民促法实施条例落地：义务教育资本化将不复存在，民办学校自主招生权重提

民促法实施条例重磅发布。一石激起千层浪，民办教育行业保持高度关注。新条例中有哪些变化，将产生哪些深刻影响？顶思结合业内各方意见，对条例中的热议点进行解读。

文 | Zoey, Lily

编 | Mina

千呼万唤始出来。

5月14日晚，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）通过中国政府网对外发布，将自2021年9月1日起施行。

至此，距离《民办教育促进法实施条例》（修订草案）（送审稿）于2018年8月向社会公开征求意见，已近3年。同送审稿相比，新版《实施条例》作出了多处修订，其中针对义务教育阶段的“公参民”“外资办学”“境外教材”等内容予以明令禁止；对于职业教育和高等教育板块释放了利好信息，总体上彰显了民办教育的政治属性、人民属性和公益属性。

中国民办教育协会会长刘林在5月17日举办的民促法座谈会上表示，新《实施条例》在保留、强化原《实施条例》对民办教育的鼓励、支持措施的同时，针对近年来出现的无序竞争、违规办学等行业乱象加强了行业监管，通过“设禁区”等方式对当前民办教育某些领域中出现的过度资本化、过度商业化亮了红灯。

民进上海市委员会副主委胡卫表示，在以前的发展阶段，我们关注更多的是规模扩张，是上层次，这次《实施条例》比较多关注内涵问题、关注到党建问题、师资队伍发展问题、办学质量问题、学生身心健康问题等等，这恰是新时代对民办教育的新要求。

然而，一切尘埃落地之时，《实施条例》中一些此前已经为业界争议的问题，瞬间被再次引爆，引发了热切讨论。顶思就当前业内人士最为关心、也最为热议的义务教育板块的问题，综合多方意见，进行梳理与分析，以飨读者。

规范民办学校的设立

新版《实施条例》对于民办学校的设立有诸多新增规定。其中，在义务教育阶段，法规明令禁止“外资办学”、“公参民”。对于“集团化办学”的方式，《实施条例》有了新规定。另外，对于民办学校举办在线教育，条例的规定更为严格。

关于外资办学

第五条规定：在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。

解读：

这是对“外资办学”的重拳出击。结合第十二条规定，“举办者为法人的， 其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示”，可以看到“实际控制人”是本条例的重点关注对象。换句话说，若举办者是中国人，但实际控制人是外方，这就违反了民促法。

另外，在第二十六条规定中，《实施条例》要求实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员应当具有中华人民共和国国籍，这对于外方参与办学进一步设立了门禁制度。

我们要注意的是，第五条规定针对的是义务教育，对于学前、普通高中以及培训机构，法规没有限制“外方”角色。

关于“公参民”

第七条规定：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。

公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。

解读：

“公参民”是民促法中最受关注点之一。相比送审稿，条例新增规定，实施义务教育的公办学校不得参与举办民办学校。另外，新条例也禁止了国资办学，即“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”。

对此，环球律师事务所分析指出，民办与公办在义务教育领域的上述严格划分，旨在叫停“假民办”，即以公办学校分校的形式存在，实则为民办性质的实施义务教育的民办学校，该等规定将利好公办学校和真民办学校在义务教育领域的发展。

“义务教育”和“非营利”始终是两个重要雷区。那么，对于不实施义务教育的公办学校是可以举办非营利性民办学校，但是要遵循“三不得”原则。业内人士分析指出，针对“不得仅以品牌输出方式参与办学”的含义就是，公办学校不能仅仅挂牌自己的校名，但不参与任何实际办学。所谓“举办人”，就是要承担办学的义务和责任，比如师资培训等。

除了“公参民”的方式，公办学校“不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益”的规定影响重大。某双语学校教育集团董事长指出，该规定显著增强了办学的公益属性。

据业内人士分析，该条例释放了民办学校退公的信号，后续如何实现退公，具体实施路径还应以各地的法规或政策为准。通常而言，“公参民”学校退公有多种路径，如：转制、变更举办者、捐赠或终止办学等。该等学校如何选择可能还需结合各地实际情况而定，可能是一校一策，难以“一刀切”，尤其需要兼顾社会公共利益，从而选择有助于该等学校发展的最佳方案。

关于集团化办学

第十三条规定：同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责……

任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

解读：

该规定是对“集团化办学” 的另一种表述。条例中提到的协议控制，即VIE架构。多位券商从业人士表示，该条例的限制，为义务教育民办学校搭建VIE架构带来了挑战，阻断了该类学校的收购扩张道路。拟上市教育集团旗下拥有实施学前教育与义务教育非营利性民办学校的，原定通过VIE方式境外上市的计划将面临搁浅。

某知名律师事务所合伙人律师通过对比2018年的送审稿发现，最新条例限制社会组织和个人通过“兼并收购、协议控制”等方式控制义务教育民办学校，删除了原条例中的“受托关联、加盟连锁”。该律师猜测，这或许是对集团化办学方式留下了探索空间。

关于在线教育

第十六条规定：国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动。利用互联网技术在线实施教育活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。

解读：

该条明确规定，民办学校实施在线教育活动要获得办学许可，这可以被看作是从源头上治理在线教育行业。从广义上来看，民办学校不仅是指常规的提供学历教育的学校，还有包括实施自助考试助学、职业技能培训等民办教育机构。

全国政协委员、中国民办教育协会会长刘林曾表示，由于条件宽松且不需要办学许可证，全国线上校外培训机构大幅增加。线上校外培训机构的备案制与《民办教育促进法》和国务院《关于规范校外培训机构发展的意见》中对校外培训机构依法审批登记的要求不一致，而且在场所条件、师资条件、管理条件方面的要求及监督管理的规定，特别是招生宣传、培训内容、教师资质、收退费管理等方面也是标准不一，校外在线培训教育监管难以落地。

因此，他在今年两会上建议，依法重新设置在线教育市场准入标准，建立在线教育办学许可证制度，加强审批管理，从源头上把关定向。一旦在线教育重新设立办学许可制度，意味着可以对在线教育市场实行总量控制，即不再批复新设立在线教育公司。

环球律师事务所对此分析，在今年相关监管部门陆续对在线教育企业进行密集处罚的大背景下，在线教育行业，特别是叠加校外培训的机构，将面临史上最严监管。在强监管下，高估值、疯狂烧钱补贴、超低价获客、虚假宣传等旧模式将难以为继，相关从业者需要特别关注互联网数据保护和安全、广告、不正当竞争等合规要点，加强课程研发和中后台管理，引导整个产业优化合规发展。

另外，值得注意的是，实施条例中删掉了原送审稿中关于线下培训机构的全部规定。对此，某知名律所合伙人律师表示，国务院可能将另行发文针对民办培训机构进行监管与规范。 

监管民办学校的组织与活动

招生是民办学校的重要活动之一。新《实施条例》增加新规，明确了招生范围，但也引发了疑惑。

关于招生

第三十一条：实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。

实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。

解读：

相对于送审稿，新条例删除了“有寄宿条件的可以跨区招生”，明确限制所有事实义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生。但是，条例中规定，民办学校可自主确定招生的标准和方式，这是否与现在实施的摇号政策冲突？条例规定，实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生。但未明确写明是否可以通过面试来招生，这是否会导致面试竞争入学的局面恢复？各方人士也期待法规细则的落地。

加强民办学校的资产与财务管理

《实施条例》对该部分内容的规定，引起了民办教育行业内的巨大震动。

关于关联交易

第四十五条新增规定，实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。

解读：

条例对关联方的定义是，“民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”其实，校长也属于关联方，这一点令很多业内人士有点摸不着头脑。

在财政部颁布的会计准则第36条中规定了关键人薪酬制度。通常来说，在民办学校，受委派管理学校的校长获得工作报酬属于合理行为。但是被划为关联人后，校长按照法规不应该获得报酬。业内多方人士表示，期待能够看到该条例的细则规定。总的来说，结合第十三条规定，该条例意在遏制资本的过度逐利行为，让教育回归公益属性。

约束学校管理与监督

对于民办学校的管理与监督，《实施条例》也作了明确规定。在坚持政府监督之上，条例还新增了其他监督方式。

关于学校监管

第四十七条规定：县级以上地方人民政府应当建立民办教育工作联席会议制度。教育、人力资源社会保障、民政、市场监督管理等部门应当根据职责会同有关部门建立民办学校年度检查和年度报告制度，健全日常监管机制。

教育行政部门、人力资源社会保障行政部门及有关部门应当建立民办学校信用档案和举办者、校长执业信用制度，对民办学校进行执法监督的情况和处罚、处理结果应当予以记录，由执法、监督人员签字后归档，并依法依规公开执法监督结果。相关信用档案和信用记录依法纳入全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统。

解读：

在监督方面，以往，业内都比较关注政府监督，明确罚则、法律责任。现在，条例又特别增加了两项监管方式：民办学校内部监督以及信用监管。

从内部监督来看，《实施条例》要求民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表，且教职工代表不少于1／3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。监督机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。从信用监管来看，信用档案要录入国家企业信用信息系统，这是依法提高监管的强有力措施。

一位对外经济贸易大学教授认为，实施条例中强化了民办学校举办者及其实际控制人的法律责任。条例明确，有规定的违法情形的，由主管行政部门或者审批机关责令限期改正，有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，给予1至5年从业禁止；情节特别严重、社会影响恶劣的，永久禁业；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

另外，在学校决策层面，法规第二十六条新增了在决策机构组成人员中“且应当有审批机关委派的代表”。业内多方人士对此表示高度关注，对于审批机关委派的代表具有多大的决策影响力，尚不可知。某知名律所律师表示，该条例的增加，将指导业内人士重点研究法人治理结构等内容的变化。

业内人士普遍认为，《实施条例》的颁布，让民办教育行业终于迎来较为确定的监管时代。

那么，针对该法规，各地是否会有自我裁判权或者调整权？实际落地情况又会如何呢？我们拭目以待！

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