陈彦斌：宏观经济政策评价的意义与框架

陈彦斌 中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、国家发展与战略研究院研究员，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于5月28日中国金融杂志微信公众号。

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2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划纲要）正式对外公布。“十四五”规划纲要是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件，是今后五年乃至更长时期我国经济社会发展的行动指南。其中，“十四五”规划纲要的第二十二章第一节“完善宏观经济治理”明确提出，要“健全宏观经济政策评估评价制度和重大风险识别预警机制，畅通政策制定参与渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。与以往的五年规划纲要相比，“十四五”规划纲要首次提出了“健全宏观经济政策评估评价制度”的新表述，引起了各界的广泛关注。

宏观经济政策评价的重要意义

站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，中国既要巩固好第一个百年奋斗目标发展阶段所实现的伟大成就，又要“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程”，向着第二个百年奋斗目标进军。然而，当今世界正处于百年未有之大变局，中国既面临历史性机遇，也面临前所未有的挑战，国内外形势严峻复杂。在此背景下，“健全宏观经济政策评估评价制度”，对宏观经济政策进行系统性的评价，既有重要的现实意义，也有重要的理论意义。

就现实意义而言，宏观经济政策评价有助于提高宏观调控效率，推动中国经济高质量发展，从而顺利实现第二个百年奋斗目标。根据党的十九大报告的要求，到2035年我国要基本实现社会主义现代化。从经济增长的视角来看，要想基本实现社会主义现代化，需要以到2035年人均实际GDP水平相比2020年翻一番为目标。这就需要进一步提升宏观调控效率，完善货币政策和财政政策对企业投资与居民消费的提振效果。近年来，中央在政府工作报告等重要文件中多次强调要提高宏观调控效率，并且出台了诸多举措。从实践来看，相关举措取得了一定成效，但要想从根本上提升宏观调控效率，还需要进一步注意相关制度。“健全宏观经济政策评估评价制度”，有助于找到提升宏观调控效率的核心环节，引导宏观经济政策更好地把握好时度效，为顺利实现第二个百年奋斗目标提供重要保障。

就理论意义而言，宏观经济政策评价有助于将中国特色宏观调控的成功实践经验理论化，助力构建和完善中国经济学理论体系。新中国成立70多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就，同时也涌现出了大量优秀经济学理论研究成果。这些成果解决了一些困扰我国经济发展的重大实践问题，有力支撑了经济发展奇迹。但到目前为止，中国经济学理论，还没有很好地构建起中国经济学理论体系。因此，非常有必要加快推进中国经济学理论体系建设，其中中国特色宏观调控理论是必不可少的组成部分。中国特色宏观调控与西方宏观经济政策存在显著差异。一是，西方国家的宏观经济政策工具通常以货币政策和财政政策等总需求政策为主，而中国特色宏观调控工具不仅包含总需求政策，而且可以使用供给侧结构性改革等手段对总供给进行调控。二是，西方国家的宏观经济政策以短期调控为主，而中国特色宏观调控不仅包含短期调控，还通过五年规划等中长期调控促进经济长期发展。三是，西方国家的宏观经济政策在常规时期平抑波动能力较强，但是在危机时期往往表现欠佳，中国特色宏观调控不仅能够在常规时期较好地平抑经济波动，而且能够在危机时期展现强大的反危机能力。因此，通过对中国宏观经济政策进行评价，并在评价过程之中不断完善评价理论依据，对于构建中国特色宏观调控理论是非常重要的。

不能简单照搬西方宏观理论评价中国宏观经济政策

系统评价一国的宏观经济政策在理论上和实践中都是一项全新并且充满挑战的基础性研究工作。评价宏观经济政策的过程中，将要涉及如何选择评价维度、评价理论、评价依据、评价方法、评价模型等诸多问题。评价的核心原则是将宏观理论与中国国情有效结合起来，并且在评价过程之中不断完善评价理论与评价方法，这就天然决定了不能简单地照搬西方宏观理论来评价中国宏观经济政策。

第一，西方宏观理论体系本身就处在不断发展的过程之中，到目前为止还无法给出兼顾短期目标和长期目标、兼顾经济增长与结构优化的政策建议。在广义的宏观经济政策框架中，宏观经济政策主要包含稳定政策（逆周期调节政策）、增长政策与结构政策。既有的西方宏观调控理论在传统的二分法理论研究范式的禁锢之下，对于三者的讨论是割裂的，在政策实践中三类政策也往往各行其是。稳定政策是既有宏观经济政策框架的核心，旨在熨平短期经济波动并维护金融稳定。增长政策及其理论是新古典主义宏观经济学的重要基石，旨在促进长期经济增长。不过，稳定政策和增长政策之间理论联系较少。此外，结构政策旨在实现最优经济结构，但在既有宏观理论和宏观经济政策框架下讨论较少。考虑到中国正处于向着第二个百年奋斗目标进军的关键时期，宏观经济政策需要兼顾短期与长期目标，并且更需要兼顾经济增长与结构优化目标，如果简单照搬西方并不完善的理论对中国宏观经济政策进行评价，那么与中国的现实需求和政策实践显然是不相符的。

第二，西方宏观理论是基于美国等发达国家的成功经验而逐步形成的，与中国国情有较大差别，简单照搬西方宏观理论来评价中国宏观经济政策将会导致评价结果出现偏差，甚至可能出现较大错误。以对预期管理的评价为例，预期管理的核心是通过引导公众预期来提高政策调控效率，已成为近年来宏观政策调控的重要手段。按照西方宏观理论的建议，预期管理主要是指货币政策预期管理，具体包含政策透明度和前瞻性指引两个方面。但是，中国预期管理的范畴实际上比西方国家要宽泛得多，中央从短期、中期、长期三个维度多措并举引导公众预期。短期而言，每年通过中央经济工作会议与两会发布全年经济运行的前瞻性指标并明确表述政策定位，在稳定公众预期方面发挥了重要作用。中期而言，定期制订经济发展五年规划，明确经济发展的目标、任务和政策导向，使公众更加明晰经济发展的路径，增强了公众信心。长期而言，通过规划部署“三步走”战略、2035年远景目标以及“两个一百年”奋斗目标等，前瞻性地设定了不同阶段的经济发展目标，有效发挥了前瞻性指引的重要作用。可见，如果不考虑中国预期管理的现实情况，简单照搬西方宏观理论予以评价，将会导致评价结论产生较为明显的偏差。

宏观经济政策评价体系的初步探索与基本框架

近年来，笔者尝试着系统性地探索研究宏观经济政策评价的理论框架和评价体系。2016年以来，笔者和陈小亮（中国社会科学院经济研究所）、刘哲希（对外经济贸易大学国际经济贸易学院）等团队成员，在“大宏观”和“三策合一”视角下，结合宏观理论和中国国情初步构建起了宏观经济政策评价体系，并且对中国宏观经济政策进行了年度的系统性基础性评价。

已有研究大都只是对某一类宏观经济政策在某个或某几个方面的运行状况进行零散化分析，缺少统一的、系统的分析框架。然而，现实中货币政策、财政政策、宏观审慎政策等多类政策是在统一框架下共同完成经济稳定与金融稳定两大核心目标。要想全面准确地评价各类宏观经济政策的操作与运行状况，必须要建立起系统的评价体系。我们的宏观经济政策评价框架尝试从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性七大维度构建起基本框架和评价体系，并在此基础上对中国宏观经济政策进行系统评价。

我们的研究主要有三方面的特点。一是秉持“大宏观”和“三策合一”的整体理念。既有的西方理论将经济的短期增长与长期增长以及经济增长、经济波动和结构调整等重要话题割裂开来，然而现实中它们是密切结合在一起的有机整体。秉持“大宏观”和“三策合一”理念，才能准确剖析和识别经济运行过程中存在的问题，并且综合使用稳定政策、增长政策和结构政策，设计出恰当有效的政策应对思路。二是注重积累与完善政策评价的理论依据，并逐步构建政策评价的基础性理论体系。中国宏观经济政策评价的理论依据需要将宏观理论与中国国情相结合，这样才能为政策评价提供切实可靠的评价依据，从而得到更为准确的评价结论。三是注重宏观经济治理指标体系的构建，长期跟踪测算中国经济的潜在增速、产出缺口与潜在增速缺口等基础性指标，为宏观经济政策评价提供重要依据。

中央在2020年首次提出了跨周期调节的新调控思路，跨周期调节的政策目标、政策工具、政策传导机制等重大问题有待完善，亟须开展深入研究，并将相关研究成果逐步纳入宏观经济政策评价体系，从而为“十四五”规划提出的“健全宏观经济政策评估评价制度”提供理论支撑和决策依据。

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