谁人看顾｜应对老龄化：日本市民代理（监护）人制度的启示 #意定监护文萃#

李霞耿思远婚姻家庭与资本市场 2021-01-22

【本文经李霞教授同意转发】

【编者按】
现代成年监护制度作为民法一项重要的制度，对所有的成年人都可以适用，已不再是以往传统民法上仅仅对那些不幸罹患精神障碍、心智障碍者和老龄（失智）者予以保护的制度。现代文明的成年监护制度，从上世纪五十年代末到今天，经历70年的连续改革，颠覆了传统民法基础理论，并不断创设了新的规则，让现代的成年监护制度从里到外焕然一新，以应对人口老化少子化的社会，并将残障者的权利诉求上升为成年监护制度的另一个平行制度——协助决定制度。
澎湃新闻思想市场栏目即日起将陆续介绍成年监护制度的相关知识，每个成年人都可能从中受益。该系列由我国著名婚姻家庭法学者、国际家庭法执委、《老年法》第26条的初始设计者、华东政法大学博士生导师李霞教授主持。

市民代理（监护）人，就是由普通市民担任代理（监护）人之意。由于老年监护人的主要职务是代理，而不像儿童监护人那样需亲自照顾儿童，故本文所指的“监护人”就是“代理人”。

01 01市民代理（监护）人是怎么出现的

进入老年后，突发意外意外或疾病，治疗、手术、照顾等监护问题便成了难题。

70多岁的蒋先生，老伴早逝，唯一的儿子也在国外，自己独居，平时生活只能依靠邻里帮忙照应。没想到今年春节，蒋先生突发疾病，临近手术，竟无监护人代理签字。

还是邻居李阿姨听闻后，立马赶到医院替他签了字并帮助办理后续出入院手续等一系列监护人的职务范围。

如此看来，老龄者的日常照护、医疗救治等需求固然重要，而找到代理（监护）人帮助自己办理订立各种服务契约的问题同样需要得到解决，如代理自己与老年公寓订立服务合同或者与医疗机构订立医疗救治合同等。

日本为应对此类问题，早已在10余年前就开始了“市民代理（监护）人”制度的探索，为我国做出了示范。

值得欣慰的是，日前，国务院办公厅印发了《关于推进养老服务发展的意见》，其中第22条完善老年人关爱服务体系提出“建立健全定期巡访独居、空巢、留守老年人工作机制，积极防范和及时发现意外风险。推广“养老服务顾问”模式，发挥供需对接、服务引导等作用。探索通过公开招投标方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务。这说明我国政府意识到老年人的养老事务中需要其他人代理的紧迫性。

这段话里面的“委托、代为办理、社会组织”等，其实就是日本已经应用和普及的 “市民代理（监护）人制度”。

在日本，最早推进这项制度的是东京。

2005年，日本启动了一项“候补代理（监护）人培养项目”，用来培养“贡献社会型代理（监护）人”。日本全国各地受到启发，陆续推进实施了这项制度。2011年，日本政府从全国层面正式启动市民代理（监护）人推进计划，并在随后的几年内相继出台了法律法规和相关政策，以促进市民代理（监护）人的培养和利用。

“市民代理（监护）人是指专业人员和社会福利协会以外的普通市民，这些市民与将接受代理（监护）人的人没有亲属关系，但却具有奉献与社会和其他人之目的。他们通过接受地方政府或相关机构的培训，掌握了一定的与成年代理（监护）人相关的知识、技能、理念，并被家事法院选任为代理（监护）人。”

市民代理（监护）人的工作与通常的代理（监护）人无异，即，主要是负责代理受代理（监护）人对接受代理（监护）人的本人进行定期访问，并根据情况为本人订立、变更医疗与护理服务合同，为其办理养老设施的入住、退住手续等。由于市民作为代理（监护）人代理那些脆弱的人从事这类民事活动，因此称作市民代理代理（监护）人。

市民代理（监护）人的优势，首先是数量众多且熟知该区域的社会资源，能够更加得心应手地做好代理（监护）人工作。第二个优势是，由于律师等担任专业代理（监护）人时，在得到的代理（监护）人报酬较低时可能会消极怠工，尤其是体现在人身代理（监护）人方面。

而市民代理（监护）人制度在设计当初就把市民代理（监护）人定位为具有奉献精神的志愿者，报名参加该制度的市民通常也并没有盈利的目的。因此即使代理（监护）人报酬较低甚至无偿，也不影响代理（监护）人的热情。

最初，市民代理（监护）人是在代理（监护）人数量的匮乏的情况下应运而生的。

（一）老龄化社会对代理（监护）人的需求量大

一直以来，日本社会都在面临严重的老年化进程带来的挑战。根据2018年日本内阁府公布的《老年社会白皮书》显示：日本社会中65岁以上的人口已达到3515万人，占日本总人口的27.7％。

这一比重意味着：日本可以当之无愧地被定义为“超老龄社会”。而在这庞大的老年人群体中，有近500万人罹患老年痴呆症，发病率高达15.0％，预计到2025年这一比重将上升到20%。

罹患痴呆症的老年人判断能力受到削弱，难以管理财产和人身事务，甚至不能维持日常生活，个人权益也容易遭受侵害。此时，便需要代理人代理他们订立各种服务契约，如代理本人与老年公寓订立服务合同或者与医疗机构订立医疗救治合同等。这就是应用于老年人的成年代理（监护）人制度。

根据日本最高法在2019年3月公布的《成年代理（监护）人相关事项的概况》显示：过去5年，成年代理（监护）人案件的申请数量每年都维持在3万5千件左右，2018年成年代理（监护）人的利用者人数总计为218142人。

然而，这些统计数据只不过是现实需求的冰山一角，由于各种原因没有申请利用成年代理（监护）人制度的依然大有人在。根据内阁府公布的2018年版《残疾人白皮书》中披露的数据推算，包含老年痴呆症以及其他精神、智力障碍患者在内，成年代理（监护）人制度的潜在利用者人数已接近一千万人。面对如此庞大的利用者群体，日本的民法成年监护制度显得不合时宜。

（二）原有民法成年监护制度的设计满足不了社会的需求

按照原有的制度设计，承担代理（监护）人的人主要是亲属、专业人员（律师等）、社会福利协会和非赢利（NPO）法人等组织。

虽然亲属是担任监护人的首选，但是在现实中比例却逐年下降：例如在2000年的日本，亲属担任监护人的比例占案件的90%以上；而到了2018年，亲属监护人只占到全体案件的23.2%。

随着老龄少子化、核心家庭化，亲属数量变少，家庭成员在失能时，无亲属担任监护人。为此，立法者考虑到了由亲属以外的第三人来担任代理（监护）人。

在实践中这种第三方力量主要来自律师等具备专业资格的人员。这些人能凭借专业技能处理复杂的代理（监护）人事务，因此社会认可度较高。2018年全年，由律师等专业人员担任代理（监护）人人的案件占所有第三方代理（监护）人案件的87.9%。

然而，律师等专业人员的数量还是远远不能满足高龄长者对代理（监护）人人之需求：2018年全年成年代理（监护）人利用人数已逼近22万人，而作为候补成年代理（监护）人登记在册的律师等专业人员数量仅有1万4千名左右，并且实际参与代理（监护）人活动的人员只占登记人数的66.9%。

显然，在成年代理（监护）人领域的供需关系严重失衡。在此态势之下，日本政府开始从立法及政策等层面推进“市民代理（监护）人”这一项全新的制度。

02 02市民代理（监护）人在我国的前景

当前，我国的老年痴呆症患者数量已超过1000万人，占全球四分之一，并且老龄化趋势和老年痴呆症的发病率仍在进一步加快，预计到2050年我国老年人口将达到4.8亿，老年痴呆患者将超过2000万人。

在如此严峻的老龄化形势下，当前的民法监护制度给出的回应是，老年人失能后，亲属、村委会、居委会以及民政部门等组织或其他个人也可以担任监护人。

但实践中问题是独生子女政策导致的少子与日本无异。

而由“两会”任监护人则缺人手和财力，让民政部门人任监护人则面临着机构数量少、覆盖面窄、管理机制落后、服务队伍的专业化水平较低等。