何文炯：深化社会保障改革，适应共同富裕进程

何文炯  浙江大学公共管理学院教授、社会保障研究中心主任

以下观点整理自何文炯在CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）上的发言

本文字数：3828字

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一、社会保障与共同富裕

首先来看社会保障与共同富裕的关系。共同富裕的核心要义，一是富裕，一是共享，说通俗点就是“做大蛋糕，分好蛋糕”。有效的社会保障制度不仅能够促进共享，而且能够通过促进经济发展来实现富裕。所以，加强和改进社会保障是扎实推动共同富裕的具体行动。为什么这么说呢？

其一，社会保障制度是国家反贫困的基础性制度安排，而消除贫困是实现富裕的第一步。

其二，合理而有效的社会保障制度能够为社会成员提供有效的风险保障，从而促进人的全面发展，而实现人的全面发展是共同富裕的本质要求。

其三，合理而有效的社会保障制度能够促进经济持续发展，从而促进社会财富不断积累，也就是说有利于“做大蛋糕”。

其四，合理而有效的社会保障制度能够促进社会财富共享，能够改善全社会的收入分配状况，有益于缩小贫富差距，也就是说有益于“分好蛋糕”。

此外，需要指出，我们所说的共同富裕是普遍富裕基础上的差别富裕。“普遍富裕”需要有一个标志，其最低标准是基本公共服务，这是基于国民权益设置的，每一个社会成员人人享有，且大致相同。社会保障有基本保障和补充性保障两个层次，其中的基本保障属于基本公共服务的范畴，每一个社会成员应当具有相同的基本保障。而补充性保障则是可以有差异的，要满足社会成员个性化、多样化的风险保障要求。这是社会保障领域的激励性机制之一。所以，多层次社会保障体系的建立与完善在本质上是与共同富裕目标的实现相协调的。

改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型和惠及范围的扩展，从而促进了经济发展，也促进了社会发展成果的共享。同时，我们应该看到，社会保障领域还存在一些缺陷，这种缺陷与共同富裕的要求是不完全适应的，主要表现在以下几个方面：

第一，部分社会成员的基本风险保障不到位。比如，现行基本医疗保险制度实行的是基金责任封顶制，而不是个人责任封顶制，所以必然会产生贫困。虽然基本医疗保障领域这些年来进步很大，解决了很多问题，但还不够。又如老年农民的养老金过低，保障不了其基本生活。此外，老年照护保障不足，儿童福利不到位，中青年家庭在养老育儿等方面的负担很重。

第二，社会保障某些项目的收入再分配功能不强。由于历史和现实诸多原因，我国现行社会保障体系有一个重要缺陷，即社会地位越高者收入越多、保障越好；反之，地位越低者，收入越低，保障越差。整个社会保障体系对于全社会收入分配状况改善的贡献不够，收入再分配效应不够理想，某些项目甚至产生负面的收入再分配效应。

第三，社会保障某些项目难以适应经济社会的发展。比如劳动力市场正在发生重大变化，非正规就业人群不断扩大，但他们很难参加专为工薪劳动者设计的社会保险制度。还有，社会保障领域的部分项目待遇领取是以户籍为基础的，与户籍关联度很大。

社会保障制度是实现共同富裕的重要基础，唯有夯实这个基础，共同富裕才能够稳步推进。所以，要紧扣共同富裕的发展目标，持续深化社会保障制度改革，建设与共同富裕进程相适应的社会保障制度。具体地说，有三个要点。

一是增强社会保障制度的反贫困功能，特别是在医疗保障领域和养老金领域。

二是增强社会保障制度的收入再分配功能。这主要是靠制度设计的改进，通过优化社会保障资源配置来实现，一定要让社会保障资源更多地向农村、向农民、向欠发达地区转移。

三是增强社会保障体系对于经济社会发展的适应性。这里包括对劳动力市场变化的适应，对人口结构变化的适应，对人口流动趋势的适应，等等，这些都是很重要的。

二、社会保障与经济发展

实现共同富裕，必然要求经济能够长期持续健康发展。所以，我们需要进一步认识社会保障与经济发展的关系。我们认为，合理而有效的社会保障制度是能够促进经济发展的。虽然，实行社会保障制度需要相应的成本，但是，合理而有效的社会保障制度能够带来更大的收益。

其一，合理而有效的社会保障制度有益于社会稳定，能够为经济发展创造良好的社会环境，所以，社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排。

其二，人力资源是第一资源，无论是经济发展还是社会进步，主要依靠人力资本积累，依靠人的勤劳与创新。合理而有效的社会保障制度能够为劳动力再生产的每一个环节提供有效的风险保障，从而有益于增加人力资本积累，并且创造更加公平的发展机会，从而有利于经济持续发展。

其三，合理而有效的社会保障制度能够促进消费，从而促进经济增长。如果社会保障制度设计合理并且运行有效，那么，每个社会成员对其未来的生活就会有信心，从而相应增加消费。另一方面，社会保障制度的运行结果往往是低收入群体、弱势群体能够得到更多的帮助，包括资金给付、物资供应和服务提供，这些将直接提升低收入群体的现实消费能力，比如贫困者、受灾者、老年人、病人、失能者、失业者，等等。因此，合理而有效的社会保障制度以及它的有效运行，将增加全社会持续的消费，这是促进经济发展的重要因素。

就当前中国现实而言，社会保障制度与经济发展还有一些不适应的地方，因此，要通过深化社会保障制度改革来使之与经济社会发展相适应。

一是面向工薪劳动者的现行职工社会保险制度，难以适应劳动力市场的变化，需要改革。事实上，目前大部分非正规就业者难以进入职工社会保险体系。近年来反响最强烈的是新业态从业人员的职业伤害风险较大，但他们无法进入现在的工伤保险体系，因而他们缺乏应有的职业伤害保障。这表明，现行社会保险制度滞后了，不适应了，需要做大幅度的改革。

二是社会保障领域的许多项目与户籍捆绑，因而具有本地户籍的居民才能够享受这些项目的保障待遇。现实生活中，人户分离的现象很多，而且随着劳动力市场一体化，这种现象会更为普遍。而适度的劳动力流动有益于经济发展，因此要改进社会保障制度设计，降低社会保障的户籍关联度，使非户籍常住人口能够在其实际居住地得到应有的社会保障。

三是近几年企业普遍反映社会保险费缴费负担过重，这在一定程度上反映出社会保障与经济发展之间的不适应，同时这也是代际矛盾冲突的一种表现。造成这种状况的原因是多方面的，最主要的是某些项目的制度设计存在缺陷，当然运行过程也有问题。其中重要的一项是社会保险待遇的非理性增长，尤其是前些年职工基本养老保险的养老金增长过快，不仅导致基金收支难以平衡，而且在部分社会成员当中形成了非理性的预期。所以，一定要保持基本保障待遇水平的适度性。

四是现在的中青年家庭在养老和养孩子方面负担比较重，不仅影响他们的生活质量，而且影响他们参与社会劳动的效率，这说明全社会的运行效率不高。所以，需要在进一步明晰家庭责任的基础上，加快发展社会化的养老服务和儿童福利以及相关的服务，并将其作为现代服务业的重要组成部分。为此，需要加强老年照护保障，健全儿童福利制度，使儿童福利从仅仅面对特殊困境儿童这个小群体扩展到全体儿童。总之，要使社会保障体系更加健全，使社会保障与经济发展能够相得益彰。

三、推进社会保障高质量发展的重点

改革开放以来，特别是最近二十多年，我国在社会保障领域进行了一系列的改革，某些项目的规模已经到了全世界最大。我们在充分肯定成绩的同时，一定要清醒地看到存在的问题。事实上，现行社会保障体系公平性不足，可持续性令人担忧，运行效率不高。现在到了一个新的阶段，在这个阶段社会保障更多的应当是系统集成，因而需要有整体性的科学设计。所以，高质量发展是我国未来一个时期社会保障领域的主旋律。

说到社会保障事业高质量发展，应该有一个标准，那就是：更加公平、更可持续、更有效率，这是衡量社会保障体系质量的三个维度。在多层次社会保障体系中，补充性保障是社会成员的自主自愿自费行为，所以，关键是要优化由政府运用国家强制力依法组织实施的那些基本保障项目。推进社会保障事业高质量发展，重点是以下几个方面。

首先是完善社会保障体系。这个体系可以从两个视角看。从纵向看，目前基本保障和补充保障之间结构不合理。这里的关键是基本保障制度的定位要准确，保障标准特别是待遇标准要适度，要让老百姓有稳定的预期，从而增强对社会的信心，增强对国家的信心，同时增强社会成员参与和获得补充性保障的内在动力。从横向看，基本保障领域各项目的制度完善是重点，要完善项目体系，增设老人照护保障制度，建立儿童津贴制度和面向全民的生育津贴制度，这里特别要强调社会公平，强调人人享有基本保障，且待遇基本一致。

其次是改进基本保障各项目的制度设计。这里要强调制度的公平性和可持续性，以及它的运行效率。一是注重保障待遇的适度性。关于社会保障事业发展，我们曾经有四个关键词：全覆盖、保基本、多层次、可持续。需要注意，这四个关键词中，“保基本”是最核心的。事实上，只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能多层次。所以，一定要恪守“保基本”的原则，始终保持基本保障待遇的适度性。二是注重增强互助共济性。互助共济是社会保障的天然属性，是实现社会公平的重要制度安排。所以要通过增强互助共济性来增强其再分配的功能。三是要增强筹资的均衡性和合理性，要让社会成员合理地承担社会保障的成本。

其三是创新基本保障制度的运行机制。这里包括行政管理、服务经办等，我这里重点强调社会保障相关服务的改进，包括医疗、教育和照护服务等。事实上，社会保障制度目标的实现，不仅仅是发放资金，更多的项目需要依靠合理而有效的医疗、教育、照护服务等相关服务提供才能实现。

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