【PS】城市绿色低碳产业多维约束的规划方法 —以南宁市五象新区绿色低碳产业规划为例

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【PS】城市绿色低碳产业多维约束的规划方法 —以南宁市五象新区绿色低碳产业规划为例

Original 2016-12-22 郑雄彬李响等 规划师杂志

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[ 关键词 ]

绿色生态城区；绿色低碳产业；多维约束；南宁市五象新区

[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0060-06

[ 中图分类号]TU984

[ 文献标识码]B

产业绿色低碳化发展是绿色生态城区建设的核心内容之一，也是未来城市发展的重要趋势和要求。作者华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司郑雄彬，华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司设计研究院城市中心副主任李响，华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司设计研究院副院长 ( 主持工作 )陈玉，华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司贾欣在《规划师》2016年第11期撰文，文章通过借鉴阿联酋Masdar、青岛市、中新生态城和重庆悦来生态城4个地区低碳产业发展的经验，以项目的全过程管理为主线，设计了基于产业类型约束、空间布局约束、土地开发约束、能源管理约束及技术引导约束5个条件的产业绿色低碳化发展思路，并以南宁市五象新区绿色低碳产业规划为例进行了实证研究。

国内外绿色低碳产业区实践案例

一、Masdar 绿色低碳区域试验

Masdar是阿联酋政府主导的大规模的绿色低碳区域试验项目，是世界首座碳中和、零废弃物城市。Masdar有条件的产业筛选、政府的强力支撑以及绿色环保技术的全覆盖式应用是本案例值得借鉴的要点。其中，产业选择原则为：以绿色低碳为核心，产业严格筛选，以绿色环保等相关产业的研发为主导，知识密集型与人力密集型产业相结合。具体的政策支撑包括政府强力支持，在用地、招商等方面的一揽子激励政策。主要的技术创新指新能源、环保材料的利用，进而实现区域真正的绿色低碳。

二、青岛市低碳发展规划

青岛市是我国与欧洲低碳生态城市合作项目专项试点城市，为推进青岛市低碳生态的发展，2014年青岛市出台了《青岛市低碳发展规划》(2014—2020年)，从促进产业升级、合理控制能源消费总量和提高能源利用效率、促进能源清洁化和低碳化等方面提出了建设低碳型宜居幸福城市的相关要求。在低碳产业发展方面，青岛市把产业转型升级作为向低碳经济转型的战略重点，推动产业结构调整与工业技术改造升级，加快发展低能耗及低排放的高端制造业、战略性新兴产业和现代服务业，大力发展低碳支撑产业，构建“以传统产业低碳化为主线、现代服务业为主体、高端制造业为支撑、战略性新兴产业为引领、现代农业为基础、低碳支撑产业为特色”的具有较高低碳竞争力的低碳产业体系。同时，通过单位GDP二氧化碳排放强度、第三产业增加值占GDP的比重、战略性新兴产业增加值占GDP的比重及单位GDP能源消耗等具体指标对全市低碳产业的发展进行量化的指引 ( 表 1)。

三、天津中新生态城建设

天津中新生态城位于天津滨海新区，占地面积为30km²，规划人口为35万，是2007年住建部与天津市共建的低碳生态城区。天津中新生态城以新加坡等发达国家的新城镇为样板，致力于建设拥有齐全的公共设施和商业设施，并且工作地点靠近居住区域的新型城市。在产业发展方面，中新生态城的主要做法是：①产业定位符合环保主题，大力发展以循环经济和生态产业为主的生态经济，构筑以高新技术产业和现代服务业为主的产业结构；②经济发展的速度、质量与能源消耗、污染物排放及土地利用等考核指标相关联；③强调科技引领，积极开发和推广节能减排、节约替代及资源循环利用等先进适宜技术 ( 表 2)。

四、重庆悦来生态城规划

重庆悦来生态城位于重庆市主城区北部，是两江新区的核心地带，总占地面积为 3.44km²。片区由国际著名规划大师皮特·卡尔普索担纲整体设计，志在打造重庆市乃至西部经济投资热土、生态良好发展的区域、具有示范作用的现代宜居生态示范区。在产业发展规划方面，项目以重庆市绿色生态城区评价指标体系为指引(表3)，重点从土地利用集约程度、产业绿色化发展两个方面引导片区产业的开发建设，地区的主导产业以会展业、商贸业、金融业和文化创意产业等现代服务业为主体。同时，在绿色低碳产业的管控方面，悦来生态城注重从项目设计到运营的全过程管理。

城市绿色低碳产业的多维约束内容

与策略

一、产业类型约束

产业类型约束主要指绿色低碳产业的发展不是覆盖所有产业类型，而是着重挑选那些满足低碳化、绿色化发展要求的产业进行发展。一般而言，这些产业主要包括现代服务业、高科技加工制造业、战略新兴产业和绿色生态农业等。在产业的选择过程中，人们一般通过制定产业入驻门槛(主要面向即将进入产业)、加快片区产业结构调整(主要面向现有产业)等形式做城区产业类型的匹配工作。

二、产业布局约束

产业布局约束主要指绿色生态城区的产业布局必须严格按照功能分区、产业集聚与产城融合的要求进行选址和建设，将城区内部的工厂、仓库和住宅等进行合理布置，组成一个互相联系、布局合理的有机整体，为城市的各项活动创造良好的环境和条件。要实现这一目标，需要我们在片区的规划设计阶段就做好产业布局方案的制定工作，并在建设阶段严格遵守和执行，杜绝项目的无序建设。

三、土地开发约束

土地开发约束主要指绿色生态城区的产业建设除了要满足低碳化、绿色化的要求之外，还需要满足高效化的建设要求，即土地的开发强度、投入强度和产出效率需要达到一定的建设标准，从而提高城区土地的利用效率。在现实发展中，人们常采取的实现方式是通过编制城区土地利用开发控制性详细规划，将容积率、建筑密度、建设用地投资和产出强度控制指标等纳入土地开发利用方案，并在项目建设及运营中严格执行，以此达到土地开发的约束目标。

四、节能和排放约束

节能和排放约束主要指绿色低碳产业发展需要把节能减排工作和要求贯穿于企业生产的各领域、各环节，在能源消耗和污染排放上体现优于常规产业的发展要求。在具体的生产环节，人们一般将单位GDP能源消耗、规模以上单位工业增加值能耗、单位GDP二氧化碳排放强度、可再生能源利用率、非传统水资源利用率、工业固体废弃物处置利用率、工业废水排放达标率等指标作为评价和约束绿色生态城区产业节能与排放水平的重要依据。

五、生产技术约束

生产技术、科技水平是影响企业生产效益及节能减排水平的重要因素。对于绿色低碳产业的发展而言，那些积极利用清洁能源和环保材料的技术、节能减排的技术、资源循环利用的技术、产业融合发展的技术是值得重点推广的。对于那些高能、高耗、高污染技术，人们常用的做法是推进落后产能的企业有步骤地实行关、停、并、转，对治理无望或费用过高的高耗能、高污染企业则坚决淘汰或转产。

六、过程管控约束

产业的发展从准备到运营要经历项目立项审批、开工建设和建成运营三个阶段。对于绿色低碳产业的发展而言，产业的绿色化、低碳化、高效化管控应该是贯穿于整个项目的全生命周期的。一般情况下，人们根据各阶段管控内容的不同，按照政府职能分工，指定不同的监督考核部门。例如，在项目的立项阶段，主要的管理部门为地方发展和改革委员会，管控的内容是产业的类型及产业布局等。在项目的建设阶段，住房和城乡建设部门与规划部门是主要的监督主体，管控的主要内容是土地开发强度及项目空间布局等。而到了项目运营阶段，环境保护部门也会相应地参与到项目的环境保护工作之中。

南宁市五象新区绿色低碳产业规划

一、项目背景与约束条件分析

1.项目背景

五象新区位于南宁市中心城区东南，总用地面积为175km²，根据《南宁市城市总体规划(2011—2020)》和《南宁市五象新区概念性总体规划》，片区定位为南宁市向南联系的桥头堡和现代化大都市框架的新中心。按照南宁市政府开发建设计划，未来五象新区将积极申报国家绿色生态城区试点。根据国家关于试点城市的建设要求：五象新区必须明确提出产业绿色低碳化发展的具体方案、建设目标及针对性的考核指标。在这种政策要求下，为配合五象新区的申报工作，五象新区规划建设管理委员会组织开展了《广西五象新区绿色生态城区总体规划》的编制工作。

2.约束条件分析

现状五象新区的开发建设正处于起步阶段，系统的产业的引导措施和约束措施仍相对缺乏。主要表现在：①推动产业绿色化和低碳化发展的工作思路模糊，具体工作目标、工作内容、阶段划分、职能分工和技术路径等都不明确，对于城区绿色生态产业的发展缺乏整体概念。②项目招商重“数量”轻“选择”，产业类型杂乱。因为新区成立不久，地区知名度不高，为了快速提升新区在南宁市的综合地位，新区招商引资过程中更多地关注了招商入驻项目“数量”的增长，而忽视了产业发展“类型与质量”的考核，现状新区布局的产业既有以文化、体育、金融、零售、物流及旅游为核心的低碳型现代服务业，也有以化工、机械制造和初级农产品加工等为代表的高耗能产业，部分低效高耗产业的发展不符合片区绿色发展的要求。③产业布局缺乏引导。大多数产业尤其是物流产业沿新区现状主干道两侧分布。按照类型进行分区的结构尚未形成，同类型产业集聚发展的态势得不到体现。④产业发展过程缺乏必要的量化考核，优化管理对策不齐全。新区所制定的产业发展政策中，对于如何招商引资、做大做强产业的宏观政策、定性政策较多，对于产业入驻门槛、投资与产出强度的控制要求、生产过程节能要求与技术要求的定量政策相对缺乏，这给项目的后期管理，尤其是发展成效的考核带来了极大的困扰 ( 图 1)。

二、指导思想与技术路径

基于对五象新区发展现状的分析及对国内外绿色低碳产业区实践经验的总结，规划按照“问题导向”和“目标导向”相结合的技术方法(图2)，提出了产业发展的指导思想、发展目标及总体思路，对五象新区绿色低碳产业的产业选择、产业布局、项目土地开发利用、企业用能管理和企业技术引导等内容进行了规划。

1.指导思想

结合规划区产业发展的基础与片区定位，五象新区绿色低碳产业发展的指导思想为：以保障经济稳步增长为核心，以增强可持续发展能力和经济竞争力为目标，以转变经济发展方式、降低单位GDP 碳排放强度为着力点，坚持政府推动、规划先行，公众参与，重点推进和循序渐进的原则，大力发展低碳经济、努力建设低碳社会、全力打造低碳城市。

2.发展目标

目标领域重点推动如下4个目标的实现：①产业结构调整与升级的阶段性任务全面完成，生产方式基本实现向低碳型转变。高新技术产业在整个产业中所占比重显著提高。三次产业的比例更趋合理，现代服务业在GDP中的比重显著提高。②低碳技术推广应用水平全面提升，打造出一批支撑低碳经济的高新技术产业、创新型企业。③温室气体排放得到有效控制。碳排放强度大幅度降低，单位GDP能耗等主要指标达到或超过国家和自治区同期标准。④低碳生产管理制度普遍建立，低碳管理与服务水平显著提升，低碳生活与消费理念、文化氛围基本形成。与低碳经济社会发展相适应的法律法规保障体系、政策支持体系、技术创新体系和激励约束机制，以及碳排放监测、管理及交易体系基本建立。

3.产业多维约束框架构建

产业多维约束的总体思路为：以项目全过程管理为主线，以具体生产企业为管控对象，政府职能管理部门通过“多维约束的方式”引导产业按既定绿色低碳路径发展，推动产业发展经济效益和环境效益的二合一 ( 图 3)。

其中，项目全过程管理包括项目前期阶段、项目建设阶段和项目运营阶段，涵盖产业从立项审批、开工建设到建成运营的整个周期。不同的建设阶段根据具体工作内容提出不同的产业约束指标，并对应不同的监督考核部门，以此实现政府管理精准到位。

多维约束的方式主要指围绕产业类别管理、产业布局管理、土地利用管理、企业用能管理和低碳技术引导5个管理维度，借助产业选择正负面清单、服务业增加值占地区生产总值的比重、产业功能片区方案、项目投资强度、产出效益控制、环境要求、容积率、单位 GDP碳排放强度、单位GDP水耗标准和低碳技术应用等指标引导与约束产业的发展行为。

三、具体规划策略

根据上文制定的产业发展指导思想、发展目标和总体思路，基于项目全过程管理的产业多维约束优化方法，《广西五象新区绿色生态城区总体规划》对五象新区产业选择、产业布局、土地利用开发、产业发展能源管控和低碳产业技术发展五部分内容进行了具体规划。

(1)产业选择规划：制定产业选择清单，明确入驻门槛。

规划期内五象新区产业的选择遵从“体现经济生态的原则”，通过制定产业招商引资和立项管理“正面清单”与“负面清单”，借助清单管理制度，严格限制污染密集型、高耗能型产业进驻，大力发展与片区定位相符合的商务金融、文化体育、教育医疗、旅游、现代物流等现代服务业和战略新兴产业。

与此同时，为突出五象新区以现代服务业为核心的产业定位要求，优化片区产业结构，规划以量化指标的形式明确现代服务业发展的建设要求(2020年五象新区服务业增加值占地区生产总值的比重≥60%；2030年五象新区服务业增加值占地区生产总值的比重≥ 75%)。

根据工作内容性质，五象新区产业选择属于项目的前期阶段工作内容，主要的监管实施主体确定为五象新区发展和改革委员会。

(2)产业布局规划：划定产业功能片区，优化产业布局。

依据城市功能分区方案，结合五象新区现状产业布局与发展基础，规划将五象新区产业布局划分为3个功能片区、7个产业集聚区，不同产业集聚区安排不同类型主导产业(图4)。集聚区内部土地按照“集约—节约—混合”利用原则，实行产业混合发展，主导产业和配套产业之间相互穿插、共享资源，促进五象新区向多功能复合型的新城区转变。

在工业用地的布局要求上，规划方案明确五象新区内部工业用地全部为二类工业用地，重点分布于工业物流集聚区、新兴产业集聚区等城市发展的外围地区，核心区内部的行政金融集聚区和文体健康集聚区严禁工业用地的布局及工业项目的建设。

根据工作内容性质，五象新区产业布局属于项目的建设阶段工作内容，主要的监管实施主体为五象新区规划建设管理委员会。

(3)土地利用规划：制定开发强度要求，保证开发效益。

围绕规划区土地资源的开发利用，规划将项目投资强度、产出效益控制、环境要求和容积率这4个指标纳入片区土地利用规划要求中，作为强制性内容纳入城市规划管理中。引导地区优先发展经济效益好、生态适宜性强的产业项目，严禁粗放、低效项目的发展。以五象新区内部中国—东盟国际物流基地的土地利用开发为例，规划明确片区的主导产业为加工制造业及仓储物流业，配套产业为商业、金融业和教育科研产业，同时对片区内部的仓储物流用地、工业用地的开发强度进行了量化要求。

根据工作内容性质，五象新区土地利用管控工作属于项目的建设阶段和运营实施阶段工作内容，主要的监管实施主体为五象新区规划建设管理委员会及五象新区生态环保局。

(4)能源管理规划：制定企业排放标准，推广节能减排。

五象新区产业发展过程中的能源管理方法参考借鉴国内外绿色生态城区单位GDP碳排放强度控制的要求，制定了适用于本地区的碳排放标准(2020 年五象新区单位 GDP 碳排放强度≤ 0.58、2030 年五象新区单位 GDP碳排放强度≤0.49)及单位GDP水耗标准。监管过程中依托规划区电网管理信息平台、燃气供应管理信息平台和城市供水管理信息平台，对规划区范围内的生产企业进行实时监测，定期统计企业水、电、燃气等能源消耗情况及单位GDP 碳排放强度情况，对超排企业，及时引导进行节能减排整改，使其符合低碳节能的生产要求。同时，在对规划区企业碳排放总量进行管理的过程中，鼓励政府逐步完善碳排放权交易管理模式，制定出台与低碳经济社会发展相适应的法律法规体系、政策保障体系、市场交易制度和激励约束机制，推动新区形成“减排创收，超排罚款”的社会氛围。

根据工作内容性质，五象新区产业布局工作属于项目的运营阶段工作内容，主要的监管实施主体为五象新区工业和信息化管理委员会。

(5)科技支撑规划：加强低碳技术应用，加快产业融合。

在绿色低碳产业的科技支撑方面，规划提出：深入调查企业能耗水平，加快淘汰落后产能，支持落后产能的企业技改、转产或兼并重组，有步骤地实行关、停、并、转，对治理无望或费用过高的高耗能、高污染企业坚决淘汰或转产；优化发展传统能源，积极探索利用洁净煤技术，加强煤炭清洁高效综合利用，提高清洁能源的使用比例；合理开发可再生能源，加快生物质能源的开发利用，优化能源消费结构，推进燃料乙醇、生物质发电、沼气工程、生物柴油、固体生物质燃料等的开发与利用，加快太阳能、风能的开发。同时，以空间融合、功能融合和技术要素融合为主要路径，以产业链延伸融合为主要模式，推进现代服务业与新型工业化、农业现代化的融合发展，强化现代服务业各领域内部支撑和对其他产业研发、生产、商务、运营、管理等全过程的服务支撑。