巍评 | 国务院发网民留言：“住改商“难办！”奇葩证明”踢皮球！此文6000字，只论“住改商”

导读

本文是登记注册小助手公众号关注“住改商”问题的第三篇文章。2018年1月3日，国务院官方网站“中国政府网”公开展示了四条网民留言，其中第一条就是网民“ 熊猫 ”的留言。本文以6000余字试论之。

 工商部门要证明 

 居委会却说没有职能开！ 

自国务院官方网站“中国政府网”开通“我向总理说句话”栏目以来，每天都有成百上千条网民意见发往国务院，但每天只有少数有代表性的诉求会被公开展示。

2018年1月3日，国务院官方网站“中国政府网”公开展示了四条网民留言，其中第一条就是网民“ 熊猫 ”的留言——工商部门要证明，居委会却说没有职能开！

网民“熊猫”的留言写道：

市民吴先生准备利用自己一处空置的住宅来办公司，需要办理一张关于“同意将住宅改变为营业性用房”的证明，才能够申办工商营业执照。然而，对于这张证明，工商部门要求吴先生去当地居委会盖章，居委会却表示这不属于他们的职能，无法予以办理。

那么，这张证明该怎么办理呢，吴先生感到十分困惑和无奈。我们这里有很多这样的情况，部门互相踢皮球，真是郁闷死了。希望政府出台规章，进一步取消奇葩证明，让这样的住宅店铺方便审办执照开业。

国务院网站并没有详述工商部门和居委会互相扯皮的具体原因，那么到底皮球应该踢给谁？锅应该谁来背？且看登记注册小助手细细解说。欢迎读者拍砖，更欢迎撰稿参与讨论！

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“住改商”是什么？

“住改商”一词来源于《中华人民共和国物权法》，该法规定：

业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。

本法规定的“住宅改变为经营性用房”即是“住改商”的本意。

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“住改商”证明从何而来？

《中华人民共和国物权法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行。

国家工商行政管理总局随之在2007年11月6日下发了工商企字[2007]236号文件《国家工商行政管理总局关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》。

“住改商”需要提交《住所（经营场所）登记表》和住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件。

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工商总局要求提交该证 38 39237 38 15263 0 0 1383 0 0:00:28 0:00:11 0:00:17 3305合法

以公司登记为例，《中华人民共和国公司登记管理条例》规定公司设立提交材料包括“国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”据此，国家工商总局以规范性文件形式规定提交“住改商”证明合法没有疑义。

但需要注意的是，2014年7月14日，国家工商总局以工商办字〔2014〕138号文件公告废止271件规范性文件，其中就包括上述工商企字[2007]236号文件《国家工商行政管理总局关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》。

也就是说，自2014年7月14日起，工商部门即不能依据此文件收取《住所（经营场所）登记表》和“住改商”证明。

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地方政府接棒出台规定

作为“简政放权”政策之一，虽然国家工商总局《通知》废止，但“住改商”还不能停。

于是，各省、市地方政府接棒，以地方性法规、地方政府规章、规范性文件等形式出台了各类“住改商”的具体办法，各类规定方向基本一致，但具体要求各有不同，这为日后的“足球赛”埋下了一颗颗种子。

如北京市出台了《经营活动类别与房屋权属证件记载用途对照目录》，符合目录规定的，无需证明即可登记，不符合的，不予登记。

上海市规定，以城镇居住用房作为住所的，应当按照《上海市住宅物业管理规定》的规定，办理改变房屋使用性质的手续。

黑龙江省规定，提交住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件。

陕西省规定，除特定行业外，应提交有利害关系的业主或业主委员会（居委会）或物业服务企业出具的同意将该场所用于经营活动的证明文件。

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国务院网站留言中的“皮球”从何而来？

在简政放权工作中，不同部门对“证明”也作出了不同规定。以黑龙江省为例，2014年3月4日黑龙江省人民政府办公厅印发了黑政办发〔2014〕9号文件《黑龙江省市场主体住所[经营场所]登记暂行办法》，规定房产部门、居委会、村委会、街道办事处、乡镇政府、国有企业和集体企业出资人、森工部门、农垦部门、铁路部门、学校等单位有权出具“住改商”证明或房屋产权证明。

随后，黑龙江省人民政府办公厅在2016年9月30日和11月10日发出了黑政办发〔2016〕107号文件《黑龙江省人民政府办公厅关于取消和规范37项证明事项的通知》和黑政办发〔2016〕120号《黑龙江省人民政府办公厅关于取消和规范46项证明事项的通知》。

两《通知》规定，各级政府部门能够通过信息共享、实地走访、调查了解等办法获取信息的，不再要求群众出具“地址证明”“房屋位置证明”“房屋无房照证明”“商户位置证明”“未动迁证明”“房屋有无证明”“租房证明”“房产证丢失证明”等涉及住所的证明文件。

依据黑龙江省人民政府办公厅两《通知》，省内各地街道办事处、居民委员会大部分停止了为无房屋产权证房屋出具“产权证明”以及为住宅改经营性用房出具“住改商证明”。但也有的地方没有按照两《通知》停止开具相关证明。

但是，前述《黑龙江省市场主体住所（经营场所）登记暂行办法》并未废止或修订。各地居委会均认为证明特定企业住所的“住改商”属于上述证明范围内，已经不予证明。自2016年来，因三文件规定、两部门解释不同，无房照的“产权证明”和“住改商”证明均很难开出，群众在居委会看到取消“奇葩证明”的两《通知》后，普遍认为基层登记机关索要不合理的证明文件，为登记机关带来了较大压力。

本次网民向国务院反映“住改商”证明“踢皮球”，大约是因此而来。

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“住改商”乱象十年

自“住改商”实行以来，大量住宅被注册为企业住所，但其中有多少住宅真的依法履行了手续？有多少住宅真的得到了利害关系人的同意？这个数字我们没有统计，但如果统计出来，数据必然是触目惊心的！

在搜索引擎搜索“住改商”，结果是可怕的，这么多城市在整治“住改商”，那这些违法对象设立时提交的“住改商”证明是否都是虚假材料？对这些提交虚假材料的企业，工商部门如何监管？

在这种形势下，我们工商登记机关还要继续扮演放进来不管，让消防、城建、规划、房产等部门抱怨的“猪队友”吗？

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“住改商”问题的法律环境

楼下住改商，楼上心惶惶。这不是耸人听闻，这是从近年来无数安全生产事故中总结出来的道理，火灾、坍塌、油烟、噪音、甚至爆炸事故！

“住改商”“车改商”改变了房屋使用性质，“开墙打洞”“楼道变马路”“单元门变城门”等现象已经严重影响了居民生活，侵害了居民的居住权、相邻权。而这些通过虚假承诺材料骗取登记的企业，我们却没有给出任何惩戒，也助长了违法企业的胆量。

《城市房地产管理法》规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。

《物权法》第七十七条规定:“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。

最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的司法解释》规定，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持，即使是多数有利害关系的业主同意也不行。

《商品房屋租赁管理办法》规定，违反规定改变房屋使用性质”的房屋不准对外出租。

由此可见，从法律法规到部门规章，对“住改商”设下了层层紧箍咒。但地方政府通过规范性文件把开具“住改商”证明的权利发给了没有监管能力和监管责任的居委会等十几种主体，把收取“住改商”证明，认定其合法的权利给了不知道如何行使实质审查权的工商局。

居委会大妈和工商登记人员一个无权执法，一个实际不能实质审查，这就造成了违法“住改商”大肆泛滥，形成了现象级的社会问题，以至于在国务院网站刊载。

商户已经开始经营，监管部门不知其经营，执法部门收到投诉后强制停业或拆除势必造成不稳定社会事件。因此，群众常年困扰，监管部门不好管，执法部门不敢罚成了治理违法“住改商”的难题。

这一问题需要地方政府和职能部门重视起来，加以整治，在保护合法“住改商”的同时，让违法“住改商”受到应有的惩戒。

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“住改商”问题的产生原因

“大众创业”和“依法经营”并不矛盾，轻准入与重监管也不冲突，“住改商”的积极作用也比较显而易见，那为何一个“简政”的政策却造成了社会负面问题呢？这不得不令人深思。

第一、群众法治意识淡薄。

本文所述的诸多法律规定，办事群众可能有99.99%是不知道的，这就造成了群众无视法律法规，形成了“只要居委会盖章”就可以的认识。然后想方设法通过各种渠道获取居委会盖章。甚至居委会和登记机关内部也有这种错误看法。

在缺乏法律法规宣传，甚至缺乏法治精神、规则意识的通识教育社会现状下，提高群众法治素养，任重，且道远。

第二、违法成本低廉。

有很多从大洋彼岸漂洋过海传来的车库创业故事，各种大咖看似不辍学就不能成功、不车库就不能起步。但拿来主义也要看国情，国内和西方的法治环境不同，西方车库创业的背后是多种监管政策和处罚措施，否则邻居一个911为你打call，创业故事就戛然而止了。因为在“住改商”的住宅（车库）公司工作，很多留学生甚至拿不到美国的工作签证。

而我国在这方面的监管还不健全。在相关法律法规中，虽然规定了罚则，但生活中很少见规划、城管、建设、消防等部门因违法“住改商”主动进行处罚的案例。就工商机关来说，我们有虚假登记的执法权，但在全国范围来看，又有几例因提交虚假材料被处罚的？即使是涉及刑法范畴，需要移交公安机关的违法线索，也很少依法移交。

第三、登记机关职能偏差。

对于关系居民人身权利的重大事项，无需告知监管部门“住改商”企业情况，仅凭“承诺不违法”就发放执照，登记机关的权力是不是过于粗放了？居然连通知监管部门的责任都没有，怪不得被友军认为是“猪队友”。

上海社会科学院房地产业研究中心学术部副主任陈则明认为：“若允许商户或企业将住宅楼作为经营场所（住改商），则相当于抹去了房地产民用和商用之间的红线，那么国家出台的一系列房地产政策措施也将宣告无效。从微观上看，目前居民住宅使用的水、电、气等公共资源价格是优惠的，如果民用住宅可以用于经营，相当于侵害了公共权益来谋私利”。

不在监管范围内的“住改商”只是一厢情愿的形式主义政策，因此，必须将“住改商”放在法律的笼子里发展，创新创业不是万能箩筐，不能什么都装！

第三、监管部门服务意识缺位。

房屋权属和房屋用途的认定和监管部门是规划、房地产管理等部门，在“住改商”政策出台和执行过程中，监管完全缺位。对大量出现的违法“住改商”房屋视而不见，无论如何也解释不通。

在当前轻准入重监管的政策下，面对“住改商”的新问题，监管部门如果还是坐等问题爆发再搞运动式处理，必将损害居民群众的切身利益，损害党和政府的形象。

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“住改商”问题的解决路径

第一、部门联动，服务到位、依法惩戒。

在地方政府层面，细化实施办法，各相关部门均按照自身职能参与“无房照房屋”和“住改商房屋”的登记与监管中，各司其职，各尽其责。从登记前工商机关的咨询、引导，到规划、房产等监管部门帮助居民办理相关手续，都应该是同时启动、并联办理的。

既然是地方政府出台文件规定，作为政府组成部门的规划、房产、城建等单位应当积极履行监管职责，对未依法履行义务的“住改商”房屋进行指导，帮助其依法登记，获得许可。

在创新的同时，还应当兼顾社会责任。“住改商”手续是否办完不影响办照进度，办照之后，工商登记机关应告知相关监管部门，监管部门应随时关注该房屋的经营行为，指导经营者依法经营，对不配合指导，有违法情形的，严格依法惩戒，狠刹违法风气，还居民一个清朗的居住环境。

对伪造证明文件的企业，监管部门应依法予以处罚。其中伪造公章，情节严重，涉嫌治安违法，刑事犯罪的，应由登记机关移交公安机关处理。

第二、加强宣传，提高认识，守法经营。

对使用“住改商”“无房照”证明文件登记为公司住所的，登记机关可以进行普法提示，告知其需依法履行相应审批程序，方可投入经营使用。在后续的“双随机”监管中发现房屋未取得相关审批的违法情形，及时移交监管部门处理。

监管部门可联合街道办事处、居民委员会等基层组织，对居民小区等重点“住改商”地区居民可组织相关普法宣传活动。使企业知晓“住改商”的法律法规，依法经营，使居民知晓被违法“住改商”侵犯权益后如何维权索赔。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，把国家机关普法责任进一步细化、实化，在执法的过程中进行实时普法、精准普法，以生动直观的方式把法理、情理讲清楚，让人民群众更好地理解法律规定，在法治实践中感受法治精神。

因此，登记机关、监管部门、基层组织、企业、居民等多方应当共同提高对“住改商”问题的法律认识，合力解决违法“住改商”扰民问题。

第三、权益受损，可依法向监管部门投诉举报，也可通过司法途径索取赔偿。

2017年7月16日，登记注册小助手发布原创署名文章《车库开店，法院判决违法，非商业房屋能否办照？》，文章讨论了“车改商”的法律问题。

在案例中，司法机关认为，系争车库规划为车位用途，不能改为他用，小区围墙、绿化、围栏系小区公共配套设施，也不能擅自拆除。业委会要求恢复原状的诉讼请求合理，法院依法予以支持。

在登记机关角度来说，房产证明的用途不是登记事项，而且各地地方政府、工商部门也相继出台了放宽住所登记的文件，对房产证的用途不做审查。

虽然登记机关对不符合核定用途的产权证也发放执照，但是这并不代表该房屋可以改变用途，使用非商业服务房屋的企业经营者应依法向规划等部门申请变更用途后方可经营。

2017年10月25日，登记注册小助手发布原创署名文章《住改商扰民，有执照就合法？NO！这些部门可维权！》给出了受到违法“住改商”侵权的维权路径。

如“住改商”店铺未经规划部门许可，则如上图所示，由规划部门监管执法。

如存在违法违规占地、建设、破坏楼体等行为、则由国土、城管、建设部门负责监管。

如存在油烟污染、光污染、噪音污染及其他卫生问题等，可由环保、卫生、食药、城管等部门监管处罚。

如其经营造成相关建筑物消防通道堵塞，造成消防隐患等，有消防部门查处。

最后，如其未办理营业执照，则可向工商机关举报其无照经营。如经营的是许可项目、如药店、餐饮、食品销售、诊所等，则可向食品药品监管部门、卫生主管部门等行业主管部门举报其无证经营。

综上所述，“住改商”问题目前还不存在唯一的一个部门管理，需要政府多个部门综合整治，齐抓共管，都承担起自己的责任，不让群众到处跑，被“踢皮球”。

对于群众来说，权益受到侵害时应当寻求法律帮助，依法向各部门投诉举报，或进一步向人民法院起诉其侵犯权益。

在淄博市一起“住改商”案件中，法院认为，张某某、孙某某未经任何审批手续即对淄博某小区××号楼××单元×××号的住宅进行了改造，在该住宅内设置了餐厅包间以及饭店厨房，不但改变了房屋的结构状况，而且还改变了房屋的使用性质，此改造行为已超出了其正当行使房屋所有权的权利界限。

对工商登记机关来说，因无权审查“住改商”是否合法，在遇到相关投诉时，应向相对人做好解释说明工作，引导其向相关部门求助。

对合法权益被侵犯的利害关系人来说，应当依法向有关部门提出维权请求，也可通过司法机关诉讼解决，维护自身权益。

综上所述，“住改商”是创新，是创业，但创新创业应当在法律框架内行动，超越法律的创新即是违法。

群众创业要的是政府修筑的大道坦途，不是办完执照才知违法，只能被处罚后关门大吉。如同这些年来网店不办照，假货泛滥、野蛮生长、社会反映强烈却难于监管一样，利用监管真空制造出的政策洼地虽能一时刺激增长，但饮鸩止渴绝对不是长久之计。

从本文开始部分写的，国务院网站从每天上千群众来信中单单选择了“住改商”踢皮球问题公开刊载的做法来看。

国务院都当个事了，这坑，是不是该想办法填一填呢？

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