的“质”、“效”、“果”，直接影响到人民群众对检察工作的满意度，并且评价结果也是业绩考核的主要依据，因此在管理模式上应当与业绩考核一样，统一由上一级检察院分管案件管理工作的副检察长担任小组组长，部门负责人担任副组长，再随机抽取业务部门的成员担任小组成员。另外在特殊情况下申请排除“件”时，评价小组可以抽取本院负责该项业务部门的检察人员共同参与讨论决定，保证考核的专业性。

（三）完善“案-件比”评价结果的应用机制

只有促进“案-件比”评价结果的转化与运用，才能实现以评促改、以评促进，让“案-件比”真正的发挥其效能。

第一是要建立评价结果态势分析、通报和整改反馈机制。首先，评价小组应根据业务系统以及跟踪追查统计的数据，分析数据背后是特点、规律和趋势，并围绕数据提出问题、指出需要预警的地方。其次，在对“案-件比”相关数据进行综合分析评价之后，评价小组除了给出评价结果之外，还应当针对检察院整体以及检察官个人的办案质效情况撰写评价报告，针对办案中存在的问题，分析原因、提出意见，并且将评价结果在检察业务系统中予以通报。最后，评价小组还应对提出的问题要求检察院或检察官个人限期整改，并跟踪观察整改情况，不定期地要求汇报改进情况。

第二是要构建将评价结果与绩效考核之间合理的衔接制度。虽然有学者认为，将指标结果绩效化容易造成案件质量管理的异化，沦为行政管控所偏好的轨道。但笔者认为，只有真正将“案-件比”评价结果运用到检察人员绩效考核之中，才能激发检察人员提升办案质效的内生动力。为此，检察机关应紧紧围绕2020年新出台的《关于开展检察官管业绩考评工作的若干规定》，以案件质量评价指标为框架，建立以办案质量、效率和效果为主要内容的业绩评价体系，突出对办案“质”、“效”的综合考评。例如参照我国台湾地区，将检察官学识能力、办案质量、敬业精神等各项的综合考评结果，作为检察官职务评定的结果[66]。我国也可以对“案-件比”评价结果高于该院平均值的检察官，取消年度绩效考核评优资格。对于连续年度取得较优异“案-件比”的检察官优先晋升。并且可以在全国或者地方范围内开展评选办案质效优异的检察院或检察官，尤其可以展示优异检察官的办案经验、典型案例、法律文书说理部分等，树立办案标杆和模范，提升检察官的职业荣誉感。只有将“案-件比”评价结果与现实回报相挂钩，才能真正促使其落地并发挥效用。

第三节 相关制度的完善

一、完善补充侦查制度

随着《案件质量评价指标》和《补充侦查指导意见》的相继出台，完善补充侦查，提高办案质效，已成为当前“案-件比”评价机制运行必不可少的一环。

要想规范退回补充侦查制度，就必须要让检察人员树立审前主导责任的办案理念，在审前肩负起更多职责，以理念转变促进补充侦查的价值回归。检察人员树立审前主导责任主要体现在以下方面：一是个案介入。检察机关要用好提前介入程序，尤其是重大疑难的案件，更应当做到百分之百提前介入，预判证据风险，提醒侦查中的证据重点、瑕疵规避，传递庭审的证明标准。二是在审查逮捕阶段要用好《人民检察院刑事诉讼规则》第 284 条继续侦查的规定[67]，并且要详细写明继续侦查提纲。在前阶段将工作做到极致，减少审查起诉阶段的退回补充侦查。

强化检察机关审查主导责任同时也内涵了强化检察机关补充侦查职责。检察人员要灵活运用替代补充侦查的各类措施，善于运用自行补充侦查、随时补充侦查。尤其是对之前已经介入侦查、比较了解的案件，或者补查工作简单的案件，尽量自行补充侦查。在证据内容较为简单但无法自行补查的情况下，检察人员可以在审查起诉的同时，开具补证清单给侦查机关，随时补查相关证据。

在审查起诉阶段，若确有必要退回补充侦查的，也要强化退回补充侦查的文书说理。具体来说，要写清楚退回补充侦查的理由、补充侦查的方向、需要补充侦查的证据。条件允许的，应当写明补查渠道、线索和方法。另外，要建立退查案件跟踪监督机制，关注取证进度，指引取证方向[68]。但不宜增加退回补充侦查的审批环节。虽然目前实践中，不少检察机关为降低退回补充侦查的适用率，建立了部门负责人或副检察长对退回补充侦查的审批制度，但这种行政化的审批制度，与检察权的独立行使、司法责任制相悖，并且不利于提高案件的“质”，因此应取消退回补充侦查的审批制度。

二、完善认罪认罚自愿性的保障措施

在“案-件比”评价指标的驱使下，适用认罪认罚从宽制度成为了减少办案流程，缩短办案时限的一项有效举措，但是为了避免出现因追求案件的快速办理而强迫认罪认罚的情形，完善认罪认罚自愿性的保障措施是十分必要的。

一是要完善值班律师制度，并通过明文规定要求值班律师在认罪认罚案件中提供实质性的法律帮助，若值班律师在提供法律帮助过程中“流于形式”、“走过场”，因故意或者重大过失，未发现犯罪嫌疑人、被告人非自愿的认罪认罚，在承办案件的检察官负主要责任的基础上，可以适当地要求值班律师承担一定的责任。

二是通过证据开示和释法说理让犯罪嫌疑人充分认识自身行为刑事违法性和应受刑罚处罚性，以精准的量刑建议给予犯罪嫌疑人确定的心理预期，让犯罪嫌疑人想要适用、愿意适用认罪认罚制度，让犯罪嫌疑人、被告人从定罪到量刑真正做到心服口服。

三是将非自愿认罪认罚案件纳入案件质量考核范围，并建立非自愿认罪认罚案件的一票否决制，即只要核实存在强迫犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的情形，直接在本年度案件质量考核中认定为不合格，严重的还应追求相应的责任。

三、完善审查逮捕阶段律师阅卷权

从理论上来看，与西方将逮捕权归入法官的职权范围不同，我国批捕权与公诉权都是中立型、制约型检察权，是通过案件审查而对其他诉讼主体具有直接的制约作用[69]。这种批捕权与公诉权的同质性也为审查逮捕阶段赋予律师阅卷权的提供了理论依据。

从实践状况来看，在检察机关提前介入成为常态、捕诉一体化的情况下，承办案件的检察官及早了解案情、接触证据材料，但“案-件比”考核指标体系，又必然会导致诉讼周期缩短、诉讼进度加快的结果。因此审查逮捕阶段律师阅卷权，也是基于保障律师辩护质量、实现控辩平等对抗的现实需要。并且从其他国家刑事诉讼制度中律师阅卷权的发展来看，都有从审判阶段向侦查阶段不断扩张、并不断向保护犯罪嫌疑人、被告人权利的方向发展[70]。因此，随着案件质量评价热潮，在捕诉一体化已成为大势所趋的情况下，接下来应当探索赋予律师在审查逮捕阶段一定的阅卷权。

结语

“案-件比”评价指标作为检察机关案件质量评价的核心，是新时代检察业务能力现代化的重要举措，体现了检察系统对案件质量的价值追求。在“案-件比”评价指标设计中，也不难看出检察机关对检察案件质效统一的追求，以及想要平衡公平与效率的美好愿望。

“案-件比”评价指标运行之后，总体上达到了简化了办案流程、提高了办案效率的效果，但“案-件比”指标是我国检察工作中所出现的一个具有原创性的全新事物，其指标的设计、评价的方法、结果的运用等不可能一蹴而就，仍存在不少问题。并且评价结果与检察院或者检察官个人的评比挂钩之后，在利己主义思想的推动下，降低“案-件比”的某些制度措施在实践运用之中就出现了一些异化。因此，处理好“案-件比”评价指标与其他配套制度之间的衔接关系，也是发挥“案-件比”实际效能必不可少的。

当然，构建科学合理的“案-件比”评价指标，需要久久为功夫，根据实践情况进行不断地调整，以使“案-件比”评价指标既能从内扭转检察办案理念，又能从外产生提高办案质效、提升人民群众司法获得感的溢出效应。

囿于笔者理论水平和实践经验所限，在“案-件比”案件质量评价指标的规范化设计方面，还有很多不成熟的地方，还需要自己在实践中不断去探索、检验。但是，我相信，在理论研究不断深入、司法实践不断探索以及最高人民检察院的调和鼎泰之下，“案-件比”评价指标定能更加完善、真正发挥其预期效能。

注释：

[1]参见王祺国：《检察机关承担确保刑事案件质量的主导责任》，载《人民检察》，2020年第7期，第59页。

[2]参见谢鹏程：《检察机关案件质量监督评估机制初探》，载《四川文理学院学报》，2010第1期，第47-49页。

[3]参见天津市人民检察院第二分院课题组：《检察机关案件质量监督机制论要 —— —以公诉为视角的分析》，天津法学,2012第4期，第79页。

[4]参见张会超主编：《档案开发利用教程》.辽宁大学出版社2014版，第25页

[5]参见风笑天著：《社会研究:设计与写作》.中国人民大学出版社2014版，第84页

[6]参见[美]戴维·奥斯本:《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所合译，上海译文出版社1996版，第53页

[7]参见胡宁生主编：《公共部门绩效评估》，复旦大学出版社2008版，第15页

[8]参见樊崇义、吴宏耀、种志松主编：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社2008版，第41页

[9]参见[法]路易·戴格拉夫著：《孟德斯鸠传》，许明龙、赵克非译，浙江大学出版社2016版，第320页

[10]参见马楠：《改革开放三十年与检察官管理制度的重建与展望》，载《天津市政法管理干部学院学报》 2008第4期，第3页

[11]参见杨春畅，余颖：《刍议基层检察官、检察辅助人员业绩评价机制》，载《中国检察官》 2016第9期，第8页

[12]参见沈爱民、黄福涛：《检察业务考评体系演进轨迹的梳理与思考》，载《北京政法职业学院学报》. 2014第3期，第78页 

[13]参见宋鹏举：《司法改革视野下检察业务考评机制改革新思考》，载《法学杂志》，2020年第3期，第115页

[14]参见杨圣坤：《公诉权内部控制方式的改革难题与破解路径——以检察官办案责任制改革为背景》，载《宁夏大学学报》，2015年第2期，第73页

[15]徐日丹：《“案-件比”概念怎么来》.载《检察日报》，2020年5月7日第003版

[16]参见陈海潮.：《“案-件比”指标的理解与适用情况分析》，载《人民检察.》，2020年第6期

[17]广西检察机关“案-件比”研究课题组．检察机关刑事“案-件比”现实状态及改进策略探究—以 2019 年度广西检察机关刑事检察业务相关情况为起点：《做优刑事检察之网络犯罪治理的理论与实践——第十六届国家高级检察官论坛文集》 [C].北京：国家检察官学院，2020.

[18]参见吴宏耀：《优化案件比，增强人民群众的司法获得感》.载《检察日报》，2020年4月28日003版。

[19]参见徐日丹：《案件质量：检察司法办案的生命线——最高人民检察院案件管理办公室主任董桂文就建立检察机关案件质量评价指标体系答记者问》，载《检察日报》，2020年04月27日第1版

[20]参见卢志坚、闫振东、李冰：《江苏张家港：研发实时分析系统精准落实“案-件比”》.《检察日报》，2020年6月15日第1版。

[21]参见卢志坚、闫振东、李冰：《江苏张家港：研发实时分析系统精准落实“案-件比”》.《检察日报》，2020年6月15日第1版。

[22]参见天津市人民检察院第二分院课题组：《检察机关案件质量监督机制论要 —— —以公诉为视角的分析》，天津法学,2012第4期，第79页。

[23]参见吴宏耀、王玉晴：《“案-件比”是新时代检察工作的机制创新》.载《检察日报》，2020年12月9日第3版

[24]参见张乃根著：《法经济学——经济学视野里的法律现象》，中国政法大学出版社2003版，第217页

[25]参见张卿，范文琪：《案件比：以最小总成本实现正义目标》.载《检察日报》，2020年6月3日第003版。

[26]参见[英]Holt . J . C著：《大宪章第2版》，毕竞月、李红海、苗文龙译，北京大学出版社2010版，第414页

[27]参见广西检察机关“案-件比”研究课题组：《检察机关刑事“案-件比”现实状态及改进策略探究—以 2019 年度广西检察机关刑事检察业务相关情况为起点》：载《做优刑事检察之网络犯罪治理的理论与实践——第十六届国家高级检察官论坛文集》[C]，国家检察官出版社，2020年。

[28]同上注。

[29]参见董建明：《论不起诉权的合理适用》，载《中国刑事法杂志》，2019年04期，第28页

[30]参见范仲瑾、罗向阳、王峰：《“案-件比”的控制和优化——以河南省许昌市检察机关“案 - 件比”情况为样本》，载《人民检察》，2020第6期，第35页。

[31]参见樊崇义：《刑事诉讼学》，法律出版社2004版，第 310 页

[32]参见王晓雪：《审查引导侦查的重新定位——从检察机关“案-件比”质效评价体系视角展开》，载《做优刑事检察之网络犯罪治理的理论与实践——第十六届国家高级检察官论坛文集》[C]，国家检察官出版社，2020年。

[33]参见樊崇义，李思远：《由理念走向制度——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系》，载《人民检察》，2020年第9期，第8页

[34]参见赵沂河、赵雪圯：《关于优化刑事检察“案-件比”的若干思考》，载《中国检察官》，2020年第12期，第70页。

[35]参见黄现清：裁判文书说理的法理分析，载《政法论丛》，2016年第1期，第113页

[36]参见《广西检察机关“案-件比”位居全国第一背后的秘诀》_广西检察院：https://mp.weixin.qq.com/s/zpzW2I8GKO1soGLwLwDrAw，2021年2月9日最后访问

[37]参见广西检察机关“案-件比”研究课题组：《检察机关刑事“案-件比”现实状态及改进策略探究—以 2019 年度广西检察机关刑事检察业务相关情况为起点》：做优刑事检察之网络犯罪治理的理论与实践——第十六届国家高级检察官论坛文集[C]，国家检察官出版社，2020年

[38]同上注。

[39]参见刘元见、黄德辉、陈莉云. 《浅谈检察机关刑事“案-件比”现实状态及改进策略——以2020年上半年广西检察机关刑事“案-件比”为实例》.载《广西法治日报》，2020年10月27日第002版

[40]参见梁高峰，李忠祥：《从落后到先进的跃升——优化“案-件比”的山西实践》.载《检察日报》，2020年8月19日第003版

[41]参见崔国红：《“案-件比”指标应用的实践与思考》，载《中国检察官》. 2020第10期上，第3页

[42]同上注。

[43]参见陈胜才，宋能君：《降低刑事检察“案 - 件比”方法探究——以退回补充侦查为视角》，载《中国检察官》，2020年第10期上，第7-9页

[44]同上注。

[45]参见窦晓峰：《在习近平法治思想引领下·2020检察工作回眸⑥|“案-件比”：让办案质效可知可感》.载《检察日报》，2020年2月9日第001版

[46]参见窦晓峰：《在习近平法治思想引领下·2020检察工作回眸⑥|“案-件比”：让办案质效可知可感》.载《检察日报》，2020年2月9日第001版

[47]参见乔明祥，刘德华：《四川：多措并举优化“案-件比”》.载《检察日报》，2020年5月13日第003版。

[48]参见孙峰松，张海婷：《吉林：今年前三季度“案-件比”持续优化》.载《检察日报》，2020年11月12日第003版。

[49]参见最高人民检察院调研组：《关于“案-件比”评价指标运用情况的调研报告》.载《检察日报》，2020年9月24日第003版。

[50]徐日丹：《案件质量：检察司法办案的生命线》.载《检察日报》，2020年4月27日第003版。

[51]参见最高人民检察院调研组：《关于“案-件比”评价指标运用情况的调研报告》.载《检察日报》，2020年9月24日第003版

[52]参见最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》。

[53]参见理查德·伦伯特著：《证据故事》，魏晓娜译，中国人民大学出版社2012版，第73页。

[54]参见樊崇义，徐歌旋：《认罪认罚从宽制度与辩诉交易制度的异同及其启示》，载《中州学刊》2017第3期，第49页。                    

[55]参见李春薇：《“捕诉一体”一年间——把责任压实在每一个办案人肩上》.载《检察日报》，2020年4月28日第002版。

[56]参见周莹莹：《“捕诉合一”改革对刑事辩护的影响及对策》，载《河北北方学院学报(社会科学版)》，2019年第5期，第48页。

[58]参见梁春程、曹俊梅：《“捕诉合一”背景下检察机关提前介入工作研究》，载《犯罪研究》，2020年第4期，第81页。

[59]参见吴宏耀、王玉晴：《“案-件比”是新时代检察工作的机制创新》.载《检察日报》，2020年12月9日第3版。

[60]参见孙刁胜：《论司法改革观念的定位》.载《人民司法》, 2000年第4期，第21-24页。

[61]参见樊崇义，李思远：《由理念走向制度——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系》，载《人民检察》，2020年第9期，第8页。

[62]参见李文军：《以案-件比为指引提升案件质量管理水平》.载《检察日报》，2019年12月22日第3版

[63]参见王彪庄，依明.：《认罪认罚案件被告人上诉权研究》，载《司法改革论评》，2019年第2期，第92页

[64]参见么宁：《检察业务考评机制新思维:美、台检察考评镜鉴及启示》.载《中国刑事法杂志》. 2017年第6期，第109页

[65]参见天津市人民检察院第二分院课题组：《检察机关案件质量监督机制论要 —— —以公诉为视角的分析》，天津法学,2012第4期，第83页

[66]参见段明学：《比较检查制度研究》.中国检察出版社2014版，第244页

[67]参见曾军、熊姿.：《退回补充侦查程序的规范与改进》.载《检察日报》，2020年8月12日第003版

[68]参见林红宇、林昇：《退回补充侦查工作情况分析与对策》.载《检察日报》，2020年7月21日第003版

[69]参见朱孝清、张智辉主编：《检察学》.中国检察出版社2010 年版，第321-322 页

[70]参见莆田市城厢区人民检察院课题组：《论“捕诉一体”后检察机关审查逮捕期间律师阅卷权——以两岸相关制度的比较为例》，载《现代法治研究》，2019年第2期，第8-19页

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编辑 | 南开大学法学院研究生 宋佳伟