郭为桂，胡俊祺 | “党领导一切”：观念和体制的变迁——基于《建党以来重要文献选编（1921-1949）》的文本考察

2021年第4期

“党领导一切”：观念和体制的变迁

——基于《建党以来重要文献选编（1921-1949）》的文本考察

郭为桂，胡俊祺

郭为桂

     政治学博士，中共福建省委党校、福建行政学院教授，地方治理研究中心主任，福建省中共党史学会会长。主要研究当代中国政府与政治、中共党史和党的建设、西方政治思想史。主持并完成国家社科基金项目、省社科规划项目与横向委托课题多项；出版专著2本、编著3本、译著5本，在核心期刊发表学术论文50多篇，多篇为《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》《人大复印资料》等刊物转载或转摘；获评福建省社会科学优秀成果二等奖一项、三等奖一项，全国党校系统、福建省委党校社科优秀一二等奖多项，获评福建省优秀教师称号。

摘 要: “党领导一切”是党作为无产阶级先锋队及无产阶级组织的最高形式的性质定位的观念表述。新民主主义革命时期，“党领导一切”的观念和体制随着中国共产党从幼稚走向成熟而持续形塑。以《建党以来重要文献选编（1921-1949）》（1-26册）为主要文本依据的考察发现，“党领导一切”的观念和体制在此间约略经历三个阶段，其对象所涉和语义所指亦各有侧重。建党时期到土地革命时期，观念层面主要指领导一切群众斗争（群众运动），强调党对其他组织的绝对领导作用，同时初步建立了领导军队和领导苏维埃政权的体制；全面抗战时期，观念层面指领导一切其他组织，并侧重于构建横向的集中统一领导体制（一元化领导）；解放战争时期，无论在观念层面还是在体制层面，都强化了纵向的集中统一领导。新时代“党领导一切”的话语是革命年代话语的总结升华，不论在“观念-叙事”层面还是在“规则-施为”层面都呈现出一些新的语用特征。

关键词：党的领导；党领导一切；一元化领导 ；新民主主义革命

正文

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约16700字

      中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这一命题明确了党的领导与党的事业之间的关系。从党组织自身角度看，确定领导地位只是一个起点，而进一步明确党的领导的内涵和要求，包括领导对象、领导内容、领导方式、领导方法和领导体制等等，是极具实践性的问题。党的十八大以来，习近平总书记提出的坚持党的全面领导、坚持党对一切工作的领导、“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”等命题，正是对前一命题的进一步引申，是新的时代背景下落实党的领导的基本方略。这些命题诚然是因应时代需要的产物，同时也有其鲜明的历史继承性，既是马克思主义领导理论的创造性发展运用，也是中共领导革命、建设和改革的历史经验的总结升华。本文以中共党史的权威文献《建党以来重要文献选编（1921-1949）》（1-26册）为主要文本依据，深入历史语境考察“党领导一切”观念和体制的变迁，探究其思想内涵和实践要求的演绎经验，以期为当前在理论上正确理解、实践中准确把握“坚持党对一切工作的领导”基本方略提供有益镜鉴。

一

从领导一切群众斗争到对其他组织的绝对领导作用（1921-1937）

      “党领导一切”命题的思想原点，来自马克思恩格斯对无产阶级政党属性和特质的认定。无产阶级事业是一项集体事业，无产阶级解放运动是一种联合行动，需要“全世界无产者，联合起来”。恩格斯说：“联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”共产党就是为了把无产阶级联合起来、推动无产阶级运动而成立的权威化组织。共产党为什么能够有权威？《共产党宣言》提出：“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”共产党是无产阶级中间最坚定也最先进的部分，理解运动的一般规律并始终不渝地付诸行动，正是先进属性和坚定特质赋予共产党领导权。到了列宁那里，对共产党作为领导无产阶级运动的权威的认知定位和行动要求更加具体明确指向其组织特性。列宁提出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”“组织起来”是无产阶级获得解放的不二法门，共产党就是“组织起来”的权威，是无产阶级组织的最高形式。“这一组织不仅在名义上而且在实际上能够统一一切力量，领导运动，即随时准备支持一切抗议和一切运动，并以此来扩大和巩固可供决战之用的军事力量。”领导一切无产阶级力量和领导一切无产阶级运动，共产党领导的对象和内容在列宁这边已经明确了。

      早在中国共产党成立前后，中共党人对上述领导思想、特别是对共产党在无产阶级运动中的领导作用方面，就有了明确的认识。蔡和森在1920年8月写给毛泽东的一封信中，把党描述为无产阶级革命运动之四种利器之一，认为党是无产阶级运动的发动者、领袖者、先锋队、作战部，“为无产阶级运动的神经中枢”。1922年7月，陈独秀在《关于无产阶级专政问题答黄凌霜》一文中也指出：“然而实行无产阶级革命与专政，无产阶级非有强大的组织力和战斗力不可，要造成这样强大的组织力和战斗力，都非有一个强大的共产党做无产阶级底先锋队与指导者不可。”“发动者”“领袖者”“神经中枢”“先锋队”“指导者”等字眼，清晰表达了党在无产阶级运动中的领导地位。党的二大通过的《关于“工会运动与共产党”的议决案》这样描述党与工会运动的关系：“如战争一样，军队中有一个先锋，所有这大量的军队都跟着这个先锋前进。共产党也可说是一个人的头脑，全体工人便是人的身体。所以共产党无论在哪种劳动运动中，他都要是‘先锋’和‘头脑’，决不可不注意任何工会活动，并要能适当的诚实的和勇敢的率领工会运动。”中国社会主义青年团第一次全国代表大会也提出：“每一种群众运动发生，尤其是政治性质的群众运动发生，我们必须努力参加其中，占得指导的地位。”在这里，“无论哪种”“任何”等措辞，已经使共产党在工人阶级运动范畴内含有“领导一切”的思想胚芽。

      党成立后，初期主要着眼于引领和指导群众运动，以领导工人运动为开端，在第一次国内革命战争时期逐渐把领导对象扩展到青年、妇女、农民等一切群众运动之中。刘少奇在1926年5月发表的《工人阶级在革命中的地位与职工运动方针》一文中提出：“工人阶级在国民革命运动中，能领导一切民众向帝国主义与军阀进攻。”这是党的文献中目前能查阅到最早出现“领导一切”的字眼，不过这里说的是工人阶级的领导地位。1926年7月召开的中央执行委员会第三次扩大会议指出：“从全国革命运动的实质看来，本党确成了一个政治核心；从各地群众运动的实质看来，在许多方面，本党确已渐渐的站在领导地位。”领导群众运动，是中国共产党从成立伊始就明确的职责，在随后五年左右的时间里一直致力于此，及至国共合作进行的北伐战争正式开始时，党已经实质上成为领导各种群众运动的政治核心了。

      当然，由于建党初期党员人数少，对于大规模的群众运动，党的指导更多地限于政治或者思想层面，特别是以各种“时局主张”“决议案”形式表现出来。这种领导主要体现为对群众运动的一般号召与派出党员实行个别指导，还不能确保党的领导主张得到有效落实。这就在客观上提出了组织领导的问题。在1926年7月，中共中央执行委员会第三次扩大会议通过的《组织问题议决案》，针对党内多数“不了解组织工作的政治意义”提出：“组织工作的意义，绝不止于是技术的，而是政治的。换言之便是：组织工作，是党指挥群众运动的枢纽。没有好的组织，便不能指挥广大的群众运动，运用党的政策；一个好的政策，是要有好的组织才能实现的。”会议提出：“实行‘一切工作归支部’的口号，使各支部里都有全党形式的各样工作（如职工会运动，农民运动，协作社，济难会，妇女运动，青年运动……）。”依托组织作为党领导群众运动的枢纽，依托基层组织（支部）作为开展党的一切工作的载体，党的领导主张才有可能得到有效落实。

      大革命的失败，“遭受很大打击”的中共党人明白了“中国迫切需要一个资产阶级的民主革命，这个革命必须由无产阶级领导才能完成”的道理。于是，在南昌打响了武装反抗国民党的第一枪。从此，党拥有了自己的武装力量，同时也带来了党如何领导武装力量的议题。人民军队诞生后三到四年的时间里，这个问题即已基本解决。（1）领导机关：前敌委员会（前委）。早在1927年7月27日，即八一南昌起义前夕，党中央就成立了前敌委员会以加强党对武装起义部队的统一领导，随后在各大革命根据地的军队中亦成立前委。前委是党在一线领导军队的最高权力机关。1929年中央“九月来信”中明确提出：“党的一切权力集中于前委指导机关，这是正确的，绝不能动摇。”（2）党的组织：支部和党委。武装反抗国民党是中国共产党组织和领导的，党员干部从一开始就在其中发挥政治领导和军事指挥的核心作用。但党组织如何设置则需要实践探索。以红四军为例，在起义部队转向农村区域过程中，出于稳固队伍的需要，毛泽东汲取了国民革命时期的教训，进行了著名的“三湾改编”：“支部建在连上”，班设党小组，党的组织直接嵌入军队组织的一线战斗单位。这个做法对于塑造新型军队有着极为重要的意义。毛泽东在写给党中央的报告《井冈山的斗争》中说：“红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上’是一个重要原因。两年前，我们在国民党军中的组织，完全没有抓住士兵，即在叶挺部也还是每团只有一个支部，故经不起严重的考验。”除了连队支部，连以上的营、团直至军各级通常设立党委。当然，战争减员时常发生，党的组织不可能完全正常设置；并且，为保护党员干部计，设在军队中的党组织多数时候处于秘密状态。（3）政治机关：政治部和政治委员。沿袭国民革命时期在军队中设立政治部的做法，在军与纵队设政治部，团和连设政治委员或政治指导员；这是军队中公开的组织，党的机关设在政治部内，一公开一隐蔽，党组织从而成为军队政治工作的领导者和组织者。政治部的任务，对内管理政治教育，对外做政治宣传以至管理地方政务，发动群众斗争，扶助群众组织等。体制安排上，规定军一级的政治委员可由前委书记兼任，但军政治委员不可兼任政治部主任；军以下政治委员（指导员）一开始通常由同级党组织书记兼任，因此亦称党代表。毛泽东在《井冈山的斗争》中对党代表制度评价甚高：“党代表制度，经验证明不能废除。特别是在连一级，因党的支部建在连上，党代表更为重要。他要督促士兵委员会进行政治训练，指导民运工作，同时要担任党的支部书记。”“党代表”的称谓在随后的“九月来信”中被明确要求废除，改称“政治委员”。政治委员的职责包括：监督军队行政事务，巩固军队政治领导，副署命令等。

      上述政治设置，在军队中构建起党的组织系统，保证党对军队的有效领导，也就由此建立起日常化常态化的监军系统；特别是支部建在连上，党的组织嵌入军队一线战斗单位，开展思想政治工作，指导士兵委员会进行内部民主管理，积极表率做群众工作，内嵌于军队相关部门开展宣传工作，等等，有效地改变了旧式军队的各种顽劣作风。当然，塑造新型人民军队不是朝夕之功，从观念到体制，都需要作艰苦的努力。1929年中央“九月来信”特别是随后召开的古田会议，批判了革命队伍中存在的单纯军事观点和做法，比如把政治与军事对立起来的思想、军队局限于打仗的观念、“在组织上，把红军的政治工作机关隶属于军事工作机关”的体制等，系统清理了红四军中存在的旧式军队的影响，确立了政治建军的原则。红四军中党和军队关系的处理，特别是古田会议的政治建军思想和举措，具有表率和典范意义：有的为中央所推广，有的与中央同期发布的指令精神“不谋而合”（因为联系中断），“后来各部分红军都先后不等地照此做了，这样就使整个红军完成成为真正的人民军队”。

      根据地建立苏维埃政权之后，又发生了党、军队、政府之间的关系问题。1928年5月25日，《中央通告第五十一号——军事工作大纲（采用广东省委扩大会议军事问题决议案内容）》中提出：“红军应由苏维埃派政治委员监督军官，并负责进行政治工作。”不过，这一做法很快就被改变了。1928年7月3日，周恩来在《六大以后军事工作的主要任务》一文中提出：“红军一定有政治工作，党负责政治工作，政治部是党在军队中最高机关。”党与政府的关系问题，也经历了一个调整过程。1928年7月10日，中共六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》中指出：“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。”这里主要主张党对苏维埃的思想领导。1930年7月全国组织会议通过的《目前政治形势与党的组织任务》强调：“苏维埃是工农群众政权组织，与党绝对不能相混合的。党在政治上是领导苏维埃，但在组织上不能直接指导和命令苏维埃，党只能运用在苏维埃中的党员起党团作用，实现党的领导。”又明确了党对苏维埃实行政治领导。不论是思想领导还是政治领导，都离不开党团的组织保障。党团是现行党组的前身，是党领导包括政权机关在内的其他机关的基本载体。在苏维埃政权中，党员经由党团表达意见，党团集中整合之后提出主张，政府据此制定政策。党团是在政权组织中工作的党员的团体，不是政权的上级，不能直接向政权组织发号施令。这种规定随着苏区的扩大和苏维埃政权的巩固而转变。1931年11月，《中央苏区党的第一次代表大会关于党的建设问题决议案》中明确指出：“在苏维埃政权之下，共产党是公开存在的政党。他在苏维埃区域的任务，是要在正确的阶级路线之下领导并组织所有工农群众来巩固并发展苏维埃政权与红军，保证党对政权红军及其他武装组织和群众组织的绝对的领导作用。”进一步提出组织领导的命题并明确党的领导对象：既包括所有的工农群众，也包括政权组织、武装组织和群众组织；把对阶级群体的领导与对组织主体的领导结合起来，并且把对军队的绝对领导要求运用到所有的组织主体。

      值得注意的是，“党领导一切”的句式在土地革命时期开始使用。我们以此为主题词检索了《建党以来重要文献选编（1921-1949）》（1-26册）。不计使用其他句式但包含同样意思的语境，1921-1949年间党的权威文献中出现该句式的语境共有20处，第一次出现于1927年10月《中共中央、共青团中央反对军阀战争宣言》：“中国共产党要领导一切工农兵士贫民实行伟大的武装暴动。”相对于其他时期，此后十年土地革命期间该句式最经常使用，共有15处。从语用对象和语用内容看，土地革命时期主要用于领导“一切”工农群众斗争或者各种群众运动，偶尔用于领导“一切”群众组织或革命组织的斗争。从语用特征看，属于比较宽泛意义上的原则要求，是对党的绝对领导地位的语气强化。至于具体如何领导，多数情况下则语焉不详。到了全面抗战时期，“党领导一切”的对象，明确指向军队、政府、民众团体等其他革命组织，领导的内容是“一切工作”。由于对象有了明确所指，“党领导一切”从一般号召的观念层面落实到具体的体制层面，才有可能进一步展开。这一点我们将在下文进一步讨论。

      总之，从党成立到全面抗战开始之前，随着革命事业的发展，对党的领导的认识整体上不断变化：（1）党的领导对象和内容渐次扩大：领导群众运动，领导武装组织、政权组织、群众组织等组织体，领导所有工农群众。（2）党的领导方式逐步明确：包括政治领导、思想领导和组织领导三个主要方面，特别是党组织对于其他组织的嵌入，对党的领导具有支撑作用。（3）党的领导方法逐渐丰富：提出领导主张，实行一般号召；派出干部具体指导或者直接领导群众运动；在其他组织中嵌入党的领导机构、领导人员、基层组织，以落实党的领导主张。（4）党的领导要求持续探索：明确了对军队组织的绝对领导；对政权组织和群众组织的领导，经历了不能直接发号施令到绝对领导的反复，乃至李立三一度实行各种组织混同的“行动委员会”制度，取消了各个组织的独立性——不过这个极“左”的措施很快就被纠正。（5）初步提出“党领导一切”的思想主张，诸如“一切工作归支部”、领导“所有群众”、保证党“绝对的领导作用”等措辞，已经有了“领导一切”的基本思想形态。

      值得一提的是，此间已经开始注意纠正人们对“党领导一切”的错误理解。中央“九月来信”提出：“党管一切这口号，在原则上事实上都是不通的，党只能经过党团作用作政治的领导。……前委对日常行政事务不要去管理，应交由行政机关去办，有政治委员监督，前委应着眼在红军的政治军事经济及群众斗争的领导上。一切工作归支部这个口号是对的，是作经过支部去工作的解释。”还提出：“党的机关的人员不要过多，要尽量利用群众组织中的人做事。”这里把领导与管理区分开来，注重党的政治领导，规避事务主义，注重机构精简，注重发挥群众组织的作用，注重发挥基层党组织在贯彻党的领导主张中的作用，凡此等等，都为此后探索“党领导一切”的体制做了思想准备并积累了经验。

二

从尊重多样性基础上的统一性原则到领导其他一切组织的一元化体制（1937-1945）

      全面抗战时期，党的领导问题变得更加复杂。首先，在国共合作抗日民族统一战线框架内，如何确保党对于革命力量的领导？彼时，抗日民主政权具有阶级联合性质，不少抗日民众团体也由不同性质的社会力量构成，工农红军接受国民政府改编。在这种背景下，党对各种力量的领导需要兼顾统一战线内部其他党派、其他力量的利益与考量。其次，党的组织和革命力量得到大规模发展，在鼎盛时期，敌后抗日革命根据地实际控制了大量国土，根据地人口约有1亿人，党领导的军队达到120万人。随革命力量壮大而来的是割据状态下党的领导问题的复杂化。对此，在全面抗战初期，党在民族统一战线框架下调整了对其他革命力量的领导方式；全面抗战中后期，随着党的力量的壮大和革命局面的扩大，党强化了一元化领导，以此为原则以统揽整合根据地内外各种力量和各项事务，“党领导一切”因此有了新的实践形态。

      领导军队。1937年8月，《中共中央组织部关于红军改编后党及政治机关的组织的决定》中明确规定：（1）师以上及独立行动部队，组织军政委员会。军政委员会是党的秘密组织，它指导全部的军事和政治及党的工作，并向上级军政委员会或中央负责，由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之。（2）师团两级及总部和师的直属队，组织党的委员会。（3）旅营两级由军政主要干部，组织特别小组。（4）连队设党支部。这样，在国共合作框架内，延续组织嵌入做法，按照军队不同层级设置相应党组织，党以隐蔽方式嵌入军队，确保改编后党对军队的领导权。1937年10月，为统一和加强前后方军队的政治工作，中共中央军委发出《关于成立总政治部的决定》，指出：“所有第八路军和各留守部队、医院、学校及边区各地区部队，全国各游击区部队的政治工作，均由军委总政治部统一领导。”在全面抗战初期，党延续了古田会议确定的政治建军原则和体制，以政治工作为核心，以组织嵌入方式落实党对军队的集中统一领导。

      领导政府。抗战时期，中国共产党在实际控制区建立以陕甘宁边区为典范的民主政权，采取“三三制”的政权组织形式；“三三制”具有多阶级联合的政府性质，其中代表工人阶级和贫农的共产党员只占政府和民意机构的三分之一。政权的新形态对党的领导提出新命题。1940年8月，董必武在《更好地领导政府工作》一文中指出：“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。”在具体领导方法上，延续了苏维埃时期设置党团的做法，但规定党员和党团在政府中只能“做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府”。言辞中对党的领导表现得十分节制。1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中明确了领导内容：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”与苏维埃政权相比，具有阶级联合性质的抗日民主政权，党的领导方式、活动方式和作用形式，不能不做出较大调整而以政治领导为主要形式。

      领导群众团体。全面抗战初期，日据区国民政府县一级及以上政权多被破坏，县以下留在当地的乡绅曾自发动员组织起包括民团、团练、联庄会等在内的准军事团体，这些团体与大刀会、红枪会之类的秘密会社，共同构成地方的防护性社团；这些自发性的“动员”社团之外，还有一些由留在当地的中共党员、国民党党员、教师、学生等秘密组织的抗日团体。在抗战进入相持阶段之后，各抗日根据地逐步成立，许多团体接受中国共产党的指导。张闻天在1939年11月发表的《略谈党与非党员群众的关系》一文中指出：“党必须采取各种各样的组织形式去组织群众，参加到一切有群众的群众团体中去……党必须力争对于一切这些群众团体的领导，反对群众团体离开党的政治领导而‘中立’的观点。但这种领导的实现，必须经过每一群众团体的特殊性，建立在尊重它们的组织上的独立性及依靠它们的主动性与积极性的基础之上。”张闻天又说：“经过群众组织的多样性，去实现党的领导的统一性，在实现党的统一领导中，又能尊重群众团体的特殊性与独立性，又能依靠它们的主动性与积极性；领导群众而又服侍群众：这就是党与群众的正确关系的又一方面。”这里可以看出党与群众团体之关系：（1）党以各种形式组织群众，或者参与到既有的群众团体中去；（2）不论何种情形，党都要争取对一切群众团体的领导；（3）这种领导是政治领导，以尊重群众团体的独立性、发挥群众团体的主动性和积极性为基础，在尊重多样性基础上达到统一性。

      对各类抗日力量领导方式的调整，主要是全面抗战中前期因应抗日民族统一战线新格局而做出的。抗战进入战略相持阶段后期，随着中国共产党领导的抗日根据地获得巨大发展，各根据地内部革命力量之间的关系问题也变得日益突出。为解决上述问题，党中央逐步明确并强化党的一元化领导原则。正如上文指出的，这一原则早在第二次国内革命战争时期即已在实践中实行，全面抗战开始之初，多是这种原则在抗日民族统一战线框架内的调适。到1938年10月召开的中共六届六中全会时，这一原则的思想内容更加明确了。张闻天在会上提出：“一切军政民的领导，集中与统一于当地党的最高领导机关（区党委、省委）……每一地方的一切党、政、军、民的工作的领导，均统一于当地最高党部，以提高党的威信。在各方面工作的同志中，造成党为一切工作的唯一领导者的信念。各种党团均属当地的最高党部，无自己的领导系统（如过去的铁路党团）。”这段论述包含了 “党领导一切”的原则和体制的基本要素：（1）统一性：各地党政军民各种力量的工作，统归于当地最高党部领导；（2）集中性：各种革命力量的党团均属于当地最高党部并听从其领导，没有自成一体的领导系统；（3）全面性：当地最高党部实行统一领导和集中领导的内容，涵盖“一切工作”。

      党的六届六中全会上领导人思想层面的认知，并没有完全成为行动层面的自觉，党的一元化领导原则、特别是这一原则下的领导体制并不完善和巩固，抗日根据地内部各革命组织和力量之间的矛盾时有发生。比如，青年团体闹独立性的“第二党”倾向，陕甘宁边区留守兵团“忽视”西北局领导的问题，边区政府“不尊重”西北局领导的问题等等，逐步暴露出来。为化解党政军民各种革命力量之间的矛盾问题，1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（以下简称“九一决定”）。“九一决定”指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。”在这里，“党领导一切”是党作为“无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式”的观念表达和实践要求，党的“先锋队”和“最高形式”的性质定位决定了“领导一切”的结构定位。同时，从体制层面解读，党的统一领导和一元化领导，表现出统一性、集中性和交叉性的特点。

      第一，统一性。表现在三个侧面：（1）领导机关统一：“每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）”，它们分别为根据地内部各层级的“最高领导机关”和“统一的领导机关”，统一各地区的党政军民工作的领导。（2）政令统一：政府、军队、民众团体向各该管系统下级发出的重要文件，要履行一定程序经过同级党委批准或事先商得党委负责人同意（“但不是一切都要批准”）。（3）政令军令统一：军队与驻地的关系上亦以统一性为准则：主力军必须执行各级党委的决议、决定与各级政府的法令，“主力军对驻扎所在地的下级党委与下级政府（如县、区、乡）的决定，亦必须执行”。

      第二，集中性。表现在两个侧面：（1）指令集中：各级党的委员会的“决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团、军队军政委员会，军队政治部及民众团体党团及党员，均须无条件的执行”。（2）下级服从上级：政府、军队、民众团体系统的上下级之间的领导和被领导关系仍旧存在，其中系统上级的领导主张和决策部署不仅本系统的下级要执行，下级的党委“也必须无条件执行”。举凡上级指令，不论是党的委员会的还是党政军民部门的，下级一体遵循。

      第三，交叉性。主要表现在两个侧面：（1）人员交叉任职：区党委、地委的委员应包含地方党的组织，军队党的干部与政府党团的负责人；分局、区党委、地委书记，兼任军区、分区（师或旅）政委；军队的首长应被选为政府委员及参议员；主力军是否参加县委可以因地制宜，无主力军的县委及区委，由地方党和地方军党的负责人、地方政府党的负责人构成。（2）机构交叉设置：军队的政治机构（军政委员会及政治部）成为地委及以上同级党委的一个部门，不隶属于党委委员会或其他部门，“但与其他委员会或其他部门不同，仍保持其上下级直接领导和隶属关系”。

      除党对军队绝对领导之外，党、政府、军队、民众团体彼此之间的各种关系，要建立在各组织的工作相对独立性基础上，尤其注重政权和民众团体的“相对独立性”。（1）对政权系统：认识到参议会及政府是权力机关，其政令带有强制性。因此，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办；党对政权系统的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接发指令；军队应该模范地尊重政权、执行政府法令，“军人除以公民和政府委员参议员对参议会及政府发表意见外，一切军人及军事机关无权干涉参议会及政府内部工作”。（2）对民众团体：民众团体是民众自己的自愿组织，党、政府、军队不应直接干涉民众团体内部的生活。党对民众团体的领导，经过自己的党员及党团，但“党民不分、包办、清一色的现象”，都必须纠正；政府应当尊重民众团体的独立性，民众团体应该依法向政府请求登记，执行政府的法令；军队与民众团体应该相互帮助，不应该相互干涉。

      以上展示了各大根据地范围内党、政府、军队、民众团体同一层级和不同层级之间非常复杂的关系图景，各种关系的枢纽就是党的各级委员会，党的各级委员会的枢纽是各级领导机关的一把手（总负责人）。这一点，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中说得十分明白：“对于任何工作任务（革命战争、生产、教育，或整风学习、检查工作、审查干部，或宣传工作、组织工作、锄奸工作等）的向下传达，上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人，使他们负起责任来，达到分工而又统一的目的（一元化）。”这意味着，上级机关的个别部门向下级对应部门传达工作任务或者下达指令时，需要通过下级机关的一把手，机关一把手要知情也要负责；这样，一项工作的推动落实，既有下级机关分管领导或下级部门一把手负主责，也有下级领导机关一把手负总责；分管领导或者该管部门承担领导推动该项工作的分工职责，领导机关一把手则发挥统一功能，从全局角度推动该项工作落实，解决局部工作与全局工作之间的协调性问题。“这样分工而又统一的一元化的方法，使一件工作经过总负责人推动很多干部、有时甚至是全体人员去做，可以克服各单个部门干部不足的缺点，而使许多人都变为积极参加该项工作的干部。”反过来，只有通过这种方式，下级领导机关一把手才能掌握大局，实现对其他组织各方面工作的统一领导。推动工作既有分工，也有统一；既从局部着眼，也服从全局安排，这是党的一元化领导体制的核心要义。

      当然，领导体制的这种运行机制，对于下级领导机关特别是该机关一把手的政治要求和能力要求非常高。“九一决定”因此要求各级党委的工作“应照顾各方面，讨论与检查党政军民各方面的工作”，同时要求下级机关一把手“应选择能掌握党政军民各方面工作的同志担任之”。一个地方革命工作的开展情况，往往决定于该地方领导机关特别是主要领导人的政治素质和工作能力。选拔任用党的各级委员会的领导者特别是主要领导人往往具有决定性的影响。毛泽东说：“政治路线确定之后，干部就是决定性的因素。”我们只有在“一元化”的语境下，才能更深切地理解这个论断。

      此外值得注意的是，“九一决定”突出强调党应该尊重政府和民众团体的工作“独立性”。党的领导对象所指——从张闻天所说的“工作”变为“组织”——领导内容依然是“一切工作”，特别是重要工作。当然，这种“独立性”是相对的，主要是指政府和民众团体内部工作的相对独立性，总基调仍然偏向于一元化和统一性的一面。在1942年底为贯彻“九一决定”而召开的西北局高干会议上，陈云从独立性和全局性关系角度提出正确执行党的领导一元化问题：“这次会议讨论了党的领导一元化问题。要做到党的领导一元化，首先必须反对闹独立性的倾向。与此同时，地方党委工作也要照顾全局。如果地委、县委的工作不照顾全局，在客观上就会帮助闹独立性倾向的发展。所以，要实现党的领导一元化，就必须把反对闹独立性倾向和地方党委工作要照顾全局这两者结合起来。”西北局高干会议虽然是一次地方性会议，但它具有全局示范作用。从六届六中全会到西北局高干会议前后，“党领导一切”的一元化领导体制基本确立。

      “党领导一切”从思想原则到体制安排的转变，之所以发生在全面抗战时期，有其深刻的时代背景。其时，日本帝国主义侵略中国的步伐加快，民族危机加深，虽然建立了以国共合作为主的抗日民族统一战线，但统一战线并不稳固，面临国民党的片面抗战路线以及“攘外必先安内”方针的困扰。抗战越是到了后期，这种困扰越严重。这些都要求中国共产党在政治上和思想上担当起领导抗日战争的重任，而党的组织及其所领导的革命力量和所统辖的区域的集中统一，是担当重任的前提。外部的危机和压力越大，内部集中和统一的需要和动力也越大。外因是通过内因起作用的，全面抗战时期党在政治上逐步走向成熟，党对于革命道路及其当下形势与任务的认识更加统一，特别是毛泽东在党内领袖地位的确立和巩固为全党的集中统一领导创造了基本政治前提。此间，随着党领导的革命力量的壮大、抗日革命根据地的扩大和巩固以及局部执政局面的形成，革命力量内部党、政、军、民之间的关系变得复杂起来，各种不协调和矛盾冲突问题影响了抗战方针政策的落实，客观上需要加强党对其他组织的统一协调和集中领导。特别是进入1941年之后，国民政府撤回对中共领导的军队的经费支持，加紧了对抗日根据地的军事围堵和经济封锁，造成极端困难的局面。革命力量内部为取得有限的资源而产生的矛盾日益增多，迫切需要加强干部的全局观和整体工作的协调性。在中国共产党有效管辖区域彼此分隔的状态下，以各个根据地为范围，以党的领导机关为枢纽，加强内部的统一性，是一种必然选择。

三

从侧重于党组织的横向统一领导向党中央纵向集中统一领导的转变（1945-1949）

      当然，囿于全面抗战时期的时空特点，彼时实行的一元化领导体制，更强调一定区域范围内党的领导的统一性；相对于自上而下的纵向集权关系，更注重于党的组织对于其他组织的横向集权关系。按照现在通行的说法，在集中领导的“条”与“块”之间，更侧重于“块”的集中。这一点，我们在新民主主义革命时期不同阶段党的权威文献中有关党的领导施为方向所指的比较中，可以看得更清楚。我们以《建党以来重要文献选编（1921-1949）》（1-26册）为对象，把新民主主义革命时期划分为1921-1936年、1937-1945年、1946-1949年三个阶段，以能够体现党的领导要求的常见修饰词——如统一领导、集中领导、一元化领导、全面领导、集中统一领导——为主题词进行搜索，结合文本语境进行语义考察。

      从词频的总体分布看，党的领导在新民主主义革命时期更多地指涉横向的施为关系，也就是党对同级其他组织的领导，共计出现79次；而纵向的共计53次，二者兼具的共计9次。分词频统计发现：（1）现今比较普遍使用的“全面领导”一词，在新民主主义革命时期没有出现，“集中统一领导”（当时的表述是“统一集中领导”）也仅仅出现过一次；（2）使用“统一领导”的句段共计出现51次，其所指涉的施为关系，横向的29次，纵向的20次，纵向横向兼具的2次；（3）使用“集中领导”的句段共计出现36次，其所指涉的施为关系，横向的4次，纵向的30次，纵向横向兼具的2次；（4）使用“一元化领导”的句段共计出现54次，主要出现在全面抗战时期，其所指涉的主要是横向的施为关系，占46次，纵向关系的只有3次，其余的5次兼具“纵横”含义。

      分阶段分析，更能体察各个时期的语用变化情况。

      1921-1936年间。涉及“统一领导”要求的语境，都是横向意义上的施为关系，即党对其他组织如军队和群众团体的领导，如：“党一方面要坚决的依靠民众自发革命运动的高涨，而同时又要能够对于各种运动保持着统一领导的作用。”值得注意的是，文献中“党的领导”出现的频率在1929-1932年间达到高峰，其中多数是中央或各中央局给红军和苏维埃政府的指示。如，1930年6月10日，中央在总结第一次全国苏维埃代表大会的意义时提道：“这一大会完全在党的领导之下，聚集各苏维埃区域的工农战士和红军士兵，以及全国各主要省区、产业中心的工、农、兵、贫民、革命青年和革命的社会团体的代表。”党领导苏维埃并通过苏维埃领导各革命阶级、阶层、团体。另一方面，此间提及“集中领导”要求的语境，基本上指涉纵向的领导关系。

      1937-1945年间。在全面抗战时期，尤其是1941年后，有关党的领导施为要求的词频达到高峰，不仅出现了“一元化领导”的范畴，而且“统一领导”和“集中领导”也频繁使用；不论是纵向上的领导要求还是横向上的领导要求都得到强化。同时领导的施为指向开始混用，但侧重点还是横向的领导要求：此间107处有关党的领导要求的语用，65处是横向的领导要求，占比60%以上。其中，“一元化领导”在此间出现并且广泛使用，主要指的是横向的领导要求：共出现52次，其中指涉横向领导的有44次。

      1946-1949年间。在三年解放战争时期，特别是1947年下半年解放战争转入战略进攻阶段之后，党的领导要求的侧重点转向了强化党中央的集中统一领导。1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草的对党内的指示中指出要建立报告制度，并强调：“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法。”在这里，报告制度的建立蕴含着两个层面的含义:一是强化了党中央的集中统一领导；二是强调了对主要工作的综合报告，党中央以报告制度获得对全局工作和各个地方工作的掌握。两个多月后，1948年3月25日发布的《中共中央关于建立报告制度的补充指示》，对各中央局、分局和前委进一步强调：“你们对于下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题（军事，土改，财政，经济，整党，政权，外交，工青妇运，宣传，组织，文教，城工，肃反，打人杀人及对待中间人士等），不论是用电报发出的或用书面发出的，均须同时发给中央一份。”这就从“报备-知情”的角度，进一步强化了党中央对下一级党组织所有工作的集中统一领导，报告的内容不再是综合性的，而是更加全面更加具体的，含有“领导一切”的意蕴。半年后的1948年9月，中共中央政治局会议又通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（以下简称《决议》）。《决议》出于“保证全党全军所执行的各种政策的完全统一及军事计划的完满实施，克服目前党内军内存在着的某些严重的无纪律状态或无政府状态起见”，对于政治、军事、经济、文化、 党务各方面工作，“何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备审”等作出总分结合的详细规定。《决议》进一步强化并凸显了党的领导纵向关系的集中统一性，突出强化党中央的集中统一领导。如果说报告制度是从事后审核-备案的角度强化党中央的集中统一领导，那么请示制度则从事前预审-批准和事后备审相结合的角度，全流程强化了党中央对涉及全局工作、跨区域局部工作和地方重要事项的集中统一领导权。在短短九个月时间里，三个文件递次推出，步步深入，基本确立了党中央对于各地方工作的集中统一领导体制。在《决议》行文最后，要求各中央局、分局、军区、军委分会及前委会，具体规定下级包括县（团）级以上的党组织向上级请示与报告的制度。如此，形成自上而下的逐级向上负责和逐级对下节制相结合的集中领导体制，以“达到全党全军在方针上、政策上、行动上的完全一致”。

      解放战争时期，“党领导一切”的重心由此前强化区域范围内的横向领导权转向强化全国全党范围内的党中央集中统一的纵向领导权。发生这种转变，是适应客观革命形势的需要。一方面，大规模的战略反攻，需要各地方各方面的密切协同配合，需要加强中央的集中领导和统一调度；另一方面，各地解放时间前后不一，新老解放区存在政策不统一的问题，不利于在解放战争即将全面胜利的情势下推行大规模的社会革命。从党内看，一元化领导体制即便在抗日战争时期就以党内法规形式确立下来了，但离真正的统一领导要求还有很大距离。比如，毛泽东在1943年11月《组织起来》的演讲中就批评了军队内部存在的“军阀主义”问题，1944年4月《学习和时局》的演讲中也批评了“目前在我们党内严重地存在和几乎普遍地存在的乃是带着盲目性的山头主义倾向”。解决党内统一的问题，保证政策统一、政令畅通，这是党的领导的题中之义也是一贯要求；只不过，以前地域割据，“事不可遽行”。现在情势不同了，实行集中统一领导的主观客观条件具备了。客观上，大量国土获得解放，割据的区域开始集中连片，信息传输和政令畅达更为便捷，中央实施统一政策、集中领导、协调调度具备了基本条件。主观上，经过延安整风、六届七中全会《关于若干历史问题的决议》、党的七大等一系列重大党内整合，尤其是毛泽东领导核心地位的巩固和毛泽东思想指导地位的确立，全党在政治上和思想上达到了空前的一致。现在全国即将解放，该是行动上一致起来的时候了。在统一的政权尚未建立之前，以请示报告制度这个政治手段和组织措施求得全党范围内党权实际上的而非原则上的集中统一，便是必然的选择，也是建立“统一的民主的人民共和国”的必要前提。这正是中华人民共和国“以党建国”发生的历史逻辑。

四

结 语

      我们在新民主主义革命时期党的权威文献中，发掘并考察了围绕“党领导一切”话语背后的观念和体制的历史脉动，发现其间约略经历相继而起的三个阶段，其语义所指亦有三种不同侧重：建党时期、大革命时期和土地革命时期，主要指涉领导一切群众斗争（群众运动）；全面抗战时期，侧重于领导一切其他组织并初步实现“领导一切”的体制化；解放战争时期，主旨在于强化党中央对一切工作的集中统一领导体制。

      领导一切群众斗争。由于其领导的施为对象（群众，或者部分群众如工人、农民、妇女等）十分宽泛，施为的内容（如罢工斗争、抗租运动、妇女解放等）也多种多样，因而“党领导一切”语用更多地体现在观念-叙事层面，以决绝的语气强调党的绝对领导的原则和要求。当然，领导体制层面的探索也已开始；“一切工作归支部”、党对军队的组织嵌入和政治领导、以党团方式领导苏维埃政权，等等，都是此间的重要创新实践。

      领导其他一切组织。基于列宁关于“党是无产阶级组织的最高形式”的论断而主要在抗日根据地范围内的创造性运用，其领导的施为对象具体而明确，经由领导其他一切组织到领导一切工作，领导的内容则是一贯的；同时，由于领导的施为对象更加具体明确，从“观念”到“体制”的指向亦更加明确，“党领导一切”在语用上更多地体现为规则-施为的特征。党的领导一元化体制的具体规定，为党在割据的根据地范围内掌控庞大而复杂的局面提供结构支持，并努力把“领导一切工作”行为的不确定性降到最低。

      党中央对一切工作的集中统一领导。这是党的领导一元化体制的进一步完善和强化。“党领导一切”在观念上体现党作为无产阶级组织的最高形式的要求，在体制上则要求领导权的高度集中统一。“最高形式”其里，高度集权其表，做到“表里如一”则内在地提出两个方面的要求：党对于其他一切组织的统一领导和党的最高领导机关的集中领导。全面抗战时期侧重于统一领导，解放战争时期侧重于集中领导，后者旨在全局范围内最高层面上实现领导权的集中统一。统一领导和集中领导只有也只能在党中央层面结合起来，领导权的集中统一才能实现，政策统一、政令畅通才有可能。

      贯穿新民主主义革命时期的“党领导一切”的话语及其语义变迁和体制塑造，对于新生的人民政权产生了极大的影响。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议起草的宣言《中国人民大团结万岁》中号召全国同胞“进一步组织起来”，其要旨就是用组织化手段改变旧中国“一盘散沙”的状况，以组织化权威塑造一体化的国家-社会体制并推进社会主义革命和建设。“党领导一切”的观念及其一元化领导体制，对于当代中国国家制度和国家治理的巨大而深远的影响，是一个不争的事实和普遍的共识。当然，1949年之后这一主题如何演绎、经验得失如何评判，是另一个议题，非本文篇幅所能及。

      改革开放事业进入“后半程”，中国特色社会主义事业从全面建成小康社会过渡到全面建设社会主义现代化国家新阶段。这个进程，中国的发展面临极为庞杂、十分严峻的局面。国际上面临“世界百年未有之大变局”，外部的压力挑战巨大；在国内，改革从“摸石头过河”的问题导向为主逐步过渡到“顶层设计”的目标导向为主，现代化建设进入全面推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的新模式新阶段，这些都需要强化党中央的权威和集中统一领导；在党内，政治生活也一度面临一些突出问题，特别是“高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”，严重破坏党的团结和集中统一。面临内外复杂局面，迎接重大风险挑战，解决重大矛盾问题，更需要强化党中央权威和集中统一领导。把“坚持党对一切工作的领导”确立为坚持中国特色社会主义的首要的基本方略，直接领导“党政军民学”，通过其他国家机关贯彻落实党的领导主张和决策部署进而间接实现对“东西南北中”的领导，正是“党领导一切”观念在新的时代背景下的具体实践。当然，时代环境毕竟不同，“党领导一切”表现出一些新的语用特征。从观念-叙事角度看，新时代“党领导一切”更注重基本理论、基本路线、基本方略意义上的领导，发挥党把方向、管大局、定政策、促改革功能上的领导作用，更注重党“保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”，在要求地方和基层不折不扣地贯彻执行中央精神的同时，也要求地方基层根据当地实际“创造性地执行”中央的决策部署。从规则-施为角度看，新时代“党领导一切”更注重科学执政、依法执政、民主执政，更注重党的全面领导权的制度化，更注重把坚持和完善党的领导制度体系与坚持和完善国家治理体系和治理能力现代化统筹考虑、一体推进。

（责任编辑：林日杖）

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