聚焦“碳达峰与碳中和：目标、挑战与实现路径”，CMF中国宏观经济专题报告发布

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5月26日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第26期）于线上举行。百度财经APP、网易财经、财经、搜狐财经、WIND、和讯财经、中国网、好看视频等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近百万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“碳达峰与碳中和：目标、挑战与实现路径”，知名经济学家李俊峰、林伯强、张永生、张希良、宋枫联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学应用经济学院副教授、能源经济系主任宋枫代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕三方面内容来展开：

一、碳达峰与碳中和目标的背景与事实； 

二、实现碳达峰与碳中和目标的挑战；

三、实现碳达峰与碳中和目标的路径。

一、碳达峰与碳中和目标的背景与事实

碳达峰、碳中和目标提出的背景是气候变化已经成为主流科学界的共识，从总量上看，我国已经是世界上最大的碳排放国。党中央提出要在2035年之前达到碳达峰、2060年前达到碳中和的目标，这是经过深思熟虑的重大决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。

气候变化是主流科学界的共识，在过去的一百多年以来，科学家发现全球平均表面温度(GMST)呈现上升趋势，2006–2015年这十年观测的全球平均表面温度比1850–1900年的平均值高0.87℃-1.0℃。按照目前速度，可能在2040年前后(可能范围2030-2050)温升达到1.5℃，这将给人类社会带来灾难性的后果。

在减缓气候变暖方面，科学家们普遍认为要控制排放到大气层中的碳以及其他温室气体。碳排放是全球性问题，减排需要全世界所有国家的共同协调。从上世纪九十年代开始，已经有多轮全球气候变化的国际协调。2015年《巴黎协定》提出希望将全球气温升幅限制在工业化水平前的1.5℃-2℃，从而降低气候变化带来的风险和影响。为了达到这个目标，我们要控制向大气层中排放的碳，从而出现了两个名词，一是碳达峰，二是碳中和。

碳达峰是指全球温室气体达到峰值后不再增加。《巴黎协定》认为很多发展中国家仍处于经济发展和工业化的过程当中，碳排放还是会增加。碳达峰之后希望实现碳减排，目标是在本世纪下半叶降低排放量，最后实现向大气中排放二氧化碳的数量与清除量基本为平衡。所以，双碳目标希望能够减少人类对大气中碳的影响，遏制气温继续上升的趋势。从年排放量看，我国已经是世界第一大碳排放国，占到全世界的1/4，基于这一背景，党中央提出我国力争在2030年之前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。

关于我国碳排放有五个基本事实。第一，总量巨大，但估算具有不确定性。与人类活动相关的碳排放绝大多数来源于化石能源的使用，少部分来源于畜牧业养殖、森林砍伐等。二氧化碳不同于普通商品，看不见、摸不着，碳排放是估算得到的，一般根据能源消费品种和数量估算，因此具有不确定性。主要原因有两个：第一，我国能源基础数据具有不确定性。第二，排放系数存在不确定性，比如煤炭品种质量可能影响碳排放系数。不同机构对我国二氧化碳排放总量的估算存在着明显差距，使用省级能源数据与国家能源数据进行的估算也有较大偏差。事实二，能源结构以煤炭为主要原因。与其他能源消费大国相比，我国煤炭占比较高，从能源品种来看，煤炭是碳排放的绝对大头。事实三，工业（尤其是制造业）能源消费与碳排放的比重最大。化石能源是投入品，我们并不直接消费能源，而是消费能源作为投入要素生产出来的产品。从终端需求部门来看，80%以上的碳排放来自于工业生产。事实四，我国高耗能产业的能效水平已经处于世界先进水平。高耗能行业包括发电、供热、金属（钢铁、铝）等行业，我国自2005年开始实施企业节能低碳行动，包括阶梯电价、能效标准和能效标识政策、能效“领跑者”计划、重点行业单位产品能耗限额标准等，主要高耗能行业基本实现全覆盖。从单位产品耗能来看，我国高耗能行业的能效水平已经是世界先进水平。事实五，各省之间的碳排放差异巨大。北京、上海等以服务业为主的城市碳排放相对较少，而内蒙古、新疆等能源输出省份以及山东、江苏等工业省份碳排放量较大。

二、实现碳达峰与碳中和目标的挑战

从前述我国碳排放的基本事实来看，我们实现碳达峰与碳中和目标面临着较大的挑战。第一，经济高质量发展，经济要保持一定增速。我国在2035年要基本实现社会主义现代化，在2050年要建成社会主义现代化强国，为实现这些目标，我们要保持一定的经济增速，我国当前的发展阶段仍处于工业化和城镇化进程中。第二，碳达峰与碳中和目标与经济高质量发展面临的挑战叠加。这些挑战包括生产成本持续上升、制造业比重下降、发展不平衡不充分（区域、城乡、收入差距）等。第三，生产侧能源效率潜力已经释放，未来减排可能更依赖结构调整。第四，节能减碳降污与经济发展（短期内）存在两难抉择。

能源是人类社会发展的基本要素投入。经济发展和生活水平的提升与能源消费数量正相关。从世界主要国家碳达峰时间与达峰时人均GDP来看，英国、德国、法国、日本等均超过2万美元，而目前我国人均GDP仅1万美元出头，到2030年还不到2万美元，处于相对较低的水平。我国当前仍处于工业化和城镇化过程中，经济发展和民生改善的任务还很重。我国的制造业是排放大户，同时它也是经济增长的主力和吸纳就业人口的主力。此外，不同发展阶段的省份面临减排与发展的两难选择。

三、实现碳达峰与碳中和目标的路径

关于我国面临的形势，党中央有着非常清醒和高瞻远瞩的认识，对我国实现碳达峰、碳中和目标的路径方向做出了重要指示。中央财经委员会第九次会议提出：“要坚定不移贯彻新发展理念，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系。”对此我们主要有三点理解：第一，多目标协调、统筹推进是基本原则；第二，能源领域（电力）是关键部门；第三，有效市场与有为政府结合起来共同提供有效激励机制。

1、统筹协调、多目标协调是基本原则。首先，应该科学合理设计合理减排动态路径。碳达峰、碳中和是长期目标，我们提出的原则是“代际减排成本均等化”，这一原则确定了减排的动态路径。之所以提出这一原则，主要是基于两方面考虑：一是技术进步可能带来减排成本的下降，比如可再生能源发电成本在过去十几年中快速下降；二是国民收入上升有助于提高消费者对电力成本上升的承受能力，因此我们建议减排路径可以先少后多、逐步实现。其次，因地制宜推进双碳目标。碳达峰、碳中和是全社会的目标，我们应该兼顾安全性、成本性和公平性，不同的行业和省份是有差别的，应该处理好多目标和多地区之间的协调。

2、能源行业是关键部门。能源投入结构的调整在减排中的作用是非常大的。从最终需求来看，未来经济增长、产业升级带来的能源消耗是不确定的，比如5G的能耗、电耗可能更高，针对于需求侧的作用效果并不确定，所以从能源投入侧入手效果可能更好一些。在能源领域，电力部门的碳中和可能早于其他部门的实现，路径就是电力行业零碳化，其他行业电气化，所以电力部门的作用是十分关键的。今年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议首次提出要构建以新能源为主体的新型电力系统。从2020年我国各类机组装机比例来看，火电占比57%，太阳能和风电合计占比24%，而从发电量来看，太阳能和风电合计不到10%，这是因为太阳能和风电利用小时数较少，因此发电贡献比例低于装机比例。到2060年，我国新增电力系统结构中太阳能占比一半，风电占比30%，而火电则要降至3%-4%。

新型电力系统也面临着成本性与安全性的挑战。风电和太阳能属于新型可再生能源，其供给具有间歇性、波动性和随机性等三大特性，而用电需求是比较稳定的，因而出现了供需不匹配的问题。电力的特殊性还在于不能大规模储存，需要实时平衡，这为电力系统增加了平衡成本。另外，我国疆域辽阔，资源禀赋的分布极不均衡，风能和太阳能主要分布在西部和北部地区，而用电的负荷中心集中在中部和东部地区，跨省跨区域输送成本较高。风能和太阳能的波动性导致了新能源接入电力系统后的供给不确定性，这也是一种隐性成本。要克服这些问题，一项很关键的技术就是储能技术。我们对零碳电力系统投资额进行了一个估算，从目前来看，电力系统投资要达到90万亿，而如果储能成本下降一半，电力投资额为55万亿。当然我们仅估算了电力行业，中国人民银行、清华大学、国家发改委等机构针对于全社会的估算结果是要高于我们的估算结果的。不过，电力确实占据了极高的比例。

3、有效市场与有为政府共同提供有效激励机制。全社会实现碳达峰与碳中和目标最终要落在微观主体的投资、生产、消费等行为上，激励机制是核心工具。市场能够实现生产和消费的最优配置，但最优配置的前提是需要一个正确的价格信号。有效的市场在实现碳达峰、碳中和中仍然应该起到决定性的作用，从而降低对宏观经济的成本冲击。但是碳排放具有明显的外部性特征，政府要提供纠正价格信号失灵的功能。所以，我们认为有效的市场和有为的政府要结合起来。有为政府的作用体现在：碳定价机制（碳市场vs碳税）、市场设计（电力市场、碳市场等）、产业政策（推动技术进步）、社会政策（保障转型的公平性，降低对低收入人群，产业转型，地区发展与减排差异的影响）。

首先，市场设计是十分重要的。我们需要建立以新能源为主的电力体制机制和电力市场机制。电力市场需要实时平衡约束，是一个复杂的市场，在这样的情况下，政府一定要加强顶层设计，其中市场机制的设计就是十分重要的。我们提出一个大的方向，包括更大范围内配置电力资源，允许合理弃风弃光，完善辅助服务定价机制，统筹协调碳市场和电力市场的改革等。

其次，政府应当通过产业政策推动技术进步。未来实现碳中和一定是以技术进步和技术推动为基础的，而推动技术进步需要产业政策的助推。但产业政策的设计非常重要，应该与市场激励相融合，避免以往的产业政策的失误和教训。

最后，政府应通过社会政策保障转型的公平性，降低对低收入人群，化石能源或高耗能等行业退出对从业人员和地区经济带来的负面冲击。社会政策更多关注公平性，全社会都要承担转型成本，但这种成本冲击可能是不对称的，低收入人群和煤炭等产业受到的冲击更大一些。社会政策上，政府可以在低保和转移支付等方面更多关注手冲击较大的人群、产业和地区。

总结来看，我们的目标非常明确，我国力争在2030年前实现碳达峰，在2060年前实现碳中和，这是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。基于当前的事实来看，实现碳达峰、碳中和目标是一场硬仗，也是对我党治国理政的一场大考。党中央对实现路径的方向性指引也是明确的，多目标协调、统筹推进是基本原则，以能源行业低碳转型为关键，有效市场与有为政府共同提供有效激励机制。

论坛第二单元，围绕如何统筹兼顾、多目标协调双碳目标和制造业稳定、经济增长的目标，各位专家发表了精彩演讲。

中国社科院生态文明研究所所长张永生指出，我们必须清醒地认识到“双碳目标”给经济带来的冲击，要保持战略定力，从容应对，必须要理解“双碳目标”提出的背景，并对成本、制造业竞争力的概念等进行重新认识。第一，传统的发展方式建立在高碳基础上，看起来很有效率，但实际上成本非常高昂，而绿色转型反而会带来全社会成本的下降。第二，即使将碳排放纳入成本，也不必担心会降低中国制造业的国际竞争力，因为现当前全球有130多个国家都在实施该目标。中国制造业的竞争力不会因为“双碳目标”而下降，但个别行业可能有一些影响。第三，绿色转型意味着经济结构大幅调整，高碳经济的比重会下降，低碳经济的比重会上升，这种调整正是通过高碳和低碳产品相对价格的变化来实现的，所以不要一看到价格上涨就紧张，有的产品价格在涨，有的产品价格在降，这就是资源在全社会重新优化配置的过程。第四，要争取同时实现三个目标：“双碳目标”、制造业占比稳定、GDP增长。第五，制造业的统计口径会发生变化。中国目前的生产型服务占据GDP30%的比重，如果只是简单地将制造环节全部归为制造业，可能就不太合理，如果进一步按照这个标准来保持制造业基本稳定，可能会带来一些经济上的扭曲。

清华大学能源环境经济研究所教授、所长张希良指出，中国制造业有很大的减碳潜力，钢铁、化工、水泥、有色等高耗能行业的节能潜力还没有充分释放，企业的技术节能、管理节能、产品结构调整等方面还有较大的改善空间。考虑到未来能源进一步的低碳化，从国内来看不需要对制造业有过多担忧。我国提出了双碳目标，这能够形成倒逼机制，促使制造业企业充分把握低成本的机会和减碳的机会。从外部环境来看，与欧盟相比，我国制造业的竞争力也不一定会出现明显下降。碳达峰和碳中和是两件事情，实现碳达峰对中国企业没有太大的问题，因为有很多节能减排的机会，所以不会太困难。但考虑到碳中和这个目标，经济形态特别是能源系统会发生根本性的变化。从长远来看，如果上述问题能够引起我国装备制造企业的重视，提前做出安排，双碳目标对未来我国制造业竞争力的影响还是比较有限的。

中国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、学术委员会主任李俊峰指出，我们要正确认识碳达峰、碳中和的意义。碳达峰、碳中和是人类发展过程中时代进步的表现，每个国家和企业都不应落在后面，这是我们必须追求的目标，不能因为有困难就只强调困难，而不去做这件事情。谈及碳达峰、碳中和，我们不要仅聚焦在能源问题上，应该充分认识到这是经济社会的系统性变革，包括增长方式和生活方式的转变。碳达峰、碳中和正在推动着经济发展方式由资源依赖转向技术依赖。关于碳中和目标，我们必须一步一个脚印走下去，不能过于夸大困难。现在不要太着急，不要把未来的困难摆到现在解决，而是未来的困难未来解决，我们只需要解决现实的问题。现实的问题主要包括两个方面，一个方面是统一思想、统一认识，另一个方面是必须要脚踏实地做好工作。总之，碳达峰、碳中和有利于我国的发展转型，也代表着人类转型的大方向，我们必须跟上去，不应犹豫不决，要在碳达峰、碳中和的道路上行稳致远。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强指出，碳达峰、碳中和的“双碳目标”必须要坚定不移地推进，这是毫无疑问的。即使考虑了环境成本和人类生存成本，工业的竞争力也不会受到较大影响。从目前来看，环境成本是长期问题，碳交易增加的环境成本相对有限。中国是发展中国家，目前的能源消费结构还是生产型的，投入产出分析的结果表明，三分之一的煤炭消耗直接用于消费，三分之二用于资本形成、基础设施建设等。生产型的能源消费结构要脱碳，机遇和挑战并存。至少从短期和中期来看，中国制造业的竞争力在很大程度上来源于产业链的竞争力。如果我们在产业链上动作太大，肯定会影响制造业竞争力，在碳交易增加了高碳行业的成本后，再来观察竞争力是否会受到影响，但至少短期内整体的架构改变不会很大，因为没有明显的外部压力。碳交易以后会产生压力，但目前还仅影响电力行业，电力行业怎样继续传导还取决于电力价格的改革。今后越来越不稳定的气候和电力系统的成本怎样通过制造业消化出去，这是值得讨论的，最终消费者需要买单是没有疑问的，但是最终买单从什么时候开始，至少在短期内还没有比较明确的信号。如果把电力作为一个系统的话，其实碳中和对电力行业是一个极大的利好，不能将机会拱手让出，能源行业和能源系统要把握住转型机会。对宏观经济来讲，就短期和中期而言，随着成本上涨，双碳目标的挑战大于机遇，但这种上涨应该是比较缓慢、温和的上涨，因为安全稳定和低成本转型仍然是主基调。短期和中期内能源顺利转型还需要从两方面下手，一方面是供给侧要从清洁能源下手，另一方面，如果要在需求侧发力的话，作为一个系统工程，生产者和消费者方面就必须双管齐下。

接着，各位专家就实现碳达峰、碳中和目标的政策工具展开了探讨。

张永生认为， 碳达峰、碳中和是两个不同性质的概念，需要的政策也是不一样的。碳达峰是在传统工业模式下自然出现的结果，而碳中和则意味着现有经济运行的基础将发生根本性的变化，需要生产方式和生活方式的转型。在政策工具包方面，最重要的是解决战略认识的问题：一是信心问题；二是碳中和的时间窗口；三是路线图；四是实现机制。从传统的发展模式跳跃到绿色发展的新模式，需要以下几个条件：一是政府要下决心，要有远见卓识，并采取政策行动；二是要有新的市场约束条件；三是形成稳定市场预期。中国要实现碳中和有两种方式，一是低碳低中和，二是高碳高中和。之所以提出“双碳目标”，要解决的就是可持续发展问题，碳只是其中一个维度，高碳高中和的方式最终会带来很多副作用，不可能解决根本问题。具体政策主要有两大方向：一是促进低碳新经济发展；二是要特别重视转型的公正。现在我们讨论如何实现“双碳目标”，其实“双碳”本身不是目的，可持续发展才是根本目的。因此，“双碳目标”本身是实现可持续发展这一根本目的的政策工具，设立“双碳目标”最大的作用是倒逼改革和经济转型。

张希良认为，实现碳达峰、碳中和需要经济社会进行深刻的变革，需要能源系统进行革命性转型，这些不可能自动实现，在这方面存在着市场失灵问题，所以要引入一些政策工具，促进经济社会的变革和能源系统革命性的转型，在这方面是存在着广泛共识的。具体的政策工具主要分为三类：一是命令控制型政策，如能效标准、建筑标准等；二是基于市场的政策工具，包括税收、碳税、碳排放权交易体系；三是public  research development  support（公共研发支持），在技术研发方面也需要一些政策工具。在中国，几种不同类型的政策都有所应用，而且在不同时期都发挥了很重要的作用，目前更需要两类政策：一是碳定价政策；二是技术研发、公共研发政策，在这方面政府的作用非常大。如果从实现碳达峰、碳中和的角度来讲，要将不同的路径和措施进行比较，才能使我国低成本地实现碳达峰、碳中和的目标，所以技术研发和科技支撑非常关键。未来碳税和碳市场二者之间并不是对立的。在固定源方面，引入碳排放权交易体系和碳市场，会在未来形成一个明确的碳价，但是对于其中的移动源，也可以适当引用碳税，已经存在的碳价为我们确定碳税的税率也提供了很好的借鉴。

李俊峰认为，在政策工具方面，首先要有一个既定目标或者远景目标。远景目标可以定得比较高，我们共同朝着这个目标不断迈进。在实现这个目标的过程中，我们要不断调整政策。从世界各国来看，拥有碳市场的是极少数国家，另外一些政策似乎起到了更为重要的作用，比如能源总量控制、节能优先、发展可再生能源等，这些政策在推动发展转型方面也做出了重要的贡献。另外，在制定政策时一定要想到，创新是在不确定性和竞争条件下出现的，如果过度确定就有可能扼杀竞争。在实现碳中和目标的过程中，我们提供远景目标，大家发挥各自的特长和特点，从而找出突破路径。在碳定价方面，我们要十分小心。如果过分强调价格引导，特别是对未来不确定的价格进行引导时，就可能会扼杀创新，阻碍技术进步。市场是自发形成的，如果依靠政府来设定一个市场，那么这种市场很可能就是不完善的。我们在考虑政策工具设计时，一定要实事求是，而非人云亦云，要根据实际需要来确定我们的发展方向。

林伯强认为，第一，能源领域是碳中和的主要抓手，但碳中和不仅涉及这一个领域，它实际上是一个系统性问题，今后的政策工具肯定是系统性的政策工具。第二，有了碳中和这个时间点，基于碳中和再考虑碳达峰，含义就会完全不同。目前考虑碳达峰布局，一定要把时间点搞清楚。2060年全国要实现碳中和，全国范围内是否在2050年左右就要大体实现？部分城市是不是在2040年就要全部实现？确定了时间点，各行各业、各地区才会有一个优先级排序，容易推进的先推进，不容易推进的靠后推进。第三，碳中和已成为一个热门课题，现在各行各业都在推进，专业人才不断增加，金融、财政等领域的工作者都开始涉猎这个行业，人多力量大，更多相关的政策工具会在争议、讨论、创新中不断涌现。目前我们可以从能源领域谈一下短中期比较重要的政策工具，未来的电力系统如何做到像今天这样安全稳定，这的确需要从技术上进行创新，此外还需考虑成本问题，整个电力系统目前没有办法自行消化转型成本，转型成本的承担者主要包括政府补贴、资本市场、消费者等。从某种程度来讲，消费者是最重要的，但消费者买单这件事应该怎么推进？目前主要有两个方面，一是马上要开始运行的碳交易市场，二是电价改革。

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