2019年政策的变与不变——逐句解读中央经济工作会议

国盛宏观熊园团队熊园观察 2019-10-17

事件：中央经济工作会议12月19日至21日在京举行。

核心观点：

1. 总体看，明年政策稳字当头、牢守底线、保持定力，凸显危机意识尤其是“强化逆周期调节”，确认政策放松（货币、财政、地产、监管均如此），也会尽可能避免中美关系进一步恶化（“落实阿根廷中美元首会晤共识”）。此外，供给侧改革仍是主线，要继续打好三大攻坚战，也必须坚持高质量发展。

2. 稳就业是头等大事。会议要求“把稳就业摆在突出位置”，并实施就业优先政策。

3. 稳增长仍是硬要求。中央再次认为经济下行压力大，并延续了“确保经济运行在合理区间”的说法，我们预计，2019年GDP增速目标大概率不会低于6.2%。

4. 货币政策更趋放松。总基调是稳健的货币政策要松紧适度（删掉了“中性、货币总闸门、保持货币信贷和社会融资规模合理增长”），再结合日前央行的“定向降息”举措，明年货币无疑会继续“独立”宽松，发力点是疏通货币传导机制、降低小微企业融资成本。我们预计，央行后续很大可能会下调公开市场操作利率，降准也是大概率（最快明年1月份），换言之，下调存贷款基准利率的可能性很低了。

5. 财政要发大力，超预期减税可期。积极的财政政策要加力提效，意味着赤字率有望从今年的2.6%提高至2.8%甚至3%，但破3%很难（09年四万亿也没做到）；实施更大规模的减税降费，我们预计将超万亿（增值税三档变两档，部分行业可能减所得税）；较大幅度增加地方政府专项债券规模，预计明年将高于2万亿。

6. 明年基建投资企稳回升几无悬念，关注两大方向。会议继续要求加大基础设施补短板力度，方向上除了农村补短板外，额外突出“加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”以及“加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度”。

7. 房地产仍属调控周期、不会全面放松、仍会控房价，但也会结构化、差异化、区域化放松。继续强调“房子是用来住的、不是用来炒的”，同时也指出 “因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”，我们预计，接下来可能出现“花式松绑”。

8. 更加注重资本市场。“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用”，再考虑到10月以来高层频频给资本市场喊话，不难看出，国家还是希望资本市场能保持稳定，建议密切关注科创板的进展以及“引导更多中长期资金进入”的配套措施。

9. 去杠杆方向没变、地方债仍要化解，但节奏和力度已放缓。继续结构性去杠杆，首提“防范金融市场异常波动和共振”，处理地方债要“鉴定、可控、有序、适度”。

10. 向改革要动力，经济体制改革值得期待。可重点跟踪国企改革（预计接下来会进一步理顺国企和民企的关系）、民营银行、社区银行、地方税改等。

11. 其他提法也需关注。比如，激励干部担当作为、鼓励创造性贯彻落实；须及时回应社会关切、有针对性主动引导市场预期；没提汇率；没提雄安等。

后附：一表看懂本次会议的变与不变；逐句解读2018年中央经济工作会议。

风险提示：政策效果不及预期

附录如下：

附1：一表看懂本次会议的变与不变：中央经济工作会议（17/18）、政治局会议（18年7月/4月）；来源：政府网

附2：逐句解读2018年中央经济工作会议（会议通稿原文来自新华社）

【每年底的中央经济工作会议历来是把脉来年政策动向的最佳窗口。本次会议与12月13政治局会议所定的主基调一致，并提及了备受关注的房地产调控、减税、基建、去杠杆、国企改革等。本部分的逐句解读，主要是对比了以下几次会议：去年经济工作会议（基准）、4月政治局会议（小放松）、7月政治局会议（小转向）、10月政治局会议（明确转向）。】

会议认为，今年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年。在以大大为核心的党中央坚强领导下，全党全国落实党的十九大作出的战略部署，坚持稳中求进工作总基调，按照高质量发展要求，有效应对外部环境深刻变化，迎难而上、扎实工作，宏观调控目标较好完成（我们预计今年GDP增速仍有望在6.6%左右），三大攻坚战开局良好（重要的是，去杠杆取得了阶段性成果，宏观杠杆率趋于稳定），供给侧结构性改革深入推进，改革开放力度加大，稳妥应对中美经贸摩擦，人民生活持续改善，保持了经济持续健康发展和社会大局稳定，朝着实现全面建成小康社会的目标迈出了新的步伐。成绩来之不易（前三季度GDP增速还能维持在6.5%以上，实属不易）。

会议指出，一年来，我们在实践中深化了对做好新形势下经济工作的规律性认识（五个“必须”是首提）：必须坚持党中央集中统一领导，发挥掌舵领航作用；必须从长期大势认识当前形势，认清我国长期向好发展前景（当前经济虽然下行，对未来还是要充满信心）；必须精准把握宏观调控的度，主动预调微调、强化政策协同（尤其是财政政策和货币政策）；必须及时回应社会关切，有针对性主动引导市场预期（今年以来政策透明度的确在提高，比如各部委重大事件的新闻发布会制度）；必须充分调动各方面积极性，形成全局工作强大合力。

会议强调，在充分肯定成绩的同时，要看到经济运行稳中有变（延续了10.31政治局会议的说法）、变中有忧（新增的表述），外部环境复杂严峻（主要指中美贸易冲突），经济面临下行压力（10.31政治局会议的说法是“经济下行压力有所加大”，显然本次更加担忧下行）。这些问题是前进中的问题（这个说法也是首提），既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决。

会议指出，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期（战略思维的体现）。世界面临百年未有之大变局，变局中危和机同生并存（眼下以中美冲突为代表的国际政经格局变迁，看来已引起国家的足够重视），这给中华民族伟大复兴带来重大机遇。要善于化危为机、转危为安（可认为我国在“以危机模式应对”），紧扣重要战略机遇新内涵，加快经济结构优化升级，提升科技创新能力，深化改革开放，加快绿色发展，参与全球经济治理体系变革，变压力为加快推动经济高质量发展的动力。

会议强调，明年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会关键之年（去年表述为：2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年），做好经济工作至关重要。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系，继续打好三大攻坚战，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作（和去年中央经济工作会议一样，关键是再次提到“稳增长”），保持经济运行在合理区间（7.31政治局会议时隔7个月重提“保持经济运行在合理区间”、10.31政治局会议将其删掉，但12.13政治局会议和本次会议又再次加上，凸显了稳增长的必要性），进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期（延续了7.31和10.31政治局会议的“六个稳”，稳就业仍然居首位），提振市场信心（10月以来高层已经相继“喊话”资本市场稳定），增强人民群众获得感、幸福感、安全感，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，为全面建成小康社会收官打下决定性基础（要完成收官，看来2020年“双倍增”目标还是要完成，意味着6.2%的GDP增速是底线），以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。

会议指出，宏观政策要强化逆周期调节（逆周期的说法以前通常是用在稳汇率上，本次突出这个说法，一方面是逆经济下行的周期，另一方面是逆民粹主义、贸易保护主义的周期），继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求；积极的财政政策要加力提效（意味着赤字率有望从今年的2.6%提高至2.8%甚至3%，但破3%很难，09年四万亿也没做到），实施更大规模的减税降费（根据我们的模型测算，中性条件下减税规模有望达到7000亿，既然要更大规模，不排除实际减税规模会接近万亿甚至更高，主方向应还是增值税三档变两档，部分行业可能减所得税），较大幅度增加地方政府专项债券规模（预计明年将高于2万亿，今年是1.35万亿）；稳健的货币政策要松紧适度（删掉了“中性”和“货币总闸门”的说法），保持流动性合理充裕（删掉了“保持货币信贷和社会融资规模合理增长”的说法），改善货币政策传导机制（此前叫疏通货币政策传导机制），提高直接融资比重（主渠道估计还是发债，IPO指向的应是科创板），解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题。结构性政策要强化体制机制建设，坚持向改革要动力，深化国资国企、财税金融、土地、市场准入、社会管理等领域改革，强化竞争政策的基础性地位（这个说法首次出现，预计接下来会进一步理顺国企和民企的关系），创造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业加快成长。社会政策要强化兜底保障功能，实施就业优先政策，确保群众基本生活底线，寓管理于服务之中。

会议认为，我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法（过去的限产举措自然是不属于改革的范畴），更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。要巩固“三去一降一补”成果，推动更多产能过剩行业加快出清，降低全社会各类营商成本，加大基础设施等领域补短板力度（还是要发挥基建的逆周期作用）。要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，促进正向激励和优胜劣汰，发展更多优质企业。要提升产业链水平，注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，培育和发展新的产业集群。要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环。

会议指出，今年三大攻坚战初战告捷（主要指的应该是去杠杆取得了阶段性成果），明年要针对突出问题，打好重点战役。打好防范化解重大风险攻坚战，要坚持结构性去杠杆的基本思路（延续了4.23政治局会议的说法），防范金融市场异常波动和共振（要防范发生处置风险的风险，说明去杠杠不能以牺牲资本市场为代价），稳妥处理地方政府债务风险（化解地方债务的期限已经延长至5-10年了），做到坚定、可控、有序、适度（看来打破刚兑“遥遥无期”）。打好脱贫攻坚战，要一鼓作气，重点解决好实现“两不愁三保障”面临的突出问题，加大“三区三州”等深度贫困地区和特殊贫困群体脱贫攻坚力度，减少和防止贫困人口返贫，研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题。打好污染防治攻坚战，要坚守阵地、巩固成果，聚焦做好打赢蓝天保卫战等工作，加大工作和投入力度，同时要统筹兼顾，避免处置措施简单粗暴（结合11月初民企座谈会上所强调的，“在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化，执行政策不能搞‘一刀切’”，明年环保松动是个大概率事件）。要增强服务意识，帮助企业制定环境治理解决方案。

会议确定，明年要抓好以下重点工作任务。

一是推动制造业高质量发展。要推动先进制造业和现代服务业深度融合，坚定不移建设制造强国（该发展的还是要发展）。要稳步推进企业优胜劣汰，加快处置“僵尸企业”，制定退出实施办法，促进新技术、新组织形式、新产业集群形成和发展。要增强制造业技术创新能力，构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，健全需求为导向、企业为主体的产学研一体化创新机制，抓紧布局国家实验室、重组国家重点实验室体系（核心技术的研发是关键），加大对中小企业创新支持力度，加强知识产权保护和运用，形成有效的创新激励机制。

二是促进形成强大国内市场（外部受困，内需可以加大力度挖掘）。我国市场规模位居世界前列，今后潜力更大。要努力满足最终需求，提升产品质量，加快教育、育幼、养老、医疗、文化、旅游等服务业发展，改善消费环境，落实好个人所得税专项附加扣除政策，增强消费能力，让老百姓吃得放心、穿得称心、用得舒心。我国发展现阶段投资需求潜力仍然巨大，要发挥投资关键作用（坚持“既不过度依赖投资也不能不要投资、防止大起大落”的总原则），加大制造业技术改造和设备更新（技改是本轮制造业投资反弹的动力，由此看，明年制造业投资将继续获得支撑），加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设（8月以来国家已经出台好几个政策，要扩大信息消费和信息领域基础设施建设），加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度（意味着，基建补短板在区域上将从中西部和农村扩散到东部沿海地区），补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设。

三是扎实推进乡村振兴战略（去年经济工作会议也有）。要坚持农业农村优先发展，切实抓好农业特别是粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，合理调整“粮经饲”结构，着力增加优质绿色农产品供给。要重视培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，注重解决小农户生产经营面临的困难，把他们引入现代农业发展大格局。要改善农村人居环境，重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升。要总结好农村土地制度改革三项试点经验，巩固改革成果，继续深化农村土地制度改革（土地改革如果能有重大突破，将极大释放生产力）。

四是促进区域协调发展（去年经济工作会议也有）。要统筹推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展（去年经济工作会议强调要“高起点、高质量编制好雄安新区规划”）。目前京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区发展呈现出许多新特点，规模经济效应开始显现，基础设施密度和网络化程度全面提升，创新要素快速集聚，新的主导产业快速发展，要推动这些地区成为引领高质量发展的重要动力源。要增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。要推动长江经济带发展，实施长江生态环境系统性保护修复，努力推动高质量发展。要推动城镇化发展，抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作，督促落实2020年1亿人落户目标，提高大城市精细化管理水平。

五是加快经济体制改革（十九大后首提）。要深化四梁八柱性质的改革，以增强微观主体活力为重点，推动相关改革走深走实。要加快国资国企改革（已经多次提出），坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司，积极推进混合所有制改革，加快推动中国铁路总公司股份制改造（铁路领域看来会有大动作）。要支持民营企业发展，营造法治化制度环境，保护民营企业家人身安全和财产安全（延续了11月民企座谈会的精神）。要以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革（以金融体系结构调整优化为重点的说法也是首次提出），发展民营银行和社区银行（前几年兴起过，尤其是社区银行），推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源。要完善金融基础设施，强化监管和服务能力。资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用（把资本市场的地位拔的很高），要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提高上市公司质量，完善交易制度，引导更多中长期资金进入（要密切关注配套举措，尤其是险资），推动在上交所设立科创板并试点注册制尽快落地。要推进财税体制改革，健全地方税体系，规范政府举债融资机制。要切实转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。

六是推动全方位对外开放（去年是“推动形成全面开放新格局”）。要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。要放宽市场准入，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商在华合法权益特别是知识产权，允许更多领域实行独资经营。要扩大进出口贸易，推动出口市场多元化，削减进口环节制度性成本。要推动共建“一带一路”，发挥企业主体作用，有效管控各类风险。要精心办好第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。要推动构建人类命运共同体，积极参与世贸组织改革，促进贸易和投资自由化便利化。要落实阿根廷中美元首会晤共识（意味着中美贸易摩擦至少有望阶段性缓和），推进中美经贸磋商。

七是加强保障和改善民生。要完善制度、守住底线（去年没有这个说法），精心做好各项民生工作。要把稳就业摆在突出位置（就业还是头等大事），重点解决好高校毕业生、农民工、退役军人等群体就业。要增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入。要完善养老护理体系，努力解决大城市养老难问题。要下更大气力抓好食品药品安全、安全生产和交通安全。要深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹，把更多救命救急的好药纳入医保。要继续划转部分国有资本充实社保基金（没有提社保费用由税务部门征收的事）。要构建房地产市场健康发展长效机制（房产税和租购并举的住房体系），坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位（说明房地产仍处在调控周期），因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任（意味着各地的房地产政策可以差异化、结构化、区域化放松），完善住房市场体系和住房保障体系（公租房、保障房还会继续盖）。

会议强调，我国发展拥有足够的韧性、巨大的潜力，经济长期向好的态势不会改变（信心比黄金重要）。要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。要实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，推动更大规模减税、更明显降费，有效缓解企业融资难融资贵问题。要着力优化营商环境，深入推进“放管服”改革，促进新动能加快发展壮大。要落实创新驱动发展战略，全面提升创新能力和效率，提高大众创业万众创新水平。要瞄准全面建成小康社会硬任务，推进脱贫攻坚和乡村振兴。要持续释放内需潜力，推动区域协调发展。要深化财税金融、国资国企等重点领域改革，坚决破除民营企业发展障碍，增强发展内生动力。要推进更高水平对外开放，着力稳外贸、稳外资。要协同推动经济发展和环境保护，加强污染防治和生态建设。要突出保基本兜底线，更好保障和改善民生。

会议要求，做好经济工作，必须加强党中央集中统一领导，提高党领导经济工作能力和水平，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略不动摇，坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，坚持以经济建设为中心，激励干部担当作为、鼓励创造性贯彻落实（地方政府积极性有望被激发，这很可能成为明年经济超预期有韧性的一大诱因。本次会议延续了11.26政治局第十次集体学习、11.1民企座谈会和10.21金稳会化解金融风险专题会议的精神，强调要“激励干部担当作为”，鉴于10月以来国家已经逐步健全尽职免责和容错纠错机制，以及控制各级开展监督检查总量和频次，倾向于认为，明年各级政府很大可能会更有干活动力，从而确保稳增长、稳就业。），加强学习和调查研究，在学习和实践中找思路、想办法，营造良好舆论环境。

会议号召，全党全国要紧密团结在以大大为核心的党中央周围，上下同心，迎难而上，以经济社会发展的优异成绩迎接中华人民共和国成立70周年！

联系人：熊园，国盛宏观首席分析师（18511580215）

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