吕冰洋： 现代财政制度的构建方向——从经济到社会

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文节选自吕冰洋著书《走向现代财政：“国家治理财政”视角》

本文字数：10278字

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一、财政制度的秩序意义：民主法治基础上的社会整合

从财政学起源和发展看，在“官房学—欧洲大陆学派—公共选择理论”的学科发展脉络中，秩序从来就是财政学研究的重要主题。但是当代建立在新古典主义经济学基础上的财政学容易忽视这一学术研究传统。实际上，财政制度本身就有秩序的含义，建立在社会主义民主法治基础上的财政制度建设，对整合多元社会、增进公共秩序具有重要作用。

（一）财政的公共秩序治理内容：保护、控制和权利开放

财政制度本身既代表着一种秩序，同时也会对外在的公共秩序产生重要影响。那么，财政影响公共秩序治理的主要内容是什么？根据前文分析，市场经济发展，一方面带来既有秩序的破坏；另一方面市场经济需要鼓励创新，由此需要建立权利开放的秩序。财政的公共秩序治理内容包括以下三个方面。

1、社会保护

波兰尼指出，自由市场经济发展对原有的社会秩序产生极大的破坏作用，要想文明进程不被打断，需要同时进行市场发展与社会保护的双向运动。而能够对社会施加保护的最强大力量，无疑来自政府。财政作为政府与市场、政府与社会的互动平台，涉及广泛的权利关系，在财政这个平台上，可以展现各阶层的利益诉求，一方面可保护社会的基本生活需要（如基本公共服务均等化）；另一方面可保护各阶层的基本公民权利（如税收法定主义保护人们的财产权）。

2、社会控制

在市场经济冲击下，为防止经济从社会中“脱嵌”带来社会控制碎片化，为防止社会自我组织成为政府权威的一种消解力量，政府除了要保护社会外，还要采用合理方式控制社会，以促使社会遵从合理的社会秩序。

容易被人忽视的是，财政可有效地实行社会控制。借用政治学者米格代尔将社会控制按程度分为服从、参与和合法性三个等级的归类，财政对社会控制可体现在：一是促使社会服从，例如税收的强制性要求公众遵守税法，再如综合制的个人所得税和财产税的征收，可以使得政府巧妙地渗入社会深层；二是吸引公众参与，例如参与式预算本身就是民主的试验田；三是提高政府权威的合法性，例如税收坚持法定原则、预算制度透明高效能够促使公众认同国家的游戏规则，这是最高等级也是最巧妙的社会控制。当民众认为财政制度和政策体现民众自己的价值体系时，社会秩序自然就会处于稳定和有活力状态。

3、权利开放

市场经济发展需要创新驱动，创新活动对社会秩序既有破坏作用，同时又是经济发展所必需和鼓励的。为鼓励创新，需要中央向地方、政府向社会广泛开放权利，包括：根除为了少数人获益而征用其他人的资源、建立准入壁垒和抑制市场作用的经济制度；赋予大众和地方政府更多的资源配置权力；接受创新带来的失败风险。就是说，要建立“权利开放的社会秩序”。为建立这样的秩序，激发地方政府和社会的活力，财政制度要达到这样的效果：一是在政府间财政关系处理上，中央政府要向地方政府分权；二是在政府与社会关系处理上，政府要向社会放权，例如，吸引社会组织参与公共物品供给，在预算制订和监督中让更多的民众参与。

（二）财政影响公共秩序的基础：社会主义民主与法治

民主和法治是现代政治制度的基本特征，也是建设新时代中国特色社会主义的基本要求。财政作为联结政府与经济、政府与社会、中央与地方的利益协调平台，它的制度建设要建立在民主与法治基础上，这样将更好地发挥增进公共秩序功能。

第一，在社会主义民主平台上，财政可有效协调社会利益。

社会主义市场经济的发展，深刻地改变了社会秩序结构。一方面市场经济迫使经济从社会中“脱嵌”，对原有的社会秩序结构造成破坏；另一方面市场经济对社会利益产生分化作用，社会涌现出多元利益群体。这两方面运动均要求政府在市场经济发挥更大的协调社会利益作用。在现代政治框架下，由人民决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现。对此可以说，建设现代财政制度的第一个维度是建设民主财政。

第二，在社会主义法治平台上，财政可有效保护社会权利。

市场经济是有效率的经济，它遵循的是等价交换原则，然而该原则却不适用于社会领域。为避免市场经济中强势的社会个体伤害其他个体，以及市场经济发展导致严重的不平衡发展，财政制度要在法治平台上保护社会权利，禁止不可预见行为和机会主义行为。首先体现在与财政有关的一系列的法律安排上，通过法律来保护社会权利。与财政相关的法律非常多，除了每个税种都需要立法外，还包括《预算法》《税收征管法》《政府采购法》，甚至包括《基本公共服务法》《政府间财政关系法》《税收基本法》等。其次，在财政管理上要体现法治的要求。财政活动不可避免地会介入市场与社会的微观活动，如果不在法治基础上进行，那么很容易出现差异性对待现象，这本质上是对微观主体权利的歧视性对待。因此，建设现代财政制度的第二个维度是建设法治财政。

二、中国财政制度的演变逻辑：从嵌入企业到嵌入社会

国家治理需要相应的制度嵌入治理对象中才能进行，因此可以从财政制度嵌入范围来分析中国财政制度的演变逻辑，认为中国财政制度沿着“建设财政—公共财政—现代财政”的演变逻辑，就是从“嵌入企业—嵌入经济—嵌入社会”的递进演变，由此财政功能不断地在拓展和深化。

（一）嵌入企业：新中国成立至1993年的财政制度运行基础

从新中国成立到1993年，我国财政体制总称为统收统支制度（1950-1979）和财政包干制度（1980-1993），在这一时期，国家面临的主要问题是如何促进经济迅速增长，不论是统收统支制度还是财政包干制度，均服从这个最主要的目标。

在计划经济时代，财政的主要作用是筹集资金支持工业建设，财政制度主要是嵌入国有企业来运转：一是从财政收入看，它主要来自国有企业；二是从资金用途看，财政资金主要拨给国有企业，包括无偿拨款建设工业项目，提供财政贴息贷款，对工业项目建设所需投入提供价格补贴；三是管理和监督国有企业资金运用。国营企业的固定资产投资来源于财政直接拨款，财政必然要肩负起管理和监督国营企业资金运用的职责，国营企业几乎所有财务活动都被纳入国家财政的范畴，成为国家财政的重要组成部分。

进入改革开放时代后，为激活微观经济主体活力，财政逐渐实施一系列减税让利政策，主要有：一是实行企业利润留成、利改税等制度改革，提高企业收入；二是对涉外企业和非国有企业实行税收优惠；三是提高农副产品收购价格，调整城镇企业职工工资。从20世纪80年代财政运行实践看，财政除了满足基本行政经费外，其他大多数政策是围绕如何调动企业积极性来实行，财政主要服务目标是促进经济增长，社会保障制度尚未建立，对卫生、医疗、教育公共服务的提供重视不足。促进经济增长的单一目标使得财政制度自动地嵌入到企业中。

值得注意的是，在计划经济时代及改革开放后一段时间，企业虽然名称上叫做企业，但其实它包含了一些社会职能，它并不是现代经济意义上的经济主体，而是集生产、分配、生活等各种经济—社会功能于一体的特殊组织，因此有学者将其称为“单位”。由于在当时历史条件下，国营企业是国家财政的组成部分，因此也可以说，在这一时期的前半阶段，财政通过“单位”式企业无意中嵌入了社会。

（二）嵌入经济：1994年至2012年的财政制度运行基础

以1993年党的十四届三中全会为起点，到党的2012年十八大为止，中国改革开放总目标是建立和完善社会主义市场经济体制，无疑，财政制度要嵌入经济才能有助于这个目标的实现，此时期财政主要作为有三：改革税制使其嵌入经济循环中、积极进行宏观经济调控、构建公共财政制度框架。

一是通过税制改革，推动统一市场建设。市场经济的特点是鼓励要素和商品充分流动，而经济主体间税负公平是市场化改革的重要基础。为此，我国在1994年后进行了一场旨在推动市场经济建设的大规模税制改革。在统一商品市场方面，全面改革流转税，形成了以增值税为主，消费税、营业税为辅，并且内外统一的流转税制，实现了工业市场的统一以及国内外商品市场的统一。在统一要素市场方面，一方面统一内资企业所得税，取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税，推动内资企业资本要素市场的统一；另一方面统一个人所得税，取消原个人收入调节税和城乡个体工商户所得税，调整应税项目和税率，推动劳动要素市场的统一。

二是实行积极财政政策，进行宏观经济调控。市场经济的建设使得内部与外部经济联系更加紧密，随之而来的是外部经济冲击风险加大。1998年和2008年，我国经济分别受到亚洲金融危机和全球金融危机的严重冲击，国内经济出现出口萎缩、经济下滑局面，为此，我国分别启动了两次积极财政政策来抑制经济衰退。在这两次积极财政政策中，财政政策对经济的直接作用面不断扩大：第一次以增加税收、发行长期建设国债6600亿元、扩大政府直接投资为特点，扩张性财政政策主要通过嵌入国有企业，以国有企业投资增长来带动实行；第二次以财政与银行共同投资4万亿元、实行5000亿元规模左右的结构性减税、扩大财政补贴为特点，减税和财政补贴同时影响供给和需求，也对更大范围的经济组织产生影响，财政政策嵌入经济的程度明显提高。

三是构建公共财政框架，化解改革成本并规范财政行为。前文指出，市场经济发展必然带来经济从社会“脱嵌”的过程，它将对公共秩序产生巨大冲击，由此需要财政实施保护性职能。我国在20世纪实施的一系列为推动社会主义市场经济发展的改革，一方面使得劳动力从国有企业、土地中解放出来；另一方面也使得建立社会保障制度的迫切性加强。1998年是国有企业大规模改革的年份，当年成立了劳动和社会保障部，并将促进国有企业下岗职工再就业与养老、医疗制度改革当作工作重心。同时，政府开始致力建立健全覆盖城乡全体居民的社会服务和保障体系，它包括免费九年义务教育、最低生活保障、基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险制度等，社会保障覆盖面与支出规模不断扩大，社会保障支出与一般公共预算支出的比由1990年的0.061上升到2012年的0.226。市场经济也是法治经济，政府行为的规范与否对市场经济发展至关重要，为此，自20世纪90年代后期，我国开展了以规范政府收支行为为主旨的“税费改革”及财政支出管理制度改革，财政行为的规范性大大提高，财政立法逐渐增多，逐渐向法治财政方向迈进。

因此，当1993年党的十四届三中全会提出我国改革开放总目标是建立社会主义市场经济体制后，经济发展的实践要求提高财政嵌入经济的程度，这要求一个与以前“建设财政”不同的财政体制改革目标，为此，1998年我国政府正式提出公共财政概念，2003年党的十六届三中全会要求健全公共财政，2007年党的十七大提出完善公共财政体系。但该时期财政嵌入社会程度明显较低，如税收未深入家庭，社会参与财政预算程度不足，财政支出对新兴社会组织介入有限等。

（三）嵌入社会：党的十八届三中全会之后的财政制度运行基础

进入新时期后，国家面临的改革任务更加艰巨，除了经济领域改革存在不少问题外，社会领域也迅速涌现出大量问题，政府亟待通过完善社会治理以提高国家治理能力。为此，2013年党的第十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标就是要推进国家治理体系和治理能力现代化”。为配合这一目标的实现，财政改革目标要从公共财政走向现代财政体制，制度运行基础也要从嵌入经济转向嵌入社会中。

2013年后，我国在财政领域推进了一系列重大改革。典型的有：一是预算制度改革，修订《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），完善了政府预算体系，扩大预算公开的内容，实施预算绩效管理，一定程度上规范了地方政府债务管理体系；二是税收制度改革，实施了营业税改增值税，个人所得税实行较大范围的综合征收，并改革了增值税、消费税、资源税和环境保护税等税种；三是更加重视民生支出，实行全民医保，加强基本住房保障，支持生态环境建设等；四是实施政府间事权与支出责任划分改革，确立了划分中央与地方事权和支出责任的原则和主要内容，并明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分。这些改革可以说仅仅是一个看得见的开始，未来要改革的内容还很多，比如预算公开透明、房地产税的开征、社会保障制度改革、财政法治化建设的推进等，财政在促进经济建设的同时，在化解社会矛盾和社会风险方面有大量工作要做，有的改革不可避免地超出财政领域。

因此，总结而言，我国财政制度建设方向分为三个历史阶段：新中国成立至1993年，财政制度的作用目标是促进经济增长，财税体制运行特点是实行建设财政，制度运行基础是嵌入企业；1994年分税制改革至2012年，财政制度作用目标是实行协调发展，并特别强调科学发展观，财税体制运行特点是实行公共财政，制度运行基础是嵌入经济；2013年党的十八届三中全会之后，财政制度的作用目标是推进国家治理能力和治理体系现代化，制度运行基础是嵌入社会。中国财政制度的演变逻辑见图1。

图1、中国财政制度的演变逻辑

三、推动国家治理的现代财政制度建设方向

国家治理能力提高同时要体现在经济治理能力和社会治理能力提高上，为此，现代财政制度建设方向可以归结为以下四点。

（一）财政预算制度建设：民主法治，透明高效

政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财政收支活动接受各级人民代表大会和全体社会成员监督的重要途径。通过对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以使政府的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的关注之下，促使一个“看不见的政府”变为“看得见的政府”，同时有助于建立一个包容性政治制度和包容性社会。为此，本文认为财政预算制度建设的方向是民主治理、透明高效。

第一，民主预算。实行民主预算的本质是公民制衡政府的预算权力，体现为限制政府过度的征税权和约束政府的支出权，以充分保障纳税人的权利。按照参与方式的不同，实行民主预算有间接民主预算和直接民主预算两种。间接预算民主是将预算权力转移到各级人民代表大会，其预算权力包括对预算支出的审批权力、修改预算案的权力、对赤字和举债的限制权力等。直接民主预算是吸引公民参与预算过程，使公民享有预算信息的知情权、预算中的公民参与权和监督权等，使得利益相关方能够共同参与决策，共同管理公共事务，有助于形成一个“权利开放的社会秩序”。

要实行民主预算，现阶段要做到两点：一是人大充权；二是扩大参与式预算范围。就人大充权而言，《中华人民共和国预算法》赋予了各级人民代表大会诸多预算权利，如预算审查、批准、调整、监督等权利，这些权利对规范政府收支行为、保障经济社会的健康发展起着重要作用，应该在制度上充实人民代表这些权利，使预算管理常态化和更加深入。就扩大参与式预算范围而言，对公众可参与性较强、与社区居民密切相关、容易达成共识的项目，可以吸引社区居民参与部分公共资金的决策、执行和监督的过程。我国曾对温岭、哈尔滨、无锡等多个城市进行参与式预算的试点工作，为参与式预算的扩围提供了宝贵的经验。应意识到，民主预算制度实际上是“公民学校”，通过公民在民主预算的过程中，学会表达利益，学会平等地与不同群体谈判与妥协，能够实现政府与社会的有效互动，提升公民对政府的信任度，从而提高国家治理能力。

第二，透明高效。提高财政透明度可降低公共政策执行成本，也促进一个开放的政府追求民主和法律，可有效的预防腐败、提高公共效率。近年来，我国对预算透明度的提高做出一系列努力，包括政府预算报告编制的不断完善、政府预算报告科目的细化、新的预算收支分类改革的实行、三公经费的公开、部门预算的公开等。但是在提高财政预算透明和促进预算执行高效方面仍有大量工作要做。要实施全面规范的预算公开，预算公开除了“报账”以外，要让大家更多知道是怎样一种支出政策，增强预算的透明度。

（二）财政收入制度建设：法定统一，嵌入家庭

财政收入有税收、使用费（基金）、公债和国营企业利润四大部分，主体是税收收入。本章认为，现代财政收入制度的构建思路应是法定统一、嵌入家庭，具体来说，体现在以下四个方面。

第一，坚持财政收入法定原则。政府筹集收入的过程，就是一个对私有财产权的剥夺过程，因此也是一个容易激发私人部门保护私有财产、从而产生与政府对抗行为的过程。对此，现代政府收入制度至少应落实“税收法定原则”，即征税必须取得纳税人的同意。该原则虽然简单，但是在历史上经过英法美等资产阶级大革命的几番洗礼才确立，目前已成为各国税制建设要坚持的基本原则。不仅如此，还要考虑到，使用费（体现为各种形式基金）也是借助于公权力向私人部门征集的收入，公债相当于延期的税收，筹集这两种收入也必须坚持法定原则。

第二，坚持税收政策和税收管理统一原则。中国作为一个超大型经济体，只要建立公平透明的市场竞争秩序，自然就会激活各类经济组织的巨大力量。税收作为插入市场的一个“楔子”，如果税收政策或税收管理在行业之间、地区之间差异较大，就会人为地使得市场竞争赛地不平整，干扰了市场在资源配置中的作用，进而产生资源配置的扭曲。现实中，我国地方政府对税收政策（典型的如税收返还）和税收管理的影响较大，这势必使得政府与企业之间存在大量的讨价还价行为，也容易激发寻租行为，最终使得市场在资源配置的决定作用让位于政府，导致经济效率的损失。

第三，税收从嵌入企业转到嵌入家庭。目前我国税收制度设计还是以对企业征税为主，直接针对居民或家庭这个社会细胞的税收很少。这种税制设计的问题一是很难激发纳税人的纳税权利和义务意识，政府与社会难以建立深层互动关系；二是难以应对国际化背景下大量居民收入来自海外的挑战；三是税收集中于企业，增加了企业成本，实际上也妨碍了经济效率发挥。一般性消费税、个人所得税和房地产税均具有受益税的性质，这些税的特点是税收与政府为居民提供的公共服务密切相关，它会激励政府回应居民需求，促使政府职能转变。

第四，税收优惠应体现出它的社会作用。以往我国税收优惠政策大多作用于企业，政策目的以推动经济增长为主。应看到，让税收嵌入社会，会取得多方面成效：既有利于税制结构向直接税方向转变；可扩大降低企业税负的空间，有利于促进经济增长；提高政府对社会的掌控能力；使纳税人摆脱间接税制下的“植物人”状态，激发纳税人的权利和义务意识。最终可通过税收这个通道建立政府与社会的良好互动关系，所产生的效果正如熊彼特在《税收国家的危机》中指出，“税收好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构” 。

（三）财政支出制度建设：社会参与，保护社会

在现代经济中，政府早已不是亚当·斯密时期所强调的有限政府，自凯恩斯理论兴起后，世界各国政府规模处于迅速膨胀趋势。财政支出规模扩张一方面导致政府深深介入经济和社会各个领域；另一方面也带来公共服务体系臃肿、政府支出效率低下问题。可以预见，随着中国经济发展和经济社会转型，不论是经济性公共支出（如基础设施），还是社会性公共支出（如教育、医疗），都会在一段时间内处于上升趋势。在这种背景下，如何建设我国的财政支出制度呢？本章认为应该是鼓励社会参与公共物品（包括公共服务）的提供，并且更多体现出保护社会作用。

首先，鼓励社会参与公共物品提供。在现实中，属于纯公共物品的非常少，政府提供的公共物品大量属于俱乐部物品（如教育）和公共池塘资源（如公园），它们在很多情况下可由私人部门提供。在医疗卫生、教育、社会福利和文化体育等事业方面，私人部门有旺盛的投资需求，社会组织有灵活的运营机制。

其次，公共支出和服务要更多地体现出保护社会的作用。“社会保障”的本意是要保障社会秩序不受到市场经济的剧烈冲击，但是随着时间推移，很多人仅将它理解为财政针对居民的大规模转移性支出。实际上，综合考虑未来我国财力和人口规模变动，大规模财政转移性支出将会给政府造成沉重的负担，处理不当会引发严重的问题。因此，中国式的社会保障政策要以稳定社会秩序为目标。通过激发社会组织参与公共事务，使社会化生产和管理私有化，同时保证获取这些物品和服务的权利继续存留于公共领域之中。政府与社会组织可建立起良好的合作伙伴关系，既有助于政府机构精减，也有利于社会组织发展，还有利于满足社会公众需求的多元化要求，达到激发社会活力的效果。

（四）政府间财政关系建设：寓活力于秩序

在国外文献中，政府间财政关系的处理一般强调财政联邦制原则，它强调在事权和税权方面实行较彻底的财政分权，使得地方政府可以自主决策。在我国，理论上一直存在该强调集权还是该强调分权的争论，关于事权、支出责任、财力、税权等如何匹配问题存在较多争议，在实践中也摸索出“经济上分权、行政上集权”的一套做法，但是这套做法的理论基础、有效性及可持续性一直存在争议。问题的关键所在是政府行政必须有清晰的问责对象，而我国在地方行政中，一直无法有效处理居民问责与上级问责之间的矛盾。

本章认为，未来处理政府间财政关系，可以既不完全采用财政联邦制理论，也不完全沿用“经济上分权、行政上集权”的长期实践，而是按照“寓活力于秩序”的思路设计政府间财政关系，即：县域单位强调更多分权以激发活力，县域以上单位要强调权力集中以保证秩序。原因在于，在中国这一个庞大经济社会体中，县级地方政府承载着大量的经济社会职能，通过财政联邦制可激发县域活力，从而提高国家的基层治理能力。“寓活力于秩序”的思路既能保持县域活力，又能保持上级政府特别是中央政府的控制力。中央政府的控制力加强，反过来使得中央政府可以腾出手来更有效地对全国性公共事务实施管理，从而有效地发挥中央积极性。

政府间财政关系主要涉及事权分配、税权分配、转移支付三方面关系，按照“寓活力于秩序”的思路，这些关系的调整思路为：

第一，事权调整，形成哑铃式分权格局。事权分配要向中央政府和县级政府两头集中，中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能，县级财政主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理等职能，省级政府主要行使监察职能和协调区域发展职能。其好处是有利于县级政府自主决策，激发县级政府的积极性和活力。同时，虚化省级政府权力，强化中央政府权力，有利于中央政府对省级政府控制力加强，从而稳定政治经济秩序，有利于中央政府充分发挥其全局性职能。

第二，税权调整，按受益性原则建设地方税系。目前地方政府税收主要来自对流动性税基征税，这对地方政府行为、经济增长方式、公平分配造成一系列不好影响。合理的分税措施是按受益性原则进行税收分享设计，让地方政府能够从完善当地公共服务中获取税收，这样会引导地方政府更多关注辖区居民利益，推动地方政府职能转变。具体税权调整方案可见本书第十章。

第三，转移支付调整方向是扩大分类拨款的范围。目前中国地方政府财力来源结构中，转移支付占比高达45%，这会产生一系列扭曲。原因在于，转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付有效的前提是地方政府官员行为目标是满足辖区居民的偏好，专项转移支付有效的前提是政府之间信息不对称程度比较轻，在我国，这两个前提均打了很大折扣。为此，建议转移支付应扩大分类拨款的范围，所谓分类拨款，即是指上级政府指定转移支付的范围，但是不指定其具体用途，譬如说指定资金使用范围是教育，但是不指定资金是用于校舍改造还是学生补贴。分类拨款有利于增强地方政府使用资金的自主性，同时又能保证地方政府不将资金用于范围之外。

图2中，总结了现代财政制度的设计框架，以及预期可能产生的效果。

图2、现代财政制度的设计与预期效果

四、 结论

作为国家治理基础的财政制度，在推进国家治理现代化中起着举足轻重的作用。传统财政理论主要是基于经济角度的分析，它很难适应“五位一体”的国家治理要求，也就很难实现发展与安全的统筹。为此需要重新思考财政理论基础和职能定位，在此基础上构建现代财政制度。

财政制度本身具有秩序意义。财政既提供公共物品，也是政府与经济、政府与社会、中央与地方的利益协调平台，建立在社会主义民主法治基础上的财政制度建设，通过社会保护、控制和权利开放，对多元社会整合、增进公共秩序具有重要作用。

总体而言，中国财政的建设方向经历了“建设财政—公共财政—现代财政”的演变，演变的内在逻辑与国家治理目标相匹配，基于此的财政制度依托基础也将经历从企业到整体经济，再到整个社会的转变。

中国现代财政制度的构建中，预算制度建设要民主法治、透明高效；政府收入制度建设要法定统一、嵌入社会；财政支出制度建设要社会参与、保护社会；政府间财政关系建设力争寓活力于秩序。

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