农村一二三产融合发展，三部委出台用地集成政策

总第621篇2021第32篇

导读

土地政策往往多散杂，用地涉及的法律、法规和政策较多，同一事项的相关政策规定往往又散见于不同时期不同的法规和政策文件中，政策碎片化严重，加之不时出些新“打补丁”政策，往往政策套政策、补丁摞补丁、层层又叠叠，专业人员也很难了解、会用、用好政策，对具体的用地者来说就更难了，所谓“内行说不清、外行听不明”。因此，学习掌握和应用土地政策，集成特别重要。

【规程、规范就是典型的政策集成应用，比如：1.土语规程 | 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》；2.土语.规程 | 《协议出让国有土地使用权规范》；3.国土资源违法行为查处工作规程（国土资发【2014】117号）.....

这些也是政策集成应用，比如：1.土言土语 | 项目用地方式（37+）大全：土地政策最新解读与集成应用（发展人员、土管人员必读）；2.“大棚房”清理之后，休闲农业、乡村旅游项目用地路在何方？（附12+用地解决方案）；3.可使用集体建设用地的八类情形；4.可占用或调整永久基本农田的六类情形......(点击链接标题可查看详细内容）】

涉及农村一二三产业融合发展的用地政策，同样存在多散杂的问题，除了《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律规定外，还有不少中央国务院文件和各部门的文件，比如：1.一号文件全文 | 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》；2.农业农村部鼓励闲置宅基地和农房用于发展新产业新业态及一二三产融合项目；3.政策速递 | 国土资源部国家发展改革委出台支持和保障农村一二三产业融合发展用地政策；4.政策速递 | 返乡下乡创业人员住房咋解决？国办文件给出路（国办印发支持返乡下乡人员创业创新 促进农村一二三产业融合发展的意见）；5.终于，设施农用地管理政策更新了！（附新文件全文和解读）；6.设施农用地的概念、使用与管理......

农村一二三产业融合发展用地政策如何集成应用？自然资源部、国家发展改革委、农业农村部近日联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（以下简称《通知》），给出了答案。三部委联合发布的《通知》，实际就是对农村一二三产业融合发展用地政策的统一梳理、集成和创新。《通知》集成了《土地管理法》、中央国务院文件和自然资源部、发改委、农业农村部等部门在一二三产业融合发展、国土空间规划布局与管理、用地方式与口径、乡村旅游、设施农业、用地监管等方面的多个文件。文件内容大部分是对已有规定的梳理集成和重申，也有一定的创新突破，比如：明确符合条件的本地农产品初加工、休闲观光旅游必须配套设施建设等，可在村庄建设边界外安排，可暂不做规划调整等,见二中的"利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。“、六中的”在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整"。具体就《通知》内容来说：第一部分明确了农村一二三产业融合发展的用地范围，即以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。第二部分明确农村产业布局，突破之处是明确了符合条件的农村产业用地可在村庄建设边界外安排，类似单独选址，实行比例和面积控制，具体标准由各省区市制定。
第三部分重申了《土地管理法》关于集体建设用地的使用与管理规定。
第四部分讲盘活存量集体建设用地，政策工具主要是村庄规划+增减挂钩+土地整治，全域土地整治关键是处理好原用地权利人的意愿和权益保护，避免出现个别地方“合村并居”乱象【链接：也说“合村并居”、“村民上楼”】,突破之处是明确鼓励宅基地等农村建设用地复合利用。
第五部分是对之前的设施农用地政策的重申和衔接，农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，符合规定的设施建设也会造成一定耕作层破坏，应属于设施农用地，按农业设施建设用地管理，不属于非农建设用地。
第六部分是优化农村一二三产业融合发展的用地审批和规划许可流程。一是村庄建设边界外符合要求的农村产业融合发展项目 ，可暂不做规划调整，这是一个突破，也是应该有的突破；二是指标保障；三是不再办理预审和选址意见书。
第七部分重申了一些监管要求。具体的，看文件吧。

自然资源部 国家发展改革委 农业农村部

关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知

自然资发〔2021〕16号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门、发展改革委、农业农村（农牧）厅（局、委），新疆生产建设兵团自然资源局、发展改革委、农业农村局：

　　为贯彻落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，发展县域经济，顺应农村产业发展规律，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间，现通知如下：

　　一、明确农村一二三产业融合发展用地范围。农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

　　二、引导农村产业在县域范围内统筹布局。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，科学编制国土空间规划，因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障农村产业融合发展用地需要。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚；直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。具体用地准入条件、退出条件等由各省（区、市）制定，并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。

　　三、拓展集体建设用地使用途径。农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依据《土地管理法》第六十条规定使用规划确定的建设用地。单位或者个人也可以按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。

　　四、大力盘活农村存量建设用地。在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

　　五、保障设施农业发展用地。支持现代农业发展，农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，可按照《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）要求使用。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强管理。农村产业融合发展所需建设用地不符合设施农业用地要求的，应依法办理农用地转用审批手续。

　　六、优化用地审批和规划许可流程。在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整；市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决；办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

　　七、强化用地监管。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。各级自然资源主管部门要将农村产业融合发展用地情况纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，并结合国土变更调查进行年度评估。各地对村庄建设边界外分散布局的用地管理，要与本通知一致。各省（区、市）要结合实际制订实施细则。 

自然资源部  国家发展改革委  农业农村部

2021年1月28日

来源：自然资源部网站。

土言土语

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