张永生：“双碳目标”是倒逼改革和经济转型的强大动力

作者张永生，中国社科院生态文明研究所所长

以下观点整理自张永生在CMF宏观经济热点问题研讨会（第26期）上的发言

本文字数：5125字

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如何统筹、协调双碳目标和制造业稳定、经济增长的目标？

这是一个非常重要的问题。“双碳目标”是全球的共识与行动，可能是工业革命以来人类生产生活方式最全面而深刻的转型。它不是简单的节能减排和环境问题，给经济带来的机遇以及冲击都会远远超出人们的想象，很多方面可能会推倒重来，所以我们必须清醒地认识到它带来的冲击，有足够的心理准备，保持战略定力，从容应对。

要回答这一问题，我们必须要理解“双碳目标”提出的背景，并对成本的概念、制造业竞争力的概念等进行重新认识。有几点可能需要强调：

第一，关于成本上升的问题，这取决于成本怎样计算。过去传统的发展方式就建立在高碳基础上，看起来很有效率，但实际上成本非常高昂。“双碳目标”的提出，本质上是由于工业革命以后建立的传统发展方式不可持续，不可持续当然就意味着极高的成本。如果从总体角度计算，绿色转型反而会带来全社会成本的下降。这也是为什么全球范围内有130多个国家提出碳中和目标的原因。这里的成本包括外部成本、隐性成本、长期成本、福祉损失和机会成本等，只是这些成本过去没有体现在商品价格中。在传统发展模式下，企业看起来成本低、效率高，但一旦把这些成本考虑在内，传统发展模式将变成高成本经济。绿色转型很大程度上就是将所有的成本都考虑在内来“算总账”。这样一来，很多概念都要重新定义，政策的含义也会很不一样。

第二，大家担心的制造业竞争力问题。中国是世界工厂，从2010年起就是全球第一制造业大国。中国制造业的竞争力非常高，这当然有很多原因，其中一个不可忽视的原因就是没有充分地将生态环境成本考虑在内。我们承担了全球生产的任务，但很多生态环境的代价却留给了自己，发达国家消耗了我们便宜的商品，也不感谢我们。如果以牺牲环境和福祉为代价维持我国制造业的竞争力，就反而成本高昂。因此，传统意义上的高竞争力，并不一定就是好事。如果将碳排放纳入成本，会不会降低中国制造业在国际上的相对竞争力呢？总体上不用担心，因为现在不只是中国在实现“双碳目标”，全球有130多个国家都在实施该目标。这些国家的经济总量占到全球经济总量的75%左右，占全球碳排放总量也是75%左右。这些国家中，发展中国家占到70%左右。目前，一些国家正积极出台碳边境调节税，以后在全球范围内找不到可以免费排碳的地方。有人担心，中国是制造业出口大国，发达国家如果出台碳边境调节税，中国会不会受损失？这个问题不用担心，因为这个税最终要由谁来承担并不好说，它取决于商品的供求关系，基本上相当于对消费者征税。所以，中国制造业的竞争力总体不会因为“双碳目标”而下降，但是个别行业和个别产品可能有一些影响。但是，在一些新兴领域，比如太阳能、风能设备、电动车等制造领域，全球范围的“双碳”目标，反而会大大提升我国制造业的全球竞争力。

第三，如何看待一些产品价格上升。提出“双碳目标”以后一些行业成本上升，产品价格也会上升，尤其近期钢材等价格上涨比较明显。绿色转型就意味着经济结构大幅调整，高碳经济的比重会下降，低碳经济的比重会上升。这种调整，正是通过高碳和低碳产品相对价格的变化来实现的。我们不要一看到价格上涨就紧张，有的产品价格在涨，有的产品价格在降。这就是资源在全社会重新优化配置的过程。我们要看到，高碳产业成本以后会越来越高，产品的相对价格也会越来越高，需求会越来越少；但与此同时，我们也要看到，新能源、智能电动车等新兴绿色行业的产品价格在大幅下降，今后新能源的成本会很低。

第四，如何同时实现“双碳目标”和“制造业占比稳定”的目标。我认为其实是三个目标：“双碳目标”、制造业占比稳定、GDP增长。现在中国制造业占GDP比重约27%，2035年GDP还要倍增，从现在的100万亿元增加到200万亿元。如果要保持制造业占比基本稳定，同时实现2030年碳达峰目标（工业达峰会更早），未来新增的27万亿制造业的GDP，在2035年时基本就是零碳排放。这是一个非常大的挑战。这些碳排放主要集中在六大高耗能行业，目前工业碳排放占全社会碳排放的70%。如果把直接、间接和过程排放都算进来的话，六大高耗能行业占到工业碳排放的80%左右。如何同时实现这三个目标，根本上要依靠制造业转型。制造业不能按过去那样的模式来发展，它需要大幅提高产品的附加值。

如果要回答制造业转型的方向，首先要回答两个基本的问题：制造业创造的价值是什么？我们用什么方式来组织制造业的生产？在传统工业时代，制造业就是用大规模流水线生产同质化的产品，满足物理功用。比如，杯子用来喝水、汽车用来运输。如果只是实现物理功能，要实现资源消耗和增长脱钩就非常困难。我们以汽车为例讨论制造业今后的转型方向：在燃油车时代，汽车仅是一个交通工具，商业模式也很简单，汽车厂家靠卖汽车挣钱；但是，在智能电动汽车时代，汽车不仅是一个交通工具。就像手机一样，过去手机只是用来打电话，但现在手机可以做很多事情。汽车的商业模式也同样会改变，厂家不只是靠卖汽车赚钱，而是更多地靠车联网平台、更多个性化的衍生服务来赚钱。这意味着，以汽车为代表的制造业要实现两个转型：一是制造业创造的价值在转型，不仅满足同过去一样的物理功能，物质资源投入在产品的价值比重会下降，以后产品的物理功能的比重会更少，但创造的价值会更高；二是商业模式也在发生大的变化。

第五，一个同制造业占比相关的问题是，制造业的统计口径也要发生变化。比如说汽车成为了提供衍生服务的平台后，将哪些服务统计为制造业？“制造业比重基本稳定”的统计标准是什么？因为很多现代服务业都是从制造业内部分工出来的，中国目前的生产型服务比重接近GDP的30%。服务业中有一半是生产型服务。如果只是简单地将制造环节全部归为制造业，可能就不太合理。如果进一步按照这个标准来保持“制造业比重基本稳定”，可能会带来一些经济上的扭曲。

为统筹兼顾、多目标协调地实现双碳目标，应选择什么样的政策工具？

再好的远景也总是要通过政策工具落地。现在讨论“双碳目标”（碳达峰、碳中和）时，首先要区分这两个概念。碳达峰、碳中和是两个不同性质的概念。我们现在讲双碳目标时，对这两个概念是不加区分的。实际上，这两个概念有非常实质的区别，需要的政策也不一样。

碳达峰是在传统工业模式下、在经济发展中也会自然出现的结果。如果要实现更早、更低峰值的碳达峰，就要加大减排力度。但是，要实现2060年碳中和目标，就完全不一样了。它意味着现有经济运行的基础将发生根本性的变化，需要生产方式和生活方式的根本性转型，是一场自我革命。比如，现在中国有100万亿元的GDP，它就建立在这100亿吨二氧化碳排放的基础上。实现碳中和就意味着，这100亿吨（达峰时可能是105亿吨左右）二氧化碳排放要被全部削减，有的通过减排，有的通过碳中和。到2060年时，就会剩下15亿吨左右的二氧化碳，其中10亿吨左右通过碳汇，5亿吨左右通过碳捕捉的方式全部消灭掉。

但是，这不仅是用新能源替代化石能源那么简单，它不是像替换汽车零部件那么简单，它是生产生活方式彻底的变革。有些发达国家达峰的时间非常早，但实现碳中和的时间非常久。如果达峰以后不彻底转变生产生活方式的话，就不会自动实现碳中和，即使达峰100年后也不会实现碳中和，反而会被锁定在一个高碳状态，之后要实现碳中和的转型成本反而会更高。这是两个概念的区别。

我们讲政策工具包的时候，最重要的是要解决战略认识的问题，总体方向不能走偏。至于其他问题，更多的是技术性的问题，相对容易解决。关于战略认识的问题，有几点我尤其要强调一下。

一是信心问题。很多人说现在工业化还没有完成，提出碳中和的目标是不是会阻碍中国工业化进程？这一点不展开讲。但是，经济学家要避免“叶公好龙”。一方面，经济学家都相信市场的力量，相信如果能源资源出现枯竭，市场一定会自发地出现新的能源和资源。这是没有问题的。比如，化石能源枯竭了，新能源和替代能源就会出来；另一方面，一些人又担心碳中和很难实现。如果仔细分析就会发现，这两个观点在逻辑上不自恰。2060年实现碳中和，实质上相当于假定全球化石能源在2050年或2060年枯竭。这样，我们面临的问题就转变成为，如何在这种条件下打造一个繁荣的新世界。这两个问题本质是相同的。虽然转型非常困难，但如果这样考虑问题就没有什么可担心的。况且，我们现在已经有了太阳能、风能。太阳能、风能的成本，已经同燃煤电价成本几乎相当，接下来还会大幅下降。有了电动车、互联网、5G、机器人以后，我们再来问假定在化石能源枯竭后如何打造一个繁荣的新世界，大家就不会有太大的担心。就政策的工具包而言，大的方面是政府要发挥更好的作用、市场发挥决定性作用。目前，在绿色发展条件下，对于传统工业时代形成的政府职能和市场职能，都需要进行重新的定义。

二是碳中和的时间窗口，也是一个比较重要的战略问题。虽然碳达峰、碳中和时间上有先后顺序，但他们之间并没有必然的逻辑关系，不是碳达峰后才开始实现碳中和，而是现在就要按照碳中和的要求彻底转变生产生活方式，实现早达峰和低峰值。2035年要基本实现现代化，从现在到2035年是绿色转型的一个时间窗口期。现在是100万亿元GDP，到2035年倍增到200万亿元，只需要15年的时间，虽然增长速度大幅度下降了，但时间是稍纵即逝的，我们如果现在不抓紧，就会被锁定在一个高碳状态，再转型成本会更高。

三是路线图，要按照2060碳中和、2030年碳达峰目标来倒逼。它不是选择题，而是应用题，全国不同的行业、不同的地区的情况不一样，应制定一个个不同的五年计划。具体的路线当然就有很多的学问，包括电力体制改革、成本和收益分析、曲线斜率等，这些都会有非常大的讲究。

最后是实现机制，从传统的发展模式跳到绿色发展的新模式，相当于从旧分工结构跳到新分工结构，从化石能源结构跳到新能源结构，从燃油车结构跳到智能电动车结构。要实现这种跳跃，有几个条件：

一是政府要下决心。领导人要有远见卓识看清楚状况，采取政策行动。这是非常重要的。一个国家如果认为经济发展就是“挖煤、开矿、办工厂”，回到铁锈时代的发展方式，这就会有问题。如果看到绿色发展代表了未来方向，就会看到别人看不到的东西。

二是要有新的市场约束条件。比如碳达峰、碳中和限制，以前允许放开排放，现在就要严格限制，碳中和需要净零碳排放。

三是形成稳定的市场预期。市场看到化石能源没有前途，就不会去投资。虽然国家还没有禁止化石能源，但是市场已经给出明确反应。现在化石能源的相关融资已经比较困难了。新能源和电动车代表未来的方向，市场就会有大量投资。可以看到，大的互联网巨头都在投资新能源和电动车，因为它代表了未来的方向。最后哪些会成功，哪些会失败，现在不好说，但这是个明确的市场信号。如果具备了这些条件，碳中和的目标就有了良好的条件，就会建立起“自我实现”的机制。

另外一个战略性问题是，实现碳中和有两种方式，一是“低碳、低中和”，就是减排减到最后剩下一点点，最后用中和的方式，用碳捕捉、碳汇等方式来解决。另外一个路径是高碳、高中和。还是按照目前的方式来生产，使用碳捕获的技术，美国已经这样做了很多年，他们希望在不改变现有生产生活方式的条件下，采用各种方式实现碳捕获，甚至在空气中捕获碳。这实际上是一种所谓的绿色工业文明的思路，认为碳中和只是碳的问题。但实际上，之所以提出“双碳目标”，碳中和要解决的是可持续发展问题，而碳只是可持续发展中的一个维度。如果仅仅把碳的问题解决了，实际上还有很多其他的问题没有解决。如果采用高碳高中和的方式，最终会带来很多副作用，不可能解决根本问题。

具体政策应沿着两大方向着力。一是促进低碳新经济发展，比如新能源、智能电动车，在发展过程中会碰到很多问题，包括新能源不稳定问题、上网安全问题、电价问题等等都要去解决，以突破它的瓶颈；二是要特别重视转型的公正，虽然长远来说转型是一个战略机遇，但首当其冲被冲击的就是化石能源，包括煤炭、石油和一些重化工业的部门、行业和地区，还有特定的就业人群。国家要采取强有力的措施去帮助他们转型，包括职业培训、财政转移支付等，甚至对这些地区的政府也要支持，因为这些地方政府的财政来源可能依赖这些行业的税收。这是非常重要的问题，如果不把这些问题解决了，中国的碳中和与绿色转型就很难推进下去。这种转型就会带来很大的经济甚至社会的震荡。即使新能源发展得再好，智能电动车发展得再好，这些问题不解决，也会有很大的隐患。其他的一些具体产业政策、财政税收政策、金融政策和碳交易等之间，都要相互配合。

最后要强调一点，现在我们在讨论如何实现“双碳目标”，但是“双碳”本身不是目的，可持续发展才是根本目的。因此，“双碳目标”本身是实现可持续发展这一根本目的的政策工具，设立“双碳目标”最大的作用，就是倒逼改革和经济转型。

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