2021卫片执法的10个首次5个变化和10个关键点（附文件全文）

总第629篇2021第40篇

导读

2021年3月23日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年卫片执法工作的通知》，标志着2021年卫片执法工作全面展开。

2021卫片执法有哪些新变化和新要求？工作中该如何领会通知精神，更好地推动卫片执法工作呢？一起来看看浙江省长兴县自然资源局柳陈胜和河北省自然资源厅执法局自然风（许光辉）的理解与解读。

《通知》全文附后。

链接阅读：2020卫片执法的变与不变

2021卫片执法的10个首次5个变化和10个关健点

柳陈胜、自然风

10个“首次”

有哪些

1、首次突出政治性。与乱占耕地清理整治相结合，推动落实最严格的耕地保护制度，保障粮食安全，助力生态文明建设。

2、首次采用“月清、季核、年度评估”的工作方式。

3、首次采用月报制度。每月要完成上一个月部下发用地、用矿图斑核查成果。

4、首次明确部以季度为单位，组织利用互联网+等方式开展抽查核查。明确对抽查图斑，判定真实性低于90%或存在虚假整改情况的省份将通报批评。

5、首次将“破坏耕地挖湖造景”违法行为纳入重点核查对象。

6、首次将符合“一户一宅”条件的农村宅基地、违法用地保障性安居工程违法用地等纳入问责范围。

7、首次提出省级自然资源主管部门要结合卫片工作，加强对市县实际耕地保有量的考核，提出“违补挂钩”的机制。

8、首次提出可以购买第三方服务以及利用高科技技术提升卫片执法工作的实效性，精准性和系统性。

9、首次以附件的形式，对存量建设用地、临时用地、设施用地、实地伪变化、农村宅基地的判定，以及国家深度贫困地区政策和其他方面做出了补充规定。

10、首次以附件形式明确了调整后的问责标准计算方法。特别是把省级占用耕地面积5000亩以上的，纳入问责范围。

5个“变化”

是哪些

1、图斑下发的时间有变化。在季度卫片执法工作模式基础上，今年调整为随时监测，随时下发。提出在拍摄卫星影像后10个工作日内，通过自然资源卫星遥感云服务平台向各省级自然资源执法部门和自然资源卫星应用技术中心推送非涉密卫星影像图和变化图斑信息。变化图斑土地、矿产共用，制作一批，下发一批。年底时，利用2021年度国土变更调查成果制作卫片执法补充图斑，并下发地方。

2、核查填报要求有变化。要求县级自然资源主管部门要在本月完成上一个月部下发图斑用地、用矿情况的核查和数据填报。每月最后一天前，省级自然资源主管部门要通过自然资源执法综合监管平台确认本地区当月以前所有下发图斑的核查与填报结果，并作为统计依据。

3、移交对象有变化。鉴于一些地方已将卫片图斑核查整改任务和部分行政处罚权下放乡镇和街道，今年在移交对象上增加了乡镇政府。要求对发现职责范围外的违法行为，应当及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，并做好记录。

4、问责条件有变化。规定在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，省级重大基础设施项目违法用地不予扣减。以往符合“一户一宅”条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等可予以扣减的政策，不再执行。

5、挂钩政策有变化。在过去提出的“增违挂钩”基础上，今年提出对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量；对年度内违法占用永久基本农田且未能消除违法状态的，要限期拆除复耕，确实不能恢复原种植条件的，要限期补划。

另外在图斑判定等方面也有新的规定。主要是对占用永久基本农田且未补划的养殖项目，判定为：农业项目破坏耕地（基本农田），不按新增建设用地违法对待；对高压铁塔、风电基座等，由用途管制机构出具认定意见，如无需办地用地审批手续，视为实地伪变化；2021年1月1日后，深度贫困地区新建项目，不再适用”边报边建“特殊政策

需要把握的10个“关键点”是什么

关键点一：突出重点。2021年度卫片执 法重点是要从讲政治的高度落实最严格的耕地保护制度。采取长牙齿的硬措施，以“零容忍”态度，坚决遏制新增违法占用耕地的行为（首次把破坏耕地挖湖造景纳入卫片核查重点，日常执法中一定要特别关注）。另外《通知》延续去年的要求，强化对自然保护地长江流域和黄河沿岸县域等重点地区、稀土等国家战略性资源重要矿种的监管，确保违法违规行为查处整改到位。

关键点二：明确目标。过去卫片执法的目标主要是两个方面，一是评估一个地区日常执法情况，推进各地依法履职到位；二是评估一个地区自然资源管理秩序情况。今年以中央精神、国家立场的政治站位，首次提出卫片执法的根本目标是保障国家粮食安全，助力生态文明建设。

关键点三：方式创新。卫片执法的方式从过去季度、年度卫片，提升为“月清（当月要把上月图斑核查结果按时录入自然资源执法综合监管平台）、“季核”（部、省通过不同的方式要对各地填报数据进行内业核查和外业抽查）、“年度评估”（省级自然资源主管部门分别在2021年7月31号和2022年3月31号前，形成半年度、年度卫片执法成果和报告）；部以年度成果为基础，评估一个地区管理秩序。卫片执法方式提速提档，体现了我国卫星遥感监测技术日渐成熟，卫片执法不仅仅是阶段性检验、检查、评估机制，更是日常执法动态监管手段。

关键点四：节奏加快。一方面提高卫片执法图斑下发效率。一般在拍摄卫星影像后10个工作日内下发变换图斑信息。变化图斑土地、矿产共用。制作一批，下发一批，随时监测，随时下发。首批图斑从2021年3月开始下发。另外一方面数据上报提速。县区自然资源主管部门要对图斑即查即核即录，要求省级自然资源主管部门每月最后一天前，确认本地区的核查和填报结果。部层面将按月形成全国统计汇总结果。

关键点五：鼓励整改。违法用地图斑在问责评估时，对于已补办完善用地手续的，只扣分子不扣分母；对于已拆除复耕到位的分子分母同时扣除。鼓励整改是部里面一贯的卫片政策 （一定要把握好机会，早整改早规范，卫片执法定过关），基层执法人员要对违法行为依法依规履职，把握时间节点，积极推动整改，把消灭违法状态作为整改的第一标准。部也将建立违法用地整改跟踪机制，利用每个月新的遥感影像持续监测地方违法用地拆除整改情况（今后虚假整改很难了）。

关键点六：层层压责。部级层面主要是下发卫片检查图斑；以季度为单位，组织利用互联网+等方式开展抽查、检查，分析评估地方上报成果的真实性，并督促整改；对抽查图斑真实性低于90%或存在弄虚作假整改情况的省份通报批评；并根据年度评估分析或抽查、核查结果，向省级纪委监委移交问题线索；对重大典型违法行为直接查处或挂牌督办（省、市同此）。省级自然资源主管部门对本地区执法工作负总责；建立成果审核和责任追究机制；要组织对地方填报数据的真实性进行核查（抽查）、确认；形成半年度和年度卫片执法成果和报告报部。市级自然资源主管部门对县级填报数据进行全面审核，并对审核结果负责。县级自然资源主管部门要完成下发图斑用地用矿情况的核查和数据填报；对违法行为履行制止、查处、整改、报告、移交、查处、规范等职责。

关键点七：把握新政。2021年卫片执法对图斑判定政策专门做补充规定，这些规定解决了过去因为政策不明引发争议的问题。需要认真学习理解和把握，其中以下几个方面要重点把握。关于存量建设用地判定，“在《土地管理法》实施以前已作为建设用地使用的，在翻新后被卫片监测发现的同时不存在违法国土空间规划情况的判定为实地伪变化，不再纳入问题台账”。设施农业用地判定中，“设施农业用地按照实际用途进行认定。对农业养殖设施建设占用基本农田的，且县级自然资源，主管部门未同意补划的判定为农业项目破坏耕地（基本农田）”。其他还有“由于勾画图斑误差等原因导，致图斑范围与审批红线范围不一致的，按照实际建设占地情况判定是否违法，并予以说明”。另外对过去一些难以认定的图斑类型，如道路边坡治理，河道治理、水池沟渠、管道铺设、水面高架桥，水面水工建筑及景观平台等都明确了判定依据。《补充规定》内容较多，而且比较详细，具体看下篇的文件吧。

关键点八：责任追究。今年专门出台了《调整后问责标准计算方法》，从核减的因素上看有两点变化较大，一是以往符合一户一宅调剂的农村宅基地违法用地保障性安居工程违法用地等可以核减的政策，不再执行；二是对于“存量建设用地违法”、“农业项目破坏耕地”（基本农田），在问责评估时，分子分母不记入。从责任追究的标准上看，首次新增了一个年度内，省级违法占用耕地5000亩以上要纳入问责范围（省级有压力，地方准备接招吧）。其他基本一致：设区的市违法耕地面积之和500亩以上县级违法占用耕地面积之和100亩以上，且违法占用耕地面积比例达15%以上的地区，纳入问责。

关键点九：耕地保护。其实第一个关键点就强调了保护耕地是今年卫片的工作重点。把它作为第九个关键点再次强调，无非是突出耕地保护的重要性，特别是作为基层执法人员在日常执法中切实把“严起来”的理念贯彻到位，发现在初始，解决在萌芽。《通知》提出，各地要将坚决遏制新增违法占用耕地作为衡量一个地区土地卫片执法工作成效的第一标准。按照党中央国务院决策部署，采取多种措施确保消除违法占用耕地状态，同时明确要严肃查处违法占用和破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为，涉及党纪政务处分的，要移交纪委监委，涉嫌犯罪的要移交司法机关追究刑事责任。对年度内违法占用耕地且未消除违法状态的，要等量扣除该地区违法耕地占用不平衡可补充耕地数量。对年度内违法占用永久基本农田且未能消除违法状态的，要限期拆除复耕，确实不能恢复原种植条件的，要限期补划。

关键点十：技术支撑。自然资源部越来越重视利用高科技来推进卫片执法工作。部级层面首次直接通过卫星遥感云服务平台，向各省自然资源部门推送非涉密卫星遥感影像图，同时将利用互联网+来抽查图斑（在部里直接可以调取现场情况，弄虚作假将没有市场）。另外考虑今后卫片法工作具有一定的连续性、专业性和任务量，首次提出购买第三方服务等方式，来解决基层执法力量不足等问题。同时积极鼓励利用人工智能、5G、视频监控、无人机航拍等科技手段，研究解决执法中“卡脖子”的关键问题。这就要县级自然资源主管部门把执法数字化改革提上议程，利用5G技术，通过视频截屏或航拍照片，自动叠加遥感影像图斑和自然资源管理“一张图”， 智能分析图斑的合法性，减轻执法人员工作强度，提高图班判定的真实性和工作效率，实现“整体智治”。

附：《通知》全文：

自然资源部办公厅关于开展2021年卫片执法工作的通知

自然资办发〔2021〕29号

　　为贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要指示批示，采取长牙齿的硬措施，以“零容忍”态度坚决遏制新增违法占用耕地行为，坚决落实最严格的耕地保护制度，维护自然资源管理秩序，部决定开展2021年卫片执法工作。现就有关事项通知如下：

　　一、工作目标

　　通过组织开展卫片执法工作，及时发现违法占用耕地、破坏耕地挖湖造景、在长江流域和黄河沿岸县域非法用地采矿以及非法开采稀土等战略性矿种的自然资源违法行为，按照“月清、季核、年度评估”的工作要求，督促各地早发现、早制止、严查处，检验各地严格规范公正文明执法情况，评估一个地区自然资源管理秩序特别是违法占用耕地情况，推动落实最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全，助力生态文明建设。

　　二、工作任务

　　（一）制作下发卫星影像和卫片执法图斑。在季度卫片执法工作模式基础上，部相关单位按照《卫片执法技术支撑工作机制》，进一步提高卫片执法图斑下发效率。一般在拍摄卫星影像后10个工作日内，通过自然资源卫星遥感云服务平台向各省级自然资源执法部门和自然资源卫星应用技术中心推送非涉密卫星影像图和变化图斑信息。变化图斑土地、矿产共用，制作一批，下发一批，辅助地方早发现、早制止。年底时，利用2021年度国土变更调查成果制作卫片执法补充图斑，并下发地方。

　　有条件的地区，可以自主组织开展本地区卫片执法工作，作为部层面统一组织开展卫片执法工作的补充。

　　（二）核查卫片执法图斑。县级自然资源主管部门要在本月完成上一个月部下发图斑用地、用矿情况的核查和数据填报（图斑判定政策补充规定见附件1），并对填报数据的真实性承担直接责任。市级自然资源主管部门要对县级填报数据进行全面审核，并对审核结果负责。省级自然资源主管部门要组织对地方填报数据的真实性进行核查，确保成果质量。

　　（三）查处违法行为，督促整改。对于卫片执法图斑核查中发现确属自然资源违法行为的，县级自然资源主管部门要依法依规履职尽责，积极推动整改，消除违法用地状态；对重大、跨区的线性工程违法用地案件，制止无效或查处工作无法进行的，要及时报告上级自然资源主管部门；对发现实际用途确属设施农业项目用地但没有进行备案的，要标注“未备案”，督促备案，规范管理；对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强监管；对发现职责范围外的违法行为，应当及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，并做好记录。上级自然资源主管部门要根据需要，对违法严重或工作不力的地区进行重点督导，对重大典型违法行为直接查处或挂牌督办。部将建立违法用地整改跟踪监管机制，通过最新遥感影像持续监督地方违法用地拆除复耕情况，防止虚假整改。

　　（四）严肃约谈问责。对违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级人民政府严肃开展约谈，督促限期整改。按照“严起来”的要求，在评估市、县土地管理秩序、核实问责条件时，已履行监管和服务职责的交通、能源、水利等可予以扣减的“国家级和省级重大基础设施项目”违法用地，分子分母同时予以扣减。在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，省级重大基础设施项目违法用地不予扣减。以往符合“一户一宅”条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等可予以扣减的政策，不再执行（调整后的问责标准计算方法见附件2）。经评估后，对情节严重、存在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《违反土地管理规定行为处分办法》等规定情形的地区，要按照干部管理权限，向纪检监察机关或人事部门移交问题线索。部将根据年度评估分析或抽查、核查结果，向省级纪委监委移交问题线索。

　　三、时间要求

　　（一）“月清”。部将于2021年3月开始下发2021年卫片执法图斑，随时监测，随时下发。地方各级自然资源主管部门按要求完成核查工作，将图斑核查结果按时录入自然资源执法综合监管平台，保存确认后，上级自然资源主管部门可即时查看、审核。每月最后一天前，省级自然资源主管部门要通过自然资源执法综合监管平台确认本地区当月以前所有下发图斑的核查与填报结果，并作为统计依据。部层面将按月形成全国统计汇总结果。

　　（二）“季核”。省级自然资源主管部门至少以季度为单位，对本地区填报数据进行内业核查和外业抽查，确保成果真实准确。部层面将以季度为单位，组织利用“互联网+”等方式开展抽查、核查，分析评估地方上报成果的真实性，并督促纠正。对抽查图斑判定真实性低于90%或存在虚假整改情况的省份，将通报批评。

　　（三）“年度评估”。2021年7月31日前，省级自然资源主管部门对一、二季度卫片执法成果进行汇总分析，形成半年卫片执法成果和报告报部。2022年3月31日前，省级自然资源主管部门全面审核四个季度卫片执法成果，形成年度卫片执法成果和报告报部，并以此成果为基础按年度评估一个地区管理秩序。

　　因不可抗力原因不能按时报部的，须向部书面报告，提出解决措施和方案，明确延期上报时间。

　　四、工作要求 

　　（一）加强组织领导，层层压实责任。省级自然资源主管部门对本地区卫片执法工作负总责。要及时向省级人民政府汇报，争取支持，加强卫片执法工作经费等保障；要认真梳理潜在风险点和薄弱环节，明确市、县两级自然资源主管部门在卫片执法工作中的工作职责和有关要求；要建立成果审核和责任追究机制，组织技术单位或购买第三方服务，对地方填报数据的真实性进行核查，确保按时完成工作任务，成果经得起检验。部将组织有关直属事业单位对地方填报数据进行抽查、核查。国家自然资源督察机构将强化对地方卫片执法工作的督察监督。

　　（二）坚决遏制新增违法占用耕地行为。各地要将坚决遏制新增违法占用耕地作为衡量一个地区土地卫片执法工作成效的第一标准，按照党中央、国务院决策部署，采取多种措施确保消除违法占用耕地状态。地方各级自然资源主管部门要依法履行职责，严肃查处违法占用或破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为。涉及追究党纪政务处分的，要移交纪委监委；涉嫌犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。

　　省级自然资源主管部门要加强对市县实际耕地保有量的考核。对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量；对年度内违法占用永久基本农田且未能消除违法状态的，要限期拆除复耕，确实不能恢复原种植条件的，要限期补划。

　　（三）突出重点区域和重要矿种，加强矿产卫片执法工作。要严格按照《矿产执法卫片图斑填报指南（试行）》进一步规范图斑核查、判定、处理、填报和审查工作，建立和完善矿产执法台账，把“依法依规”“严起来”理念落实到各个环节。特别是要强化对自然保护地、长江流域和黄河沿岸县域等重点地区、稀土等国家战略性资源重要矿种的监管，确保违法违规行为查处整改到位。

　　（四）加强技术应用支撑。省级自然资源主管部门要统筹多方技术力量，或采取购买第三方服务等方式，利用人工智能、5G视频监控、卫星遥感、无人机航拍等技术手段，集中力量研究解决卫片执法中“卡脖子”的关键问题，提高卫片执法工作的时效性、精准性和系统性。

　　                             自然资源部办公厅

　　                          2021年3月23日

附件

1. 图斑判定政策补充规定

2. 调整后的问责标准计算方法

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