微课堂15 | 王欣新：债转股中的政府作用定位

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作者简介：王欣新  中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心主任；北京市破产法学会会长，山东省法学会企业破产与重组研究会名誉会长；全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员，最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问；联合国国际贸易法委员会第五工作组（破产法）中国代表团成员。 

2016年10月10日，国务院发布了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（下称《降杠杆意见》）及其附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》（下称《债转股意见》），强调要遵循法治化原则、按照市场化方式有序开展债转股，建立债转股对象企业市场化选择、价格市场化定价、资金市场化筹集、股权市场化退出等长效机制。国务院的规定既适用于正常经营企业的债转股，也适用于陷入债务困境企业的债转股，尤其是《企业破产法》中重整企业的债转股。正常经营企业的债转股在破产程序外进行，适用法治化、市场化的原则相对容易一些，非法干预会少一些。而债务困境企业在重整程序中的债转股要想适用法治化、市场化的原则，则因各方利害关系人面临企业破产时清偿利益的最后博弈环节，矛盾格外突出，加之还有如何正确理解与执行破产法的问题，于实务中就更为复杂且困难。本公众号继续推出王欣新教授关于债转股分析的第三部分，欢迎大家关注和指正。

《降杠杆意见》规定，“政府在降杠杆工作中的职责是制定规则，完善政策，适当引导，依法监督，维护公平竞争的市场秩序，保持社会稳定，做好职工合法权益保护等社会保障兜底工作，确保降杠杆在市场化、法治化轨道上平稳有序推进。政府在引导降杠杆过程中，要依法依规、遵循规律、规范行为，不干预降杠杆工作中各市场主体的相关决策和具体事务。”“政府不强制企业、银行及其他机构参与债转股，不搞拉郎配。政府通过制定必要的引导政策，完善相关监管规则，依法加强监督，维护公平竞争的市场秩序，保持社会稳定，为市场化债转股营造良好环境。”

根据上述规定，政府在债转股中的作用有两个方面：第一，制定规则与政策，《降杠杆意见》和《债转股意见》的出台，就是政府对债转股的规则与政策支持。第二，解决由于市场配套制度不健全而产生的各种衍生社会问题，关键是保持社会稳定，做好社会保障兜底工作。如前所述，对市场化、法治化债转股的最大威胁来自地方政府。因为只有地方政府才具有在债转股中破坏市场化、法治化原则的权力，从中获得行政与财政等利益，并有积极实施的强烈动机。所以，需要严格约束地方政府对债转股的非市场化、法治化干预行为，要防止反因为果的逆操作，不能为了解决所谓的社会问题（实际是解决政府困难）而强迫银行债转股，要更好的而不是更坏的“发挥政府作用”。

在企业重整中，地方政府不得指定债转股的对象企业，不得以直接、间接等任何方式强制债权人债转股。为此，《债转股意见》还特别规定了鼓励和禁止适用债转股的企业范围，这也只是为了约束地方政府行为。事实上，只要能够排除地方政府的干预，真正坚持债转股中的自愿原则，债转股的企业范围本无需规定，自然会以市场化的方式确定。

我们必须清醒的认识到，地方政府在企业破产中所要达到目标与破产法的立法目标是可能存在差异的，不约束其行政权力的滥用可能会破坏破产法的实施。《企业破产法》的立法目标是“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。而地方政府在企业重整中的主要目标是尽力挽救对地方经济有影响的企业，这种挽救由于掺杂有政府行政与社会管理、财政方面的利益，如维持地方GDP数值、保存地方产能（无论是否过剩）、维持职工就业、减轻财政负担、维护社会稳定等，而可能导致地方政府非理性化、非公平化地滥用重整制度，滥用债转股措施，违背破产法保护债权人和债务人合法权益的基本目标。对重整中的债转股，要格外警惕这种出于政府利益而损害债权人权益的选择偏好。

为此，需要堵住地方政府对企业重整中包括债转股方面的行政干预渠道。地方政府干预破产案件审理的主要渠道：一是以地方政府官员为主担任清算组管理人，直接介入破产案件处理；二是强迫法院对重整计划草案在违法、不公平的基础上强制批准。当然，此外还可能存在其他公开或隐蔽的干预方式。由于强迫法院强制批准重整计划是明显的违法且是幕后操作行为，不属于破产法本身的问题，故在此主要分析以地方政府为主的清算组管理人体制的弊端。由于清算组成员是具有行政权力的政府工作人员，有的级别与权力还在法院院长之上，导致清算组实际上并不对法院负责而是对政府负责，并且反过来要求法院也对政府负责，不仅债权人会议的监督无法发挥作用，就是审判人员也难以对其进行监督。即使清算组中聘请有中介机构，往往选择的也是听命于政府的本地中介机构，难以发挥独立作用。清算组成员往往缺乏专业知识，业务不熟，导致工作质量与效率低下，且有违法行为也难以追究责任。最关键的是，清算组担任管理人实质上是地方政府在操作重整，由于政府目标与市场目标、法律目标存在的落差，往往不能遵循市场化、法治化的原则，尤其是在有利益目标诱惑且手中握有易于立竿见影的行政权力时，往往会有意无意地忽视市场的、法律的手段，而直接以行政手段干预。所以，清算组管理人体制应当尽快废除，这与地方政府应当负责解决企业破产产生的各种社会问题并不矛盾，浙江省等地在废除清算组体制、“府院联动”解决社会问题方面的经验值得各地借鉴。

最后，挽救企业和债转股的做法一定要符合市场的经济合理原则，要有法律与社会公平的底线。不能为了地方利益，为了挽救一个企业或其职工的利益，而不惜损害众多债权人企业及其职工的法定权益；不能滥用重整程序中的多数决机制、法院的强制批准制度，任何涉及到债权人非重整程序调整的个体性权益的减损或义务的加重，都必须以受到不利影响的当事人自愿同意为前提。要防止由于地方政府的干预使债转股变成为“僵尸企业”供血续命的渠道，使企业危机的风险释放与问题解决被人为拖延，累积危机的爆发力与破坏力；要防范为地方利益而人为的将实业企业的债务风险向银行等金融企业转嫁，使实体企业的经营危机蔓延成为金融危机；要防止重整程序和债转股沦为地方政府实现其行政或财政利益的工具。我们必须牢记，破产重整是保护而不是损害债权人利益的法律制度。

摘自王欣新：“企业重整中的商业银行债转股”

载《中国人民大学学报》2017年第2期。

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