【天然气】能源杂志：管网改革虚实管网独立是妥协还是改革

能源杂志华气能源猎头 2022-04-23

文：能源杂志（微号：energymagazine）作者：李佩聪

　　国家管网公司的成立已是板上钉钉的事实；但除此以外，有关管网改革的诸多细节尚在务虚之中。一个数千亿元的资产重组难题，如何理清千头万绪？

　　三大石油公司的管道资产将被拆分组建国家管网公司的消息，早已不是什么新鲜事；只是这一次，成立的消息显得更加真切，并有望在今年底冬季用气高峰前发布。

　　根据外媒报道，国家管网公司成立将分为三步走：

第一步，中石油、中石化及中海油把旗下管道资产及员工剥离，转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例，预计新公司估值约3000亿至5000亿元；
第二步，新管网公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管网；
最后，新管网公司寻求上市。

　　去年9月，就曾有中石油内部人士表示，国家管道公司成立的初步方案可能于2018年出台，但在当时并未得到任何相关方面的承认。此次所披露计划之详细，增加了传闻的可信度，国家管网公司成立一事似乎终于不再是镜中花水中月。

　　一位中石油管道公司系统人士近期向《能源》记者透露说：“国家管网公司成立的事情是板上钉钉的，但是具体成立时间和方案现在还是未知。”

　　的确，记者在多方求证过程中发现，除了国家管网公司成立一事确有其实，再未得到其他更进一步的消息。有关管网改革的更多细节，依旧只停留在业界的猜测和讨论中。不过，从国家管网公司成立的信号中，我们进一步看清了油气领域改革的方向。我们与业内专家和有关企业就有关管网改革的诸多议论进行了交流，一探管网改革虚实。

　　独立的号角

　　管网独立的想法由来已久，从经济学的角度讲，自然垄断的管道如果不独立，就难以建立起所谓的市场。管道独立于消费方和供应方，已是国际惯例。

　　根据“管住中间，放开两头”的能源体制改革思路，代表“中间”部分的管网，独立出来是油气改革的必经之路。“如果管道部分不改革，油气市场化就是空话。”对外经济贸易大学一带一路能源贸易与发展研究中心主任董秀成告诉《能源》记者。

　　追溯到2013年，国家就已有管网分离的设想。在当时由国务院发展研究中心课题组制定的“383”改革方案中，提出将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管机制。

　　而真正看到国家管网公司这一想法落地的迹象，则是在去年5月，国务院下发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，其中明确提出了实现国有大型油气企业管输和销售分开，并将油气干线管道、省内和省际管网向第三方市场主体公平开放的两大目标。

　　管网独立的设想早已有之，为何几年来一直只闻其声，不见其实？

　　“管网独立，一定是要管网发展到一定程度，并不是大家说开始做就能做成的。”北京世创油气咨询公司董事长杨建红（原中石油规划总院管道所所长）向记者解释道，早期国内管网公司就是白纸一张，管道不发达，即使成立国家管网公司也起不到实际作用。

　　管网发展前期，管道部分在石油公司的资产地位较低，即使收购难度不大，成立新管网公司的资金来源也是一大问题。管道如何建设，如何协调……这些有关成立方案的具体细节需要更多地被讨论。

　　自然垄断的油气公司都是捆绑式运作，一体化经营的企业会更有建设管道的热情。也正因如此，这几年间，国内的管道里程数发展已经具有一定规模，全国性的管道网络雏形渐渐形成。

　　不过，目前的现实情况是，国内管道建设依然严重滞后于产业发展速度，建设能力远远不能支撑起未来天然气作为主体能源的地位。

　　公开数据显示，截至2017年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.4万公里，而与我国幅员相似的美国州际管道里程长达50万公里。干线管道密度只有7.3米/平方公里，互联互通程度非常低。

　　而成立国家管网公司，首要任务就是要解决天然气管网的互联互通和管道建设滞后的问题。时至今日，国家实质性推进新的管网公司的成立时机相对较成熟，具有重要的现实意义。

　　中海油研究总院规划研究院综合规划资深工程师许江风告诉《能源》记者：“成立国家管网公司后，可以打破上中下游一体化垄断，全面开放共享管网。同时增强全国调气能力，降低管网输送中间物流成本。”

　　此前业界普遍认为，管网分离一直没有实质性的推进，与“三桶油”及有意愿进入油气领域的企业之间的博弈脱离不了关系。

　　“国家成立管网公司的目的是体现公平、透明和提高效率，但是目前管道对于石油公司来说是优良资产，所以管网公司若成立，对石油公司的影响大，可以说主观上是不愿意的，这个是可以理解的。”杨建红表示，成立国家管网公司，最根本的是使天然气的体系机制发生了变化，“三桶油”的话语权被弱化一定是趋势。

　　“三桶油”的处境

　　管网独立意味着打破垄断企业的一体化经营，三大石油公司无疑会受到极大的影响。

　　中国现有的油气长输管网主要由中石油、中石化、中海油三家拥有。其中，中石油在国内的油气管道中占比最大，拥有全国70%的原油管道和80%的天然气管道；其次中石化约占10%-15%；之后是中海油，占比较小，主要是海上管道。

　　“天然气业务对基础设施的依赖性比较强，可以说谁拥有了基础设施，谁就拥有了市场。”杨建红说。

　　管道对于“三桶油”来说，不仅是资产，更是优质资产。2015年，针对让中石化和中石油的原油与天然气管道输送业务独立的设想，海外机构分析师估计，这类业务的资产价值至多可达300亿美元。但是当时业内人士分析，这一部分的资产价值远不止如此。

　　公开数据显示，截至2017年，中国石油(8.030, -0.03, -0.37%)天然气与管道板块的总资产5192亿元，板块净资产3992亿元，息税前利润500亿元（进口气的亏损不承担）。管道资产能为“三桶油”带来极可观的收益，根据中石油2017年年报，其天然气与管道板块年度营业额达人民币2957.86亿元。

　　而随着管道资产剥离和引资上市，也将会带来中石油和中石化旗下管道资产的价值重估。成立国家管网公司，对“三桶油”，尤其是中石油而言，最直接的影响就是拿走了这部分重要的优质资产。

　　不过油气改革作为国家意志，业界已经达成了管网分离的共识，“三桶油”也只能顺势而为。

　　时至今日，在《能源》记者了解的过程中，石油公司内部人士表示会积极推进国家管网公司成立一事，顺应改革的需要。事实上，近年来“三桶油”在这方面已有实际作为，为管网分离提供了现实基础。

　　以中石油为例，在2015年以来，中石油积极推进整合东部管道、管道联合及西北联合主要是西气东输一、二、三线的管道资产。并通过下属公司中石油管道有限责任公司，收购中石油东部管道有限公司、中石油管道联合有限公司和中石油西北联合管道有限责任公司全部股权，组建了统一的管道资产管理运营及投融资平台。相关方面表示：“管道整合更多是为以后油气管网独立铺路，将逐渐脱离中石油。”

　　中石油在2015年注册成立了中国石油管道有限责任公司，持有其72.26%股份。目前，其已经实现天然气管道与销售的分离，除管道公司外，另成立了专注于销售的中石油天然气销售公司。

　　从基础设施的使用上来看，管网独立对“三桶油”而言并不是毫无裨益。举例来讲，西气东输的管线基本上输送的都是中石油的天然气，如果中石化在哈萨克有气田，想要借助中石油的管道输回国内很难。

　　“三桶油”在管网改革中发挥的作用十分关键。许江风认为：“组建国家油气管网公司，并没有对三桶油和其他管道资产利益造成损害，而是将大家拧成一股绳，加快中国油气管道建设步伐。”

　　许江风建议，“三桶油”作为行业龙头应该贯彻执行国家制定的低碳绿色发展理念，将天然气产业链作为投资的重中之重，除加大本土天然气田勘探开发投资外，还要加大天然气地下储库和LNG接收站投资规模。

　　谁是受益者？

　　“从发展来看，整个社会都是管网改革的受益者。”杨建红告诉《能源》记者，管网独立有利于活跃市场，刺激社会资本投资的热情，推进天然气市场化。

　　一方面，垄断价格较高，掌握管道的“三桶油”拥有绝对话语权。目前国内的市场情况是：天然气产业链的下游还是多以民营企业为主，但这些企业没有议价的权利。

　　一位民营城燃公司负责人向《能源》记者表示：“市场内‘三桶油’既是玩家又是裁判员，很难做到公允地竞争。”

　　另一方面，管道以前在捆绑销售的时候对市场依赖性比较强。通常管道的运营是专线专用、专线专营，即便在管输能力或者储存能力有余量的时候，也不会向社会开放，固定资产利用效率极低。

　　业内权威专家普遍认为，做天然气基础设施需要解决三个问题，即所有权、经营权和使用权的问题。混合所有制解决了其所有权问题，一旦成立国家管网公司，向第三方开放，就会解决天然气基础设施的使用权问题，同时也会提高大型基础设施的使用效率。

　　管网独立后，最直接受益的主体则要属民营企业。对这些企业来讲，直观的好处就是有望使用长输管线，这在过去是没有办法想象的。此外，民营企业的管输成本将变得可控，甚至降低。毋庸置疑的是，管网改革管住了“中间”，能够促进了上、下“两头”的灵活性。

　　“国家管网公司的成立将上、下游‘两头’的活力释放出来了，下游用气方可以与上游的生产方洽谈。”上述城燃公司负责人解释道，以往是中石油将自己的气卖给中石油管道公司，管道公司卖给省网公司，省网公司再卖给城燃公司这样的顺序，但是一旦国家管住了中间，下游消费方就可以直接向上游供货方采购，中间付给国家管网公司一个合理的管输费用就可以。民营企业肯定是受益者，至于受益到什么程度，还要看后续的方案细则。

　　在有关于管网改革的争论中，其中一种说法是管网独立将不利于管道建设。这种说法建立在将管道建设倚赖于“三桶油”等国有企业的基础上，而目前看来，管网独立向第三方开放后，将会吸引更多社会资本进入天然气产业，一定程度上会激发第三方建设管道的热情。

　　根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，到2025年，全国油气管网规模要达到24万公里，天然气主干管道要达到16.3万公里；根据《天然气发展十三五规划》，截至2020年国内天然气消费量将达到3137亿立方米，复合增长率为9.7%。想要达成这些目标，组建国家管网公司以提高建设能力和用气量就显得尤为重要。

　　社会受益的另一个表现则体现在天然气价格方面，董秀成认为，管道公司成立以后，将来天然气价格改革的方向最后会是由市场竞争来决定价格。

　　“当下门站价格是由发改委来定，可以允许一定比例的上下浮动，但不允许突破，将来会是竞价模式，”董秀成表示，“将自然垄断的环节拿出来，让企业去竞争，这就是管网改革的目的，而市场化竞争的受益者一定是整个社会。”

　　复杂的资产重组

　　“细则没有出来之前，一切都是存疑的。”多位接受《能源》记者采访的业内人士皆认为，虽然管网分离的趋势已成共识，但从目前情况来看，后续的落地依然不容易。

　　仅剥离资产这第一步，就问题重重。以中石油为例，其管道资产除了一部分在股份公司之外，还有部分是在香港上市的昆仑能源里面。要从上市公司将一部分资产剥离出来，意味着做资产减值，如何对境外投资者解释，也是一个操作上的问题。

　　“这种情况增加了资产重组的复杂性，涉及到一系列法律问题。”董秀成表示。

　　从操作角度讲，中石油集团公司作为上市公司的股东，所剥离资产不可能无偿划拨到新的管网公司，一定是其向上市公司购买，以给其他股东交待。这就需要为这部分资产做合理的估值，同时涉及到交易的设计问题，而且交易的体量规模较大。

　　对此，董秀成表示，这不是一个死结。因为资产结构复杂就不剥离是不可能的，国家推进此事会按需要的程序进行。

　　管道通常分为三个部分，一部分是主干管道，主要在“三桶油”手里面。另外是地方管道，还有是城市城燃部分。此次改革的重点还是在主干管道，但是国家管网公司成立后还会遇到一系列问题，其中之一就是主干管道和地方管道的衔接问题。

　　“三桶油”前期的阻力已经被解决，但是国家管网公司成立后很可能会面对来自地方的阻力。管网最大的问题就在于它的运输功能，而在运输过程中，一定会存在地方控制的一些关键线路，这部分可能会受地方掣肘。杨建红告诉记者：“为了进一步提高管道效率，实现无障碍的灵活调度，国家管网公司一定要解决这些‘肠梗阻’问题，而解决这些问题就难免会触动到地方利益。”

　　“过去管道公司可以买气卖气赚差价，新的管道公司成立后，一定是不允许做买卖交易的，地方管道公司也同样。”董秀成说。
　　早先陕西的天然气管网曾向第三方开放，但是后续调研发现，掌握陕西全部省级天然气管网的陕西燃气集团，最后仅向中石油长庆公司以及陕西延长石油下属的三家企业开放了天然气管道业务，并没有向其他企业开放使用。国家管网公司会对地方管网如何处理尚不得而知，不过即使新的管网公司成立，部分地方管网向第三方开放也没有想象中容易。

　　存疑的部分不仅只有地方管网，“如果不把LNG接收站纳入这部分，以后还是会出现矛盾吗，”许江风提到，“由于LNG接收站和储气库离开管网体系，都不可能有大的作为，管住了国家管网，也就管住的接收站和储气库，不开放共享就没有存储气化气量，就不能获得稳定的盈利。”

　　管网改革是一项系统工程，杨建红告诉记者，“对于天然气运营者而言，一体化运营是最理想的。然而国家管网公司成立切开了产业链，之后上中下游如何来协调，谁来协调，产运储销方案细则如何制定……．都是需要提前思考的问题。”

相关：管网独立是妥协还是改革

文：能源杂志（微号：energymagazine）作者：武魏楠

“管网独立”真的来了。但这是中国油气体制改革的第一步吗？在英美等国范例面前，我们也许还有更长的道路要走。

“狼”真的要来了。

6月初，多家外媒报道中国政府将在今年推动建立统一的国家管道公司。历经坎坷的中国油气体制改革似乎终于迈出了关键性的一步。

然而，无论是中国油气管道产业现状还是能源改革过往的经验，都无法让我们对改革充满乐观。如何正确地看待即将成立的国家管网公司？从更长的眼光来看，国家管网公司会在改革中扮演怎样的角色？

管网独立了吗？

根据中共中央、国务院2017年5月印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》中关于“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”的指示，国家管网公司的成立似乎十分顺理成章。

在此前的诸多猜测中，业内普遍接受的观点是：在中石油、中石化等掌握管道的国家石油公司内部，对管道板块进行混合所有制改革，然后逐步融合。现在的举措，无疑是将进程大大加快了。

但其实两者从本质上来说是殊途同归的，最终还是实现单一国家级管道公司掌握干线管道。只不过，我们必须清晰地认识到，对于真正意义上市场化的“管网独立”，一个国家管网公司是远远不够的。

改革的目的是什么？还原能源商品属性、让市场在资源配置中起到决定性作用。油气管道的改革从目的上说，是希望能够促进上下游的互动，让非石油央企在管输上不再受制于人。

按照设想，国家管网公司的建立，一定会伴随着管输价格的确立、调度统一、无歧视开放等一系列内容。这确实有利于上下游的开放，但我们也必须承认，这一定程度上是让中国管道行业从自然垄断转变为行政垄断。

无论是自然垄断还是行政垄断，我们都无法武断地认为就是不利于行业发展的。管道行业的特殊性质决定了自然垄断是无法避免的局面。

在这里不厌其烦地说这些概念是想表明笔者的一个观点——仅从目前国家管网公司设立的信息来看，改革目前仅做到了让管道资产从国家石油公司中独立出来，形成一个更强大的管道垄断主体。在不考虑省级管网的情况下，中国油气管道真正意义上成为“一家独大”的行政垄断。而这所有的一切，和改革所追求的“管网独立”几乎可以说没有一丝一毫的关系。

改革要做什么？

“管网独立”的真正意义是什么？有两点无疑是非常重要的：对于第三方的开放、清晰的成本核算。

从目前来看，对于第三方开放管道这一点，是阻力最小、最容易实现的。尽管油气体制改革进展并不迅速，但上下游两端的开发已经在进行中，尤其是天然气下游市场。事实上，在西气东输对于中国天然气消费市场培育了15年之后，如果依然没有强有力的改革措施来支持天然气生产和消费市场的不断增长，对煤炭的替代就不可能继续进行下去。

2017年底到2018年初蔓延在整个北方地区的天然气气荒无情地揭露出中国天然气消费市场存在着巨大隐患。从这个角度来看，其实国家管网公司的成立，或者说企图解决第三方接入管道问题的改革企图，应该被理解为政府在不利形势下的被动举措。

既然是被动举措，那么除了能够解决向第三方开放管道的问题之外，恐怕也很难在短时间内真正意义上对管输成本做好核算，并提高管输的效率。

从美国、英国、欧盟等国家和地区的管道改革经验来看，都经历过将管道资产从石油公司中剥离出来的过程。经过漫长的改革，有的国家或地区形成了统一的一个管道公司，掌握绝大部分管道资源，例如英国。有的则形成数量庞大的企业，形成良性竞争，如美国和欧美。

无论何种市场形势，都离不开强有力的监管和科学、符合商业规律的制度。就目前的中国油气市场来说，第三方接入管道还没有能够实现无差别准入，那么这就是改革现阶段的核心问题。

但是如果随着国家管网公司的成立，政府强制性实行第三方无差别准入（很多国家都这么干），那么很快就要面临价格制定等涉及企业竞争环节带来的问题。

美国早期的天然气产业结构是生产商把天然气销售给管道公司，管道公司把天然气销售给输配公司，再经地方输配公司把天然气销售给终端用户。天然气的销售价格由联邦政府控制，经地方输配公司销售给最终用户的价格由地方政府机构控制。各级政府几乎控制着天然气工业的每个环节，不仅管理包括自然垄断性质的管道输送环节，还对天然气生产和批发供应等竞争环节实施管制。政府的严格管理使天然气公司承受很大压力，也使天然气价格和消费畸形发展。政府对天然气生产商的过度管制，导致20世纪70年代美国天然气紧缺。

2016年10月12日，国家发改委曾发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》。这两个文件被视为史上最具力度的天然气管输价格和成本监审方案。文件中明确规定了运销分离、独立核算以及以75%负荷率为前提的8%准许收益率。

规定有了，但是争议也不小。新旧管线、支干线管道、联络线、海底管道等等全部采用统一标准是无法让中海油和中石化接受的。争议更大的是管道增值是否计入有效成本。2015年，西气东输西段管线已与社保基金合资，东段还将继续引入其他资本，管道增值不计入有效成本及收益率下降，将会影响投资者信心和股东收益。

历史已经证明，一个大而全的央企在成本核算、降本增效方面并不能够保证做到最好。这也就意味着国家管网公司对于改革来说，只能算作是一个开始。

未来走向何方？

国家管网公司的成立，也就意味着中国管道行业的改革方向会类似于英国。

1972 年由英国天然气理事会改组成立的英国天然气公司（BG）得到了独家分销天然气业务的权利，利用一体化体制统筹协调上下游，提升管网建设的审批效率，凭借其资金实力辅以政府低税收政策和财政补贴，有效推进了国内天然气基础设施的建设。

1986年，英国开始推进私有化改革，天然气市场解除管制，新的BG公司继续承担天然气生产供应和运输配售的角色，但被要求将天然气供应与管道运输内部分开核算。1997年，BG公司将其天然气交易、零售等供应业务划归新成立的Centrica公司，2000年又将天然气管输与配气业务彻底分离，成立了Lattice公司，并在2002年与英国国家电网公司合并，2005年正式更名为国家电网（National Grid）。

伴随着英国天然气管道从BG中独立，英国政府通过监管手段强制要求BG向其市场竞争者转移部分天然气供应量。1992至1995年期间，BG在天然气现货市场上向与其竞争的天然气供应商共计出售天然气49亿立方米。通过这种方式，BG在英国天然气供应市场的垄断地位被极大地限制和缩小，天然气市场中的独立供气商得到进一步培育，同时也为英国天然气现货市场交易规模的壮大奠定了基础。

此时的英国，遭遇了和现在中国天然气行业一样的问题：供应商缺乏对市场需求的准确判断、价格机制失调。英国天然气交易中心正是在这样的背景下成立的。

毫不夸张地说，中国天然气行业正站在发展的十字路口上。中国自上而下坚决的减排意志是天然气发展的最佳动力。但是不同于西气东输的时代，现在天然气产业体制已经无法满足爆炸式增长的需求和多元化的商业格局。点供、“淡季不淡”等现象的出现说明改革已经迫在眉睫。

国家管网公司能够解决更多市场主体准入的问题，却无法解决价格机制、供需平衡等问题。越是价格管制严格的市场，越无法有繁荣的市场。渐进式放松价格管制是天然气定价市场化的有效途径。英国天然气实现市场化定价是一个渐进的过程，并非一蹴而就，在渐进放松管制过程中，逐步培育和规范市场，最终完全放开价格管制，使得市场化的力量逐步壮大最后促成交易中心成立，并作用于通过天然气交易市场来实现价格发现。

另一个值得我们关注的领域是储气库的建设。一旦国家管网公司成立、调峰价格机制理顺等先决条件成熟，以国家管网公司为投资主体，储气库的建设可能会引来一波高潮。这对于整个天然气产业链来说是完善缺陷的关键一环。

来源：能源杂志（微号：energymagazine）作者：武魏楠

编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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