從易洛魁部落聯盟到美國兩院制

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作者 | 中信泰富經濟研究部  梁曉

刊《參閱文稿》No.2019-17

　　美國憲法中規定的聯邦制，每個加盟州，都選出兩位參議員，組成聯邦兩院中的參議院。這一體制的原型，是美國大湖地區原居民易洛魁部落聯盟的制度。那個部落聯盟，參加的部落，每個部落可以推出兩位長老，出席長老會議，決定有關主權體制的問題。例如，是否再容納新的部落，或者開除原有的部落等等。此外，每一個部落按照人口，選出一定比例的代表，出席部落會議。這一個原型，在美國憲法上就成為今日的參、眾兩院的兩級制。在近代西方帝國主義殖民的歷史上，難得出現如此例證：殖民者採取原居民所發展的制度，構成國家體制的一部分。

——許倬雲《美國60年滄桑》

上文出自許倬雲“這本可能是我最後著作”的新書《美國60年滄桑》，他在書中“不能不感慨：美國建國理念，何等高尚！……經過半世紀的體驗，方才明白，建立這一國家，有多少弱勢人群，遭受不公不義的待遇？”

掩卷之際，固然與匹茲堡大學榮休教授感慨共鳴，仍不免生出疑問：且不說羅馬共和國時代已有“兩院”雛形，英國國會早在14世紀也已一分為二實行“兩院制”，美利堅18世紀立國，還有必要模仿採集漁獵求生計、石刀石箭作武器的北美洲土著的模式？更何況，許倬雲強調“難得出現”的是，“殖民者採取原居民所發展的制度，構成國家體制的一部分。”

易洛魁聯盟，到底何方神聖？

一、美國國會確認易洛魁聯盟

對《美國憲法》貢獻的共同決議案

易洛魁（Iroquois，又名Haudenosaunee），曾經是北美洲東北部一個強大的原住民聯盟。“易洛魁聯盟”（Iroquois League，後稱Iroquois Confederacy）意譯為“偉大的和平聯盟”，在歐洲人到來之前就已建立，有考古學家和人類學者相信聯盟始於1450年代，也有人說更早。由於戰爭、收養俘虜和向流離失所的人提供庇護，易洛魁聯盟把許多來自不同民族的人吸收到他們的部落中。在文化上，所有由他們的家庭收養的人，都被認為是氏族和部落的成員。早先的易洛魁聯盟往往被稱作“五族聯盟”，由五大部族莫霍克人（Mohawk）、奧農達加人（Onondaga）、奧奈達人（Oneida）、卡尤加人（Cayuga）和塞內卡人（Seneca）組成。1722年，塔斯卡洛拉人（Tuscarora）加入，聯盟成為“六族聯盟”。

圖~1：以“易洛魁聯盟”為主題而發行的一美元紀念硬幣

註：上圖是美國為紀念印第安人發行的一美元紀念幣，2010年主題是“易洛魁聯盟”，在硬幣背面有易洛魁的貝殼串珠包著五支石英箭鏃的圖像，下書“偉大的和平法律”。

1987年9月，《美國憲法》誕生兩百週年，康奈爾大學召開了一次名為《易洛魁聯盟偉大的和平法律與美國憲法》的特別會議，兩百位學者共同研究了這一“幾乎被遺忘”的《美國憲法》的起源，撥亂反正提出“自由和民主真正的歷史源頭在‘新世界’”：

　　“新世界”不僅僅是一個象徵。事實上，它是自由和民主的誕生地和家園，因為和平的藝術早在幾百年前就已於海龜島生根發芽了。……易洛魁聯盟在《美國憲法》制定前就已經存在了幾個世紀。歷史學家、人類學家和傳統的酋長們一起，對《美國憲法》是建基於“易洛魁聯盟偉大的和平法律”而不是像人們普遍認為和教導的那樣建基於“希臘民主”的這一理論建議，共同發表了看法。

——David Yarrow：“TheGreat Law of Peace: New World Roots of American Democracy”

1988年10月，美國眾議院、參議院通過一項共同決議，開宗明義確認了易洛魁聯盟對《美國憲法》的發展所作的貢獻。全文如下：

H. CON. RES.331共同決議案

美國參議院

1988年10月5日收到並交付印第安事務專門委員會

1988年10月21日專門委員會通過確認易洛魁聯盟對《美國憲法》發展所作的貢獻，並重申《憲法》所確立的印第安部落與美國之間持續的“政府對政府”關係。

鑑於眾所周知，最初的立憲者們，包括最著名的喬治·華盛頓和本傑明·富蘭克林在內，都非常欽佩易洛魁“六族聯盟”的概念；

鑑於易洛魁聯盟發展出來的政治體系，影響了最初13個殖民地合而為一的聯邦制，許多民主原則也被納入了《憲法》本身；以及

鑑於自美國成立以來，國會已承認印第安部落的主權地位，並通過行使《憲法》中的貿易條款賦予聯邦政府的權力（art. I, s.2, cl.3），在“政府對政府”的基礎上與印第安部落打交道，並通過條約條款（art. II, s.2, cl.2）與印第安部落國族簽訂了370個條約；

鑑於自從與單個印第安國族簽訂的第一個條約，即1778年9月17日與特拉華印第安人簽訂的條約開始，國會就對印第安部落及其成員承擔了信託責任和義務；

鑑於這一信託責任要求國會按照1787年《西北法令》（1 Stat. 50）的規定“在與印第安人打交道時表現出最大的誠意”。

鑑於美國的司法系統一貫認可並重申這種特殊關係：因此，現在

眾議院（參議院共同）決議，如下——

（1）國會在《美國憲法》簽署兩百週年之際，確認易洛魁聯盟和其他印第安國族為美國的形成和發展作出的貢獻；

（2）國會也特此重申《憲法》承認的與印第安部落之間“政府對政府”的關係，這是本國官方的印第安政策的基石；

（3）國會特別確認並重申美國政府對包括阿拉斯加原住民在內的印第安部落的保存、保護和增益的信託責任和義務，包括提供必要的衛生、教育、社會和經濟援助計劃，包括協助部落履行其政府職責的義務，以保障其成員的社會和經濟福祉，並維護部落的文化認同和遺產；以及

（4）國會還確認，必須要盡最大的誠意，按各個部落所理解的那樣來維護與他們之間的條約，同時確認一個偉大國家的職責，要為其全體公民的利益而履行國家的法律義務和道德義務，使他們和他們的子孫後代也能繼續享有已莊嚴載入《美國憲法》的、他們自古以來就有的權利。

1988年10月4日眾議院通過。

二、美國立憲的歷史背景

為何易洛魁聯盟“貢獻”的議會制度原型如此重要？首先簡單回顧美國立憲的歷史背景。

獨立戰爭結束後，“在遼闊的土地上，大陸會議既沒有力量也沒有機會在革命和戰爭的廢墟上建立起有秩序的社會。……尾大不掉的大陸會議所代表的聯邦，似乎會像樹枝一樣在戰後困難的壓力下折斷或枯萎。嚴重對立的利益集團分裂了美國社會。……美國社會中債務人和債權人、農民和金融家之間的鴻溝進一步加深。隨著經濟危機的發展，社會日益動蕩不安。”

根據當時的《聯邦條例》，13州“各派出2~7名代表，組成聯邦國會。……各州無論大小，無論派出多少代表，各有一票表決權。聯邦國會的任何重大決定至少得獲得九票支持才能生效。……除了成功處理西部土地問題外，聯邦國會的政績卻乏善可陳。……在政治方面，聯邦國會缺少強而有力的領導核心以及具權威的司法系統。幅員較大的州與幅員較小的州之間、工商業發達的州和以農業為主的州之間、蓄奴州與廢奴州之間都存在嚴重的利益衝突。”

早在17世紀末葉，自由主義的鼻祖、同時也是卡羅萊納土地所有權委員會的秘書洛克，已隱晦地批評過英國當時的議會制度：

　　在有些政府中，立法機關的一部分是由人民選出的代表組成的。日子久了之後，這種代表的分配變成很不平均，與當初分配代表的理由很不相稱。當我們看到有些地方僅有城市的名稱，所遺留的只是廢墟，在那裡最多只能找到個別的羊欄和個別的牧羊人，而它們還同人口稠密和財富豐裕的郡那樣，選出相同數目的代表出席龐大的立法者議會，我們就會明白，沿襲業已失去存在理由的習慣會造成怎樣大的謬誤了。

——洛克《政府論》

對照洛克的生動描述，正式生效實施僅八年的《聯邦條例》為何走不下去，可見一斑。形勢如此嚴峻，以至於曾經“莊嚴地宣佈自己不會重返政壇”的華盛頓，最終“向命運投降”，毅然決定參加1787年5月開始的費城會議，並擔任會議主席。會議名義上是要修訂《聯邦條例》，實則代表們已討論決定另立新憲法。然而，制憲會議也同樣存在嚴重的分歧：

　　漢密爾頓等人轉而主張建立一個由民眾直接選舉產生，強大的行政部門。由於擔心行政部門權力過大，形成獨裁，另一些代表則主張行政長官由國會選舉產生，其權力受國會限制，並對國會負責。兩方互不相讓，大州和小州的矛盾也非常尖銳，大州幅員遼闊，人口眾多，他們希望利用這兩方面的優勢，在中央政府中分得更多的權力，其代表提出弗吉尼亞方案，主張按人口分配國會議席。小州則擔心會受到大州的欺壓，他們的代表提出新澤西方案，主張國會應由各州議會推舉的代表組成。……實行奴隸制度的南部各州主張，如果按人口分配國會議席，那麼黑人奴隸應當計算在人口之內，這樣就可以增加蓄奴州的代表名額，廢奴州則堅決反對這個方案，有的代表還要求徹底禁止奴隸制。……

——張津瑞、林廣《看地圖一次讀懂美國史》

　　尖銳的衝突很快就顯現了，尤其是有關至關重要的代表權的爭論。

——切爾諾《國家的選擇》

即便是爭論不休、瀕臨分裂，大部分代表看來都還有一條“底線”——大洋彼岸現成的英國憲制、包括其議會制度，並不適用於新生的美國。例如，美國國父之一的傑斐遜，一直旗幟鮮明地反對英國的政治體制，冷嘲熱諷，理直氣壯，白紙黑字：

　　比如在大不列顛，據說他們的憲法在正直方面依靠下院，在智慧方面依靠上院；這將是一種合理的依靠，如果正直應該用金錢來收買，如果智慧是世襲的。

——《傑斐遜集·弗吉尼亞紀事·憲法》

　　千真萬確的是我們有一派人板著面孔在鼓吹有國王、上院和下院的英國憲法，他們嚮往王冠、貴族冠和主教冠。但是，……我們的人民堅定並且一致堅持他們的共和主義原則，

——致潘恩1792年6月19日《傑斐遜集》

　　我們當中出現了一個派別，宣稱他們所以支持我們的新憲法，不是因為憲法本身良好而完備，而僅僅是將憲法作為通向英國憲法的一步，因為在他們看來英國憲法是唯一良好而完備的東西。對我們說來幸運的是，這些傳道士是沒有追隨者的，而我們的人民堅定不移地保持他們的共和主義的純潔性。你會感到驚奇的是那些提倡國王、上院和下院的人主要來自東部。……這些人是在以他們親愛的英國為模型的腐敗溫床上孵化出來的。……然而，人民的聲音正在開始為人注意、或許將在隨後的選舉中清除他們佔據的席位。

——致拉法耶特1792年6月16日《傑斐遜集》

英國的體制固然不可行，法國有樣板嗎？直到1789年法國大革命，美國制憲早已塵埃落定，出使巴黎的傑斐遜這才欣喜地預見，“國民議會現在有了一塊乾淨的油畫布可以在上面繪畫了，正如我們美國一樣。”在同一封信裡，傑斐遜高度讚揚法國“即將提出的憲法”，還不忘以英國為反面教材：

　　代表權將是平等的，而不是像英國那樣令人討厭地有所偏袒。它將防止腐化，它不是像英國那樣多數人為國王所收買，從而使得他的意志成為絕對的。……在把英國現狀與法國前景相比時，我忘記指出：後者將有一部不能被普通立法機關修改的真正的憲法；但是英國卻根本沒有憲法。

——致戴歐達提1789年8月3日《傑斐遜集》

既然當時的舊歐洲已無“法”可師，相形之下，很可能是“新世界”富饒土地上易洛魁聯盟的政治制度，成為“看到分裂情緒在自己眼前張牙舞爪示威”的美國制憲者們最可供參考的成熟範例？兩百多年過去，後人評說：

　　當時，易洛魁聯盟是地球上最古老、發展最迅速的參與式民主政體。雖然以軍事威力聞名，但易洛魁人的力量不是建立在武力之上，而是建立在和平與理性的藝術之上。對和平和人類自由原則的深刻理解是易洛魁政府的基礎，使他們能夠培養真正有效的政治家風度。　　《美國憲法》在原則和形式上都與“六族聯盟的偉大的和平法律”驚人的相似，這並非巧合。當開國元勛們尋找有效的政府和人類自由的範例來作為憲法的範本、用以團結13個殖民地時，他們是在這個“新世界”社會中找到的，而不是在通常被認為是現代文明搖籃的歐洲。　　幾個世紀前，易洛魁聯盟以一種在人類之間建立和諧、統一和尊重的方式，在各個相互對立的族群之中興起。易洛魁的政治哲學隱含著對人類自由的最高原則的承諾。易洛魁的法律對個人自由和正義的承認，超越了任何歐洲同類法律。奧農達加人奧倫·萊昂斯說，偉大的和平法律包括“言論自由、宗教自由和婦女參與政府的權利。政府的權力分立和政府內部的制衡可以追溯到我們的易洛魁憲法——殖民者們學到了這些理念。”

——David Yarrow：“The Great Law of Peace: New World Roots of American Democracy”

三、有關制憲的辯論記錄裡沒寫？

想要翻開“幾乎被遺忘的”歷史一頁，當然沒那麼容易。眾智叟們提得最多的反對意見，是沒有書面證據。特別是，“我們所擁有的關於1780年代後期憲法辯論的浩如煙海的記錄中，並沒有明顯地提到易洛魁人。”

為什麼沒提到？不得而知。 

　　要把北美領土構想為空蕩蕩的，必須先做到一點：就是刻意無視土著美洲人的存在，或更確切地說，把他們視為人類的另一種類，一種亞人類自然環境的一部分。正如必須清除土地上的樹木和岩石以便耕作，土著居民也必須從領土中清除出去；……只要他們被承認，也就不存在什麼邊疆和可填補的開放空間了。作為美國憲法的反面基礎，他們存在於美國憲法之外。換而言之，對他們的排斥和滅絕是使美國憲法生效的根本條件。

——哈特、奈格里《帝國》

另外，易洛魁聯盟曾在美國獨立前後的幾次戰爭中，分別與法軍、英軍合作，苦戰美軍。這個背景恐怕也無法忽略。

無論如何，美國國會參、眾兩院這份遲到了兩百年的向易洛魁聯盟“致敬”決議案，指名道姓國父華盛頓和富蘭克林，字裡行間“眾所周知”、“非常欽佩”，總不會是純屬虛構？

頗具諷刺意味的是，決議案後半部分提到美國政府與印第安部落之間三百多個條約體現“對印第安部落及其成員承擔了信託責任和義務”。恰恰是這些“條約”，雖然被提昇到“國家”之間的、“政府對政府”（government-to-government relationship）的高度，只要涉及到現實利益，當初訂立“條約”劃給印第安人的“保留地”照樣說被佔就被佔。從建國前一直打到1898年形形色色的印第安戰爭期間，這樣的例子比比皆是。21世紀“最近的個例：科羅拉多州的熊耳山，印第安人的聖山，山區有一處‘保留地’，其居住族群，乃是百年前，被數度輾轉押送到此落腳。現在因為開採頁巌油，又逼得遷移他處。”

後記

以上種種印證材料，不等於說1787年《美國憲法》就是照搬易洛魁聯盟的。《美國憲法》應該是立憲者們所熟悉的各種政治體制的綜合體。譬如允許保留黑奴制度，“美國的偉大反殖民主義憲法不得不容納下這種典型的殖民主義制度。”又如，當年的《美國憲法》仍舊剝奪了廣大婦女的選舉權，該不會是從充分尊重女性地位和財產權的易洛魁聯盟學來的？

許倬雲中肯評價：美國立憲者們當年設計的政治制度，“是在13個背景不同、環境不同的殖民地上，由不同來源的移民，在獨立戰爭以後尋求妥當的方式，結合為一體，構成一個新的國家。……這個新的國家在一片空白上，平地建構了一個新的體制，甚至可說是人類第一次在完全沒有歷史經驗的基礎上，進行組織國家的大實驗。”正因為如此，以歐洲傳承的“兩院制”框架，參考印第安文明的偉大成就進行體制創新，對於美國乃至世界政治體制的發展，極具意義。

然而，在這個創新的發源地，兩百年後，“金權與政權的相互滲透，已經是今天美國政治的普遍現象，……原本選民人數增加，民主的基礎應當更為堅實。然而，一個堪稱弔詭的現象已經出現：選民的人數越來越龐大，相伴而至的則是選民本身的質量相對降低。……一群質量不高的龐大選民，成為金權奪取政權時最脆弱的切入點。……過去國會的結構中，其成員沒有顯著的世襲現象，而在今天的國會裡，傳襲兩三代的家族已經不是少數。”許倬雲進而回顧美英法三國的民主化過程，“到今天，這幾個民主政體國家都逐漸出現結構上的弊病，導致民主政治的衰壞。……用金錢堆砌的無冕之王、假借公權力而取得支配地位的民選貴族，他們已經代替了過去的封建領主和帝王，主宰著許多小民百姓的命運，也決定著國家共同體的功能和發展方向。……從歷史來看無論多麼美好的設計，也不一定能經受時間的考驗。它們可能隨著時間的推移而衰敗、變質，直到將原來期盼的好制度敗落到必須改革的地步。”

歷史的輪迴，又走到了如洛克所言“沿襲業已失去存在理由的習慣會造成怎樣大的謬誤”的節點？

反倒是許倬雲頗有微詞的新加坡，值得對照參考：當年的唐人街被踢出馬來西亞聯邦，資源匱乏小國寡民被迫獨立，憑著“創造條件也要上的組屋系統”凝聚民心保家衛國，不忘初心“居者有其屋是最大的政治”，成就了如今新加坡的“超穩定結構”，繼續砥礪前行？

刊《參閱文稿》No.2019~17

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