将流浪猫管理纳入《养犬条例》应缓行 | 法治论苑
最近，有关上海市拟修法管理流浪猫的新闻引发了市民的关注和热议。
有关部门称，考虑到猫科类动物是狂犬病病毒的主要宿主之一，存在将病毒传染给人群的风险，正在修订的《上海市养犬管理条例》（以下简称《养犬条例》）拟将“流浪猫”的管理也纳入该条例。
在条例中增加“对流浪猫、无主猫妥善开展捕捉、收容、认领、领养等工作”的内容，并将《上海市养犬管理条例》更名为《上海市养犬和养猫管理条例》，使原本一直游离于法律视野之外的流浪猫管理也能够纳入法治的轨道。
相关新闻在被有关媒体报道后却引发了众多质疑和批评。
“上海法治报”微信公众号在7月21日发起的相关投票结果：近八成网友认为流浪猫对自己的生活没有造成影响，没有必要纳入养犬条例；只有近两成网友对“将流浪猫收养纳入养犬条例”表示支持”。
在上海的城市生活中，流浪猫给一些居民正常生活造成不适是客观存在的现实问题，而《养犬条例》也越来越难以适应犬只管理的新形势而急需加以修改，有关部门意欲借《养犬条例》修订之际，顺带解决流浪猫管理问题，其初衷是好的。
然而必须意识到，简单地将流浪猫一并纳入《养犬条例》管理，并不利于上海城市文明形象的提升和保护生态平衡，基于现实状况和实际能力，立法实施后也必将难以有效执行，从而有损上海地方立法的权威性。为此，这项立法提议有必要搁置缓行。
首先，将流浪猫纳入《养犬条例》并不符合现代立法潮流。
当代人类社会发展的一个基本趋向是突出和强调人类文明的进步。而所谓人类文明是建立在人类自身的善性，亦即人类对自身乃至其他生命应有的尊重和善意之上的，强调互助、和谐与共处，反对遗弃、虐待与杀戮。正因为如此，当代国际涉及动物立法发展的基本走向是越来越关注和重视动物权利、动物福利，强调动物保护和生态平衡。
以此为基点，无论是修法管理流浪狗，还是立法管理流浪猫，其要求尽管可以是不忽视管理，但目标和方向却更应是突出保护，强调动物福利。而就现行《养犬条例》的立法目的以及主要内容来看，该《条例》则通篇充满浓重的管理思维，而极度缺乏保护的理念。
在立法目的上，该《条例》的制定是“为了规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护养犬人的合法权利，维护市容环境卫生和社会秩序”。尽管《条例》也有诸如养犬人“不得虐待饲养的犬只”“不得遗弃饲养的犬只”之类的保护性规定，但更多的则是有关犬只登记、养犬行为、防疫检疫等体现管理要求的规定。
也就是说，《养犬条例》本身是为了更好地规范养犬行为，实现对养犬行为的管理而制定的，其秉承的是管理法的理念，而不是保护法的理念，其目的在于更好地规范养犬行为，减少和避免犬只伤民扰民，欠缺了保护作为人类伴侣的犬只的规定。这与近年来国际动物立法越来越重视动物保护，且强调管理与保护并重的整体发展潮流不相契合，也与国内已有的其他省市地方立法日益浓厚的“保护”色彩不相吻合，甚至背道而驰。
正因为如此，该条例实施以来，尽管在减少养犬伤民扰民和确保市容卫生等方面发挥了作用，但在应对与防止虐待、遗弃犬只方面却基本无所作为。
之前上海已经发生过多起引发公愤的虐狗事件，而遗弃犬只的现象更是屡见不鲜，其结果大都不了了之。这对上海这座更重视现代文明内涵建设的国际大都市而言，显然是不相匹配的。
就此而言，将流浪猫简单纳入目前来看还只是强调管理需要的《养犬条例》，难以展现上海这座城市应当有的现代文明水准与形象。
其次，按照现有的立法意图，一旦施行，难以有效执行，或将有损上海的法治环境与依法治理形象。
猫与犬尽管都是宠物，但有很大不同。
犬大多有主，对于犬的管理可以通过管理养犬人和经营犬的商家来落实，少数流浪犬则可以通过收容机构加以解决，其管理成本并不太高。而流浪猫则不同，其大多无主，管理难度和成本极大。
非但如此，与猫相比，犬不仅是狂犬病等烈性传染病的主要宿主，且具备攻击性，经常会主动攻击人，其危险性以及对于居民的困扰要远高于猫。猫尽管也存在将狂犬病等传染给人的风险，但通常不会主动攻击人。
事实上，流浪猫传播狂犬病的情况几乎没有发生过。正因为如此，各地宠物立法大多是将养犬作为一个特殊问题单独立法，很多地方制定了专门的养犬管理条例，但对猫则另当别论。国际国内，鲜有对流浪猫专门立法控制管理。
上海之前也一直较为关注和重视养犬的管理，并将其纳入了法治的轨道。现行的《养犬条例》保障了上海养犬管理一直在立法控制的范围之内，其应对的机制比较成熟。
而流浪猫则有很大不同，特别是在“对流浪猫、无主猫妥善开展捕捉、收容、认领、领养等工作”这一系列问题上，相关的收容机构及其收容能力将会难以承受收容数量众多的流浪猫之压力，那些无法被认领和收养的流浪猫如何依法处置？因此增加的可观成本谁来分担？届时社会关注焦点将会聚集于那些大量长期未被收养的流浪猫是否会被一杀了之的敏感问题上。
毕竟，在收容机构数量有限且其收容能力尚难以支撑流浪犬收容和养护任务的情况下，一旦未经认真评估和考量，草率将流浪猫纳入《养犬条例》管理，将很有可能会出现以下结果：由于管理成本增加，收容机构无法做到应收尽收，最终疲于应付，难以为继，只能象征性收容，导致管理空转，立法权威受到质疑，成为“花瓶式”立法，最终导致人民不满意，城市形象受损害。
此外，也是极为重要的一个方面，简单将流浪猫纳入《养犬条例》管理可能会引发新的社会问题，也与越来越多市民关爱流浪小动物的意愿相冲突，给社会稳定造成隐患。
应该看到，流浪猫的存在也缓解了上海的鼠患问题，减少了鼠疫等更多疾病传染的可能。这实际上是流浪猫为上海城市治理生态平衡作出的贡献。而将流浪猫纳入《养犬条例》管理，依照上海的行政执法力度，流浪猫很有可能因此“绝迹”，由此将会带来户外老鼠失去天敌而大量繁殖的问题。就此而言，是否应当将流浪猫纳入《养犬条例》管理必须进行更为科学和理性的研判，需要立法者做更为细致和审慎的考量。
正如前文所言，人类文明是建立在人类自身的善性，亦即人类对自身乃至其他生命应有的尊重和善意之上的，在上海这样一个国际化大都市，立法时更要考量到市民越来越强化的对于其他生命关爱的情感需求。
总而言之，将流浪猫纳入《养犬条例》进行管理，虽对解决流浪猫扰民等问题有所助益，但另一方面，将流浪猫纳入《养犬条例》加以管理，试图“一刀切”控制管理的思路，对上海来说并不是一种恰当的选择。因此，将流浪猫管理纳入《养犬条例》的计划应重新慎重考量，不能操之过急。
作者 | 刘长秋（上海社会科学院法学研究所生命法研究中心主任、研究员，温州大学生态环境治理研究中心主任、法学院教授）
编辑 | 刘家杭《收养“流浪猫”或将有法可依，上海拟将流浪猫管理纳入新养犬条例》
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