北大“法学阶梯”高阶讲座系列之六 | 沈岿：行政法学体系转型的基本问题 | 自由微信

北大“法学阶梯”高阶讲座系列之六 | 沈岿：行政法学体系转型的基本问题

综述：周雷中国法律评论 2020-09-30

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.

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2018新学年伊始，北京大学法学院在教学方面突破创新，打造“法学阶梯”系列讲座活动，旨在促进教学资源和教学内容多元化、层次化发展，搭建学生与老师之间的对话桥梁。

其中，“法学阶梯高阶讲座”系列活动，系从北京大学法学院博士生《法学前沿》课程全面升级而来。通过举办开放性讲座，邀请法学院部分专业的资深教授结合学术前沿问题向同学们讲授法学研究的基本方法，旨在帮助博士新生提升学术研究能力，为四年的学习和研究夯实基础。

作为一个创新型的开放性课堂，《法学前沿》面向各大高校硕博研究生和全社会开放，受到了广泛关注，吸引了许多其他科研院校的学生、老师以及法律从业人员前来旁听。

11月5日下午，北京大学“法学阶梯”高阶讲座第六场在凯原楼举行。北京大学法学院教授、博士生导师沈岿担任主讲人，题目是《行政法学体系转型的基本问题》。活动由北京大学法学院助理教授彭錞主持。

北京大学法学院助理教授彭錞

沈岿现为北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学宪法与行政法研究中心研究员、北京大学法学院人权与人道法研究中心主任。担任中国行为法学会软法研究会会长、中国行政法学会政府规制专业委员会执行会长。主要研究领域包括行政法、宪法、软法、国家赔偿、风险治理和食品安全。已出版多部专著，发表论文百余篇。

沈岿教授指出，行政法学体系能否转型以及如何转型，在学界存在着争议和讨论。这次报告主要分享近年来对于行政法学基本问题的思考，包括当前行政法学的任务、行政法本体论的思考、“新行政法”的公共行政变迁背景、传统行政法特点和“新行政法”进路、作为理想类型的监控者和管理者及其统合等问题。

第一部分引子：当前行政法学的任务

第二部分轻触行政法学本体论

第三部分 “新行政法”的公共行政变迁背景

第四部分传统行政法特点和“新行政法”进路

第五部分作为理想类型的监控者和管理者

第六部分两个角色可否统合？如何统合？

第一部分

引子：当前行政法学的任务

沈岿教授认为，讨论行政法学体系转型问题，应当首先明确行政法学的任务。

在我国，行政法学当前面临三大任务：

1.更加成熟的体系化，即如何全面实现行政法学概念、原理、教义等的逻辑关联性、融贯性、统一性和整体性。同民法和刑法相比，我国的行政法并没有实现法典化。

这使得基本的概念和理论存在两个来源：一是借鉴域外的制度和学理，一是发展本土的制度和判例。这些概念、原理和教义，既有移植的因素，又有培育的因素，二者之间构成一种冲突，甚至出现一些行政法教科书自相矛盾、难以自圆其说的现象。

2.接地气的本土化，即如何在既有规则、制度、判例等经验基础上形成自己的体系。中国行政法学从改革开放后开始复兴，在很大程度上受到域外制度和学说的影响。

经过三四十年的发展，有越来越多的学者避免将目光局限在域外，而是考虑在既已形成的规则、制度和案例基础上建立中国行政法自己的体系。否则，针对特定制度，究竟将哪一种域外理论适用于中国，会是争论不休的问题。但这种路径选择绝非闭门造车，而是在借鉴域外经验的同时，更加强调构建自己独立的体系。

3.超越传统法学局限，即如何突破以法官适法为导向的行政法学传统体系格局，回应行政法学促进行政目标、任务高效实现的需求。传统行政法与民法、刑法的一个共性，在于三者都以法官适法作为方法论的导向。在行政法领域，这种导向至今仍然占据主导和支配地位。

不过，三个法律部门在此问题上同样存在差异——民法和刑法的运用主要在法院，而行政法规则除运用于司法外，有相当一部分由行政官员先予适用。那么，行政法学是否应当回应行政官员在承担行政任务时对于行政法规则的运用？如果完全无视行政所面临的问题，仅仅以法官思维构造体系，是否合适？这是本次报告主要关注的问题。

第二部分

轻触行政法学本体论

沈岿教授表示，他提及行政法学的本体论，并非是一种行政法哲学的思考，仅仅是由于其与行政法学体系的转型问题密切相关。对“行政法是什么？”以及“行政法的目的是什么？”这类问题的回答，就是行政法学本体论的思考。

如果认为行政法只是行政许可法、行政处罚法、行政诉讼法和国家赔偿法等法规范的集合，是远远不够的，也是不准确的。随后，他结合唐福珍事件，以及亲自参与的《城市房屋拆迁管理条例》审查工作和《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定工作，进行了说明。

唐福珍事件发生后，北大法学院沈岿教授、姜明安教授、王锡锌教授、陈端洪教授和钱明星教授联名向全国人大常委会提出审查《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的建议。

我国宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但《条例》的规定显然与宪法相悖。

首先，依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成。《条例》将本应在征收阶段完成的补偿问题拖延至拆迁阶段解决。

其次，依据宪法和法律，征收补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应当是行政法律关系。《条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定为民事法律关系，致使被拆迁人普遍承担不利后果。

再次，依据宪法和法律，对单位和个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收。《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下给予拆迁人拆迁许可。

最后，如果房屋拆迁不区分公共利益和非公共利益，那么由拆迁引发的纠纷，在经过行政裁决后，结果基本倾向于拆迁人。

有鉴于此，原国务院法制办着手起草《国有土地上房屋征收与补偿条例》，代替《城市房屋拆迁管理条例》。在制定过程中，一个优先考虑解决的问题是，如何解释宪法第10条规定的“公共利益”？作为一个不确定法律概念，对公共利益的判断，究竟交给政府和法院裁断，抑或是在行政立法中尝试列举？沈岿教授表示，立法者最终采取了列举的方法，避免行政在决策上缺乏必要指引。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条第5项将“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”认定为公共利益。

此前，第一次征求意见稿的表述是“危旧房改造”。与危房亟待改造相比，旧房几乎与公共利益无涉，不具有征收和拆迁的合法性。但考虑到政府推动旧城区改造的经常性和普遍性，遂设立第9条，也就是对于保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

市、县一级国民经济和社会发展年度计划需地方人大批准，这就限制地方政府在公益征收问题上的判断和裁量。与之相关的另一个问题是，第一次征求意见稿曾规定，因危旧房改造需要征收房屋的，90%以上被征收人同意改建的，方可进行。

而后由于不具有普遍适用性而未予采纳。取而代之的是目前的第11条第2款：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”

沈岿教授从上述事例中引申出两个问题。

其一，在提出违宪违法审查建议的时候，我们着重于做什么工作？是一种怎样的思维进路？

其二，在起草新条例的时候，我们着重于做什么工作？与上述思维进路是否相同？

简单来说，第一种思维进路类似于病理分析，是对行政规则的合法/违法判断，而第二种思维进路类似于工程建构，不仅要避免合法性质疑，而且更要考虑政府需要及其面临的问题。基于此，对“行政法是什么？”以及“行政法的目的是什么？”的回答，可能需要重新考量。

第三部分

“新行政法”的

公共行政变迁背景

十多年来，不同学者在“新行政法”符号下做了很多研究。那么，“新行政法”兴起的原因是什么？又有怎样的背景？沈岿教授坦言，“新行政法”的产生，与公共行政的变迁具有紧密关联。公共行政纷繁复杂，从经验上难以描述，不过仍然可以把握其具有的特点。

1.行政任务的多元性

秩序行政、调控行政、福利行政、服务行政、规制行政、给付行政、环境行政、风险行政等概念，都是对当代行政任务不同层面的勾勒和类型化。

这些任务有着不同的目标指向，比如秩序行政涉及安全，调控行政和规制行政涉及经济繁荣，福利行政和给付行政涉及最低的生活保障；这些任务又有着不同的系统性特点，比如风险行政所处的不确定性系统；这些任务更有着多元目标之间的紧张关系，比如自由与安全、财产保护与社会福利、经济发展与环境的代际公平。

2.行政活动和手段的多样性

传统行政体现为一种“命令—控制型行政”（command-and-control），运用命令、处罚、许可、强制、收费和检查等活动和手段，实现行政任务。但仅靠“命令—控制型行政”无法实现全部行政任务。

随着行政任务的多元性，行政活动和手段也呈现多样性，如签订合同、提供指导、建议和劝告、实施激励措施、发布信息、诫勉劝谈等。

这种多样化的、刚柔相济的行政活动和手段具有三个特征：一是减少了强制性和单方性；二是将行政相对一方视为积极的合作者而不是消极的接受者；三是以目标实现为指向而不拘泥于行政形式。

3.行政边界的位移性和相对性

政府在承担行政任务时，需要一并考量财政预算和机构编制。行政任务数量和种类的增多，意味着国家为实现人民福祉而履行的保障义务增多，政府显然无法以一己之力完成。

那么，行政的正当边界在哪里？具体来说，是不是所有涉及人民福祉目标的事业都需要政府去承担？如果必须由政府承担，是否可以考虑公私合作？这时的行政边界在哪里？由公法还是私法调整？沈岿教授认为，这些问题都可归结为公共行政边界的位移性和相对性。

4.行政环境的全球化和网络化

全球化是资本主义和工业化在20世纪的进一步发展，使得商品货物、资本、人员、知识、影像、交往、犯罪、污染物、毒品、时尚以及信仰等跨越民族国家疆界而流动，是真实世界在空间、制度和文化的拓展。具体到行政法领域，美国食品药品监管局（FDA）于2008年在中国设立了三个海外办事处，负责对中国出口到美国的食品进行监管，同时帮助中国政府提升食品安全监管的能力。

可见，解决这类问题愈加需要国家、国际组织甚至跨国公司之间的合作。特别是国际组织和跨国公司具有的公共管理和公共服务性质，对行政法提出了透明性和应责性的要求。由此催生的“全球行政法”愈加受到关注，也成为行政法不可回避的挑战。

此外，电脑技术、互联网技术、卫星技术等发展起来的网络化，催生了独立于现实、又与现实有着密切联系的虚拟世界。网络上的经济交易（如电子商务、互联网金融）、社会活动（如网络会议、网络社区、网络课堂、网络交友）、休闲娱乐（如网络游戏）等，不但可以跨越国家疆界，还可以跨越真实与虚拟。

这些给政府规制和社会公共性规制都带来很大问题。比如电子商务第三方交易平台，本身就承担了很多原来不是民事主体应该承担的任务。公共行政的变迁在行政法上的投射，给行政法带来了巨大挑战，从而产生了“新行政法”的研究。

第四部分

传统行政法特点

和“新行政法”进路

1.传统行政法的特点

沈岿教授指出，“新旧”行政法的比较必须建立在对传统行政法特点的认知基础上。在我国传统上，一般行政法的主干由行政法基本原则、行政组织法、行政行为法、行政监督与救济法构成。

其中，行政法基本原则以法治国家、依法行政为核心展开，先有合法性原则、合理性原则，而后渐有法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则、正当程序原则等。这些原则或是移植继受域外、为规范我国行政而来，或是基于本土制定法的提炼。行政组织法以“行政主体”概念为核心，以在林林总总的行政组织形式之中定位责任主体为旨向，对行政组织进行“行政机关”、“被授权组织”、“受委托组织”的类型划分。

行政行为法为总结抽象共性，对行政行为进行类型化处理，并分别结合各类行为于法律效果上的特性，形成可普遍适用的原理和规范要求，从而解决行政诉讼中法院审查的相关问题。除实体法外，行政行为法也有程序法规范，故行政程序法也在逻辑上归入一般的行政行为法，并与各类行政行为相勾连，正当程序也越来越被运用到法院的裁判中。

行政监督和救济法是关于对公共行政实施监督并对其合法或不法侵害的正当权益予以救济的法规范之集合。在传统上，其与行政行为法并列为一般行政法的两大核心。那么，在传统行政法的背后，是一双什么样的眼睛？带着怎样的关切？他回答，这是一双监控者的眼睛，带着监控行政权的关切。

2.“新行政法”的兴起

（1）总论维度还是分论维度？

沈岿教授表示，关于“新行政法”的探讨，终极目标是在“一般行政法”或“行政法总论”层面上进行的。在学理传统上，通常将行政法分为“一般行政法”（或“行政法总论”）和“部门行政法”（或“特别行政法”、“行政法分论”）。

前者指向跨越公共行政部门或领域的、对公共行政有共性要求的一般法规范之集合，后者则指向与特定具体的公共行政部门或领域相关的、对该部门或领域之行政既有一般共性要求又提出特殊要求的法规范之集合。

部门行政法往往更新甚快，尤其是在特定公共行政部门或领域面临重大转型时。设若“新行政法”概念旨在讨论各个部门行政法层面上的变化，显然将飘忽不定而难收学术范畴之应有价值。

然而，这绝不意味着，“新行政法”的探索远离部门行政法。一般行政法与部门行政法有着天然联系，具有共性的一般行政法规范之要求，脱胎于对部门法规范的观察、提炼和超越。我国20世纪90年代初曾经出版“中国部门行政法系列”教材，大致有《民政行政法》《土地行政法》《工商行政法》《审计行政法》《环境行政法》《海关行政法》《公安行政法》《交通行政法》等。

这些教材的编写，其体例结构在相当程度上都受到主导的行政法而部门行政法的新近发展，已经突破了传统框架的发展，特别是可能动摇一般行政法的规范构成、基本原理、适用范围、体系以及方法论，这也往往是“新行政法”研究的出发点、切入点。换言之，“新行政法”始于部门行政法，聚焦一般行政法。

更何况，在相对意义上，“宏观”的一般行政法与“微观”的部门行政法（如公安、工商、金融、食品、药品等众多领域）之间，存在一种“中观”的跨部门行政法。其可能尚未达到一般行政法的抽象和普遍程度，但也并非仅限于某个行政部门或领域，如社会行政法、风险行政法、全球行政法等。

“中观”的跨部门行政法往往对具有一定共性的公共行政予以关注，发现和研究较大范围内普遍存在的法规范需求，从而更有可能对一般行政法产生反省、检验和促进之效。

（2）新行政法示例：风险行政法

对此，沈岿教授以风险行政法为例进行了说明。他表示，风险行政法，首先面对的问题是风险。

人类目前面临的风险，一方面是技术层面的，如转基因食品、伪劣药品、电子辐射、网络病毒等；另一方面是制度层面的，如环境灾害、经济金融危机、恐怖袭击等。不同学科对于风险的理解不同。从统计学角度，风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率；从人类学、文化学角度，风险则是一个群体对危害可能性的认知。

其中，对于公众的风险认知，存在一些规律性的判断。首先是可得性启发（availability heuristic）。在一般人看来，熟悉的风险较之不熟悉的风险，显眼的风险较之不显眼的风险，最近发生的事件较之以往发生的事件，都会被认为更易发生。其次是直觉毒理学（intuitive toxicology）。

例如人们常常认为：接触致癌物就可能患癌症；使动物致癌的化学物质也会使人致癌；天然化学物质通常没有人造化学物质危害大；认为村庄使用的杀虫剂是导致婴儿畸形的原因；使用处方药总是安全的。再次是羊群效应，即信息缺乏时，最先发出的信息可以激起“信息连锁流”。

最后是概率忽略，对危险的反应建立在后果的恶劣程度和形象程度之上，而不是基于对后果发生概率的估计。上述原因显示出，扭转公众对风险的固有认知十分困难。同时，它们直接关系到风险行政法的体系建构。

风险规制理论普遍认为，风险评估、风险管理和风险交流构成了风险分析的主要内容。其中风险评估和风险交流是风险管理的前提和基础，否则风险决策本身的科学性和民主性便存在质疑。而如果不了解前述原因，就难以形成或理解风险行政的基本框架。

3.“新行政法”的进路

那么，公共行政的剧烈变动，对一般行政法究竟形成怎样的影响或挑战呢？沈岿教授认为，综观既有的研究，学者的观点各异，但大体上可分为两种进路。他将其分别贴上标签为“内生增长论”和“结构转换论”。

前者虽然认为一般行政法正在面临巨大挑战，需要进行较大程度的改变，但新行政法基本可以在传统框架和结构内寻求增长和变革；后者则强调传统行政法结构已很难适应新公共行政以及相应法规范的需求和变化，新行政法的适应能力和前景寄托于实现结构层面上的转换。他同时强调，进路对应的是观点而非学者，因为在同一个学者身上，针对不同议题，可能同时混杂着两种进路。

随后，他结合传统行政法的基本框架，展开新行政法两种进路的范例观点。针对行政法基本原则，“内生增长论”基本没有脱离传统上对“作为结果的行政行为”与既定规范的一致性进行评价的法治主义。而“结构转换论” 在传统合法性之外，提出“最佳性”视角，引进行政效能原则，认为行政活动应当遵循成本—效益分析，行政组织、手段和程序应当与行政目的和任务相匹配，行政行为应当具有可接受性等。

针对行政组织法，“内生增长论”认为，公共行政有社会组织和私人的参与，带来的是行政权行使主体的变化。行政组织法的任务就是改变对政府的聚焦和集中，确定哪些组织应该担纲行政法上的权力、职责和责任。“结构转化论”认为行政组织法的使命不再是框定作为行政法主体、承担行政法责任的组织及其类型，而是把所有完成行政任务的组织都纳入其关注的视野，无论任务的具体展开主要是适用私法规范还是行政法规范。

针对行政行为法，“内生增长论”承认行政目标、任务多元化以及随之而来的行政活动、手段多样化，只是更多地将新的行政活动、手段纳入传统的行政行为法体系之中，在描述这些新的行政活动、手段的特性与作用同时，概括其服务、指导、合作性质，从而区别于以往行政行为法对管理、强制的强调。“结构转化论”认为传统行为形式理论对行政实体政策面向关注不足，主张引进规制工具及其选择理论，关心规制政策目标实现的效用和过程。

针对行政监督和救济法，在多数新行政法论者的著述中，对于行政监督和救济法基本未予关注。即便是认为其需要回应公共行政变迁的，也似乎未在结构性转变意义上予以阐述，因而可以归入“内生增长论”当中。

那么，在新行政法的两个进路背后，特别是“结构转换论”的背后，是一双什么样的眼睛？带着怎样的关切？沈岿教授指出，相较于传统行政法，这是一双管理者的眼睛，持续关切着公共行政所面向的问题。

第五部分

作为理想类型的

监控者和管理者

沈岿教授表示，监控者和管理者都是作为理想类型讨论的。

理想类型是一种分析结构，按照马克思·韦伯的观点，也就是“通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构中。”他从八个方面对比分析了监控者和管理者的差异。

1.学术背景

监控者的学术背景，一是20世纪80年代中后期，法学界急于走出前苏联“国家法”阴影。二是《行政诉讼法》的制定。

《行政诉讼法》作为一部对行政进行司法审查的法，其在本土的生成以及对行政法学改造的影响，无疑加强了行政法总论体系框架和内容背后的“监控者”角色。另外，无论是清末民初的行政法学体系还是上世纪80年代复兴的行政法学体系，都深受大陆法系行政法学体系的影响。

德国行政法先驱奥托·迈耶克服极权国家或警察国家的弊端，将“依法律行政”注入行政法，强调行政的合法律性、可控性以及司法对行政合法性的控制和检验；其选定行政行为作为基础概念，关注行政行为的形式化及其可预测性与可计算性，仍旧是希望藉由法的形式理性限制国家权力，建立法治国家。以行政行为为核心的“行政方式法释义学”，使行政法最终发展为“行为方式—权利救济”的固定模式。

管理者的学术背景是基于对行政法学方法论的反思。如日本学者铃木义男分析，奥托·迈耶以后的行政法学有所谓“规范法学的行政法学”和“综合的行政法学”两条途径。

德国学者沃尔夫、巴霍夫和施托贝尔认为只有应用行政学的方法和知识才能为行政法的问题提供面向未来的解决办法。阿斯曼认为行政法学方法论必须同时兼具“适用（法令）导向的解释”及“制定法令导向的决定”之学术。

日本学者大桥洋一指出传统行政法学过于关注行政的病理，而遗漏了合目的性、简易性、经济性、节约性、适时性、迅速性、无形式性、对环境变化的适应性等视角。

2.行政法目的

监控者的目的是在于驯化、监视和控制行政权，保护个人在宪法上的基本权利。管理者的行政目的在于高效实现行政目标和任务。但后者并不必定导致高度保障行政权支配地位的意涵，在民主—法治国家原则下的行政目标和任务的实现，并非必须依靠行政集权和高权，但必定意味着行政法学应当面向公共行政所面临的现实任务和问题。

3.规范体系

监控者是以代议机关的立法为行政权的行使设定驯化规矩，行政权由此纳入到“合法/违法”的二元符码约束体系之下。这为法院司法审查提供了判断体系。

管理者提出在代议立法往往不能通过明确无疑的指令让行政执行的情况下，“合法/违法”二元符码体系捉襟见肘，行政法基本原则必须有合目的性原则、行政效能原则以及行政开放、包容和参与原则。例如，对于北京市网约车监管规范的一些具体条文，很难说是绝对的合法或者违法，却可以引入合目的性考虑，实现网约车与传统出租车行业之间的利益平衡。

4.主要关切

监控者主要关切的是尽可能用中立公正的监督机制，尤其是司法审查，来保证代议机关的立法得到行政组织的遵守，确认合法，纠正违法。管理者则考虑有助于行政任务实现的组织架构、活动方式和过程，以使公共行政具备充分的应责性和正当性，而不是过分依赖注重病理分析、在事后纠纷解决中矫正行政、追究行政法律责任的司法审查。

5.公法和私法

监控者在公法和私法二元划分上是十分清楚的，其认为行政组织与私人类似的活动，已受私法约束，而行政所具有强制公权力性质的活动，才属于公法范畴的行政法规训的范围。而管理者主张，行政目标和任务的高效实现，并不依赖于公法、私法二元论，私法规范和类似私人的活动方式以及公私合作的方式同样具有助益，因此，公共行政必须充分且灵活运用公法和私法规范以及二者的结合。

6.视角和视野

监控者是从法院审查判断行政合法/违法的角度，进行行政组织、行政行为的类型化以及从各种规范和制度中提炼有助于司法审查的概念、原理。管理者认为，主要是有利于行政目标和任务实现的组织和行为形式，只要是对此起阻碍作用的组织和行为问题，都应该在视野范围之内。

7.责任体系

监控者把行政致害的救济责任纳入到“合法/违法”二元符码体系当中，对应产生“补偿/赔偿”的法责任体系。管理者的责任体系，沈岿教授主张考虑政治责任，使政府能够高效应责。

8.法学方法

监控者将行政法学作为一门独立法律学科的使命，使其从民法学中汲取营养，并与行政法驯化行政权的监控目的相结合，形成了注重形式逻辑和理性、强调整体话和体系化、侧重法律论证和逻辑涵摄的法解释学/法教义学的方法。管理者利用法政策学的方法，为其提供立法的、制度设计遏思维模式，以及问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等的过程模型。同时，需要吸收法学以外其他大量相关学科的知识。

第六部分

两个角色可否统合？如何统合？

沈岿教授认为，最艰难的统合问题，落在行政法总论的体系化方面。行政法总论自始的使命，就是在林林总总的行政法现象之上实现抽象化和教义化。

单就抽象化、教义化任务本身及其所要实现的法体系、法秩序稳定和持续而言，其必然需要剥离纷繁复杂的目标、任务和政策，完成概念、原则和教义的高度形式化以及由此所具有的广泛适用性。否则，始终考虑因部门或领域而异且变动不居的特定目标、任务和政策，必然会使总论的体系化成为不可能完成的任务。

他认为，从行政法始终是规制行政权、行政活动的法规范体系这一点出发，行政法总论的基本导向仍然是“监控者”，只不过，未来体系转型的目标是一个经过改造的、扩宽视野的、充分考虑行政目标和任务实现的监控者角色，而不只是适法的传统监控者类型。

具体而言，目前的设想包括：

第一，管理者视野下的公共行政及其发展。行政法的规范对象是公共行政，故公共行政是什么、经历过怎样的发展、不同历史阶段的特点、现在所处的状态等等，都应该有所介绍。

第二，多样化的行政法学问题和研究方法。行政法总论教材，应该罗列、梳理并类型化行政法学研究的问题和研究方法，指出各类问题、方法的特点。尤其需要介绍更多与监控者角色匹配的法解释学、法教义学方法及其适用价值和局限，以及更多与管理者角色匹配的法政策学、社科法学方法及其适用价值和局限。

第三，关怀行政目标、任务高效实现的行政法基本原则。自20世纪90年代以来基本成熟、逐渐发展的原则体系，如合法性原则、合理性原则、法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则、行政公正原则、行政公开原则等，主要都是监控者角色所需要的“合法性”判断准则。指导管理者的“精简原则、效率原则、行政负责原则、行政效能原则”等，在20世纪80年代有学者提出，但很快就不再作为普遍公认的行政法原则。

然而，未来的行政法基本原则体系，是可以考虑监控者和管理者的统合的。以行政效能原则为例，如果一个行政行为不合法，但尚不具备严重性（如不符合期限或者送达规定），这种情况下法官也在适用行政效能原则予以支持。如果行政法学不考虑行政效能的运用，不考虑行政效能的内涵，不仅无法解释法官的适用，而且也无法评价法官的适用。

第四，担负行政任务的组织形态及其类型、保障行政高效的组织机制及公共治理体系。行政组织法未来的发展或可增加考虑任何担负行政任务的组织形态，如公私合作、私人行政、区域合作、部门协作等，从管理者角度对其进行类型化，阐明不同类型组织形态的价值、常见领域以及基本的法律规制（如公私法混合规制）。

第五，有效实现行政目标和任务的行政活动及其过程。经验世界中，行政机关和其他公共行政组织赖以实现行政目标和任务的活动，内容、形式和法律性质繁复各异。

各种各样的规制工具与传统行政行为的类型和形式之间是一种什么样的关系？是否必要和可以创造一个具有统领性的概念，将其尽数收入，并进行有意义的类型划分，再针对不同类型相应发展不同的教义？这个问题不仅关乎到体系化所必需的逻辑完整性和自洽性，也关乎到是否可以超越传统监控者视野下的行政行为概念、原理和教义体系。

第六，促进行政应责、胜任的政治责任。一个完整的行政责任体系，应该是将法律责任与政治责任统合起来的，这样才能发挥各自的用处，使公共行政既能回应负责又能有效胜任。

沈岿教授以一种想象比拟的手法说到，奥托·迈耶正在透过历史的重重帐幔观察和凝视着公共行政的点滴变化和我们的行政法。当代行政法学者究竟援用他缔造的既有框架体系，还是像他百多年前那样打造一个新的体系，是行政法学体系转型所面对的基本问题。

最后，沈岿老师对在场听众提出的引入管理者视野会否导致行政法迷失自我、网络平台监管究竟如何定位、适用私法还是行政法、网络平台适用类似于行政法的一般原则（沈岿教授提议开发探索“法的一般原则”概念，以超越部门法藩篱）会否限制私人意思自治空间、行政法与经济法如何划分等问题进行了解答。历时三个小时的专题讲座圆满结束。

整理：北京大学法学院2018级博士生周雷

沈岿老师是北京大学法学院教授、北京大学法学院学术委员会副主任、北京大学法学院人权与人道法研究中心主任、北京大学宪法与行政法研究中心研究员、博士生导师，中国行为法学会软法研究会会长，华东政法大学兼职教授（2014年-2017年）。2006年7月至2014年7月，曾经担任北京大学法学院副院长。2010年教育部新世纪人才；2014年第七届全国十大杰出青年法学家提名奖。

研究领域为行政法、宪法、软法、国家赔偿、风险治理、食品安全、人权。

研究成果

著作

1、《平衡论：一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年

2、《美国行政法的重构》（翻译），商务印书馆2002年

3、《行政法与行政诉讼法》（编著）（北京大学远程教育法学系列教材），人民法院出版社2002年

4、《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》（主编），清华大学出版社2003年

5、《行政国的正当程序》（翻译），高等教育出版社2005年

6、《铗秤弹咏——在修远路上》，北京大学出版社2006年

7、《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年

8、《国家赔偿法：原理与案例》，北京大学出版社2011年

9、《风险规制与行政宪政主义》（翻译），法律出版社2012年