深度 | 多地政府深陷债务危机，城改、棚改项目烂尾

撰文 | 巫英蛟 刘虎

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“一想到两个孩子上不起学就头痛、失眠。”9月12日，田永芳躺在病房里输液，看上去有些疲惫。说话时，她露出在贵州北部山区常见的氟斑牙。

今年41岁的田永芳家在贵州省遵义市桐梓县。她有三个孩子，年龄分别为16岁、13岁和4岁。因前夫爱喝酒赌博而与之离婚，原本协议双方各承担一部分抚养责任，然而前夫表示要复婚才同意抚养。田永芳不得不独自带着三个孩子。在9月这个开学的时间，她却因交不起杂费而焦头烂额。

“我去学校求情，希望先让孩子上学，等讨回工钱了就补上。”田永芳说，“但是学校不交钱就不让进，我现在真的好累！”

田永芳是遵义市汇川区一处棚改项目的农民工。公司欠她的工钱分文未付，令她的生活陷入困境。而她所务工的公司表示：非但当地政府拖欠数亿元工程款，挪走8亿元棚改专项资金，连国家下拨的1亿多元棚改补偿款也被政府挪用了，公司也焦急万分。

田永芳经常头痛、失眠，当天采访完后又去医院输液了。受访者供图

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兰州建城史上最大城改项目：逼迁10年后仍未造好新房

在一个灰尘扑扑的工地上，有一排破烂的简易平房，屋顶上安装着密密麻麻的钢架，看上去像是给工人的住房，孙桂喜说：“这是给我们的临时过渡房，这里住着10几户人。最早遭拆迁的人，已经过了11年都还没得到安置房。”

临时过渡房内景。巫英蛟 摄

孙桂喜今年54岁，家住兰州市城关区庙滩子片区，他永远记得那些半夜有人来砸门的日子，“即便现在，一听到敲门声心就乱跳，就像发生在昨天。”

2005年，孙桂喜买下了庙滩子靖远路的一套房子，一栋楼梯房的3楼。他和女友住在一起，过着安稳的日子。不料，五年后，一纸拆迁公告打破了平静的生活。

2010年愚人节那天，城关区庙滩子整体改造项目正式启动。官方宣布：该项目占地86公顷，建筑面积281万平方米，是甘肃省、市、区三级政府的重大项目，由元森地产投资建设。为了确保庙滩子拆迁工作的顺利进行，城关区政府成立了“庙滩子整体改造项目拆迁指挥部”。

兰州市城关区政府。巫英蛟  摄

项目启动那晚7点，孙桂喜所在的那栋楼，有些人提着小板凳拿着大衣喜笑颜开地前往拆迁办。“我问他们去干什么，他们说去（未来的安置房）选好的楼层。”孙桂喜说。为了鼓励住户搬迁，拆迁办出了一项政策：15天内搬走的一次性奖励8000元，16-30天内搬走的一次性奖励5000元，30-40天内搬走的一次性奖励3000元。

孙桂喜没有跟着邻居同去，他认为拆迁补偿方案不合理。庙滩子拆迁补偿方案是：异地安置，拆一还一。3-5年过渡期，过渡费每平米8元，而市场上相同地段同等条件的房屋租金都在每平米30元左右。如果选择货币补偿不要安置房，拆迁楼房每平米赔偿3600元，平房每平米2600元，而相同地段同等条件的商品房均价却在每平米9000元左右。

因此，除了孙桂喜，还有很多人不愿搬离。这群不愿搬离的住户，开始了后来漫长而艰辛的抗争。

被拆迁队故意砸坏的楼梯。受访者供图

2010年7月，没有搬迁的那些房屋开始断水，孙桂喜只能每天下楼到别的地方提水。到了年底，开始断电，人们自己买了电线从外面的电杆上接到家里，但经常半夜里有人剪断电线。

对断水断电依然没有逼走的住户，拆迁办另想“奇招”。例如，两家挨在一起的平房，拆迁队拆其中愿意搬迁的那家时，会故意用铁锤砸坏隔壁房子的墙面；有时住户外出时，会有一帮不明身份的人偷偷来砸玻璃，或者用强力胶水堵住锁眼……

随着时间的推移，不愿搬迁的人们遭到了更惨痛的逼迫。家住王家沟40号的祖孙三人，有一天凌晨2时被冲进来的一伙人“绑架”到白塔山后山扔下。凌晨4时，三人摸黑徒步返回时，家中的六间房屋已变成废墟。在有些地方，拆迁队甚至开始挖地基，到了2011年底，孙桂喜所在的楼被挖成了一座孤岛。

“2012年8月7日半夜2点半的时候，一伙人上楼凶猛地砸我和邻居家的门。我和女友都吓坏了，恐惧到极点就不再害怕了。我提着一把斧头躲在门后，如果他们冲进来，我就跟他们同归于尽，砍死一个保本，砍死两个赚一个。”孙桂喜说，但来人最终没有冲进来，把门砸了一个大窟窿就走了，他却被飞进来的木屑伤到了眼睛，造成视力不可逆转的减弱。

家门被砸后的现场。受访者供图

这期间，孙桂喜和其他遭逼迁的人们无数次报案，但警察从未立案。愤怒的人们于2011年7月26日与城管执法队、警察、防暴队发生严重冲突事件，居民毛卫国被打断两根肋骨。次日凌晨，警察大规模出动，抓走了包括毛卫国在内的17位“钉子户”。同年10月21日，他们戴着手铐脚镣上堂受审，被判刑的人中，年龄最大的62岁，最小的22岁。

毛卫国因为肋骨被打断，没被收监。后来伤势好一点以后，他外出上访，于2012年7月被关进监狱，坐牢三年，2015年方得释放。

“2013年3月8日，区应急救灾办张主任说我们这栋楼是危楼，同时出具了一份紧急避险通知。他说拆迁的事他们不管，他们只管救灾，要我们立刻搬出去避灾。”孙桂喜说，“地基都被你们挖了，你来告诉我是危楼？这不是天灾而是人祸！”当晚，该楼包括孙桂喜在内的三户人家被安置在北滨河路一家宾馆。孙桂喜也曾到北京上访，但最终不了了之。

孙桂喜说：“随后，拆迁办主任李卓、靖远路街道党工委书记刘晓华等人拿着12号楼的图纸告诉我说这栋楼快，保证三年内能迁入回迁房，再给一间过渡房，过渡费也照常发。2013年3月24日，我在万般无奈下签下了拆迁协议。官官相护，我怎么上访也不会有结果。”

签下协议的人们被安置到现在的过渡房里，当初承诺的安置房如今仍遥遥无期。最先搬迁的那批人，11年过去了都还没见到安置房。

临时过渡房很小，床就在客厅，孙桂喜已在此“临时”住了7年。巫英蛟 摄

该项目的投资人是利嘉集团。公开信息显示，利嘉集团是一家来自香港，投资领域涉及地产、交通、矿产、能源等行业的企业。2008年利嘉集团进入兰州，成立兰州市元森房地产开发有限公司（后文简称元森地产）。2009年5月，元森地产以93亿元拿下当时号称是兰州建城史上最大的旧城改造项目，项目目标是通过全面规划开发，在兰州黄河北岸打造一座具有特色的新城，成为兰州城市又一个副中心。按照当时的计划，庙滩子将在2014或2015年基本建成。

然而，该项目进入2015年之后，一度处于停工状态。网络上传出消息称元森地产资金链出现问题。孙桂喜说：“2013年签协议时承诺的是3年内搬入，可到了2016年连地基都没打。”

2018年，该项目再次停工。2019年10月15日，甘肃省产权交易所发布了关于庙滩子两宗合计面积108.2亩土地使用权的转让推介公告，整体转让挂牌价为11亿余元，交易保证金为5.6亿元。公告显示，本次转让标的是元森地产所有的2宗土地使用权。公告中称，“本次转让标的涉及拆迁安置、抵押等相关事项，意向受让方须同意关于拆迁安置、解除抵押及其他事宜的相关约定”。

孙桂喜说，过渡费已经停了一年，“我们去闹才给，不闹的人就不给。”

关于安置房、过渡费等问题，城关区信访局局长魏凯桥今年9月初曾对访民们称：元森地产卖地后的钱被多方监管，因为利嘉集团在各地都有债主和官司，只要元森地产每到一笔款就会被当事人申请财产保全。“这块肉就在盘子里，谁也吃不上，谁也拿不走。”原本计划用这笔钱来建安置房、发过渡费，但因多方债主争执不下，一直被冻结着。

拆迁户大多数都没有得到安置房，只能在外租房，拆迁户王秀玲说：“这些年，我前前后后搬过十几次家。每次朋友见面的时候，我都像祥林嫂一样不停地问哪里有便宜的房子租。”

“李卓这个人坏得很，他当年是拆迁办负责人，如今又是街道党工委书记。你说这样既当裁判又当运动员的做法，我们怎么能告赢？”孙桂喜说，“2020年6月1日，由李卓签发的信访处理文件上说元森地产部分地块已开工建设，纯属谎言。”孙桂喜带笔者来到计划建安置房的1号地块，该地块目前只是挖了一个大坑。

孙桂喜带笔者来到计划建安置房的1号地块，眼前是一个大坑。巫英蛟 摄

孙桂喜说：“这是今年两会期间挖来做做样子的。我有一点不明白，元森地产资金被冻结是事实，但已经修好的3号楼为什么不用来安置一部分人？因为房屋问题，害我两次婚姻告吹，我今年54岁了还是光棍一条，同龄人都已经抱上孙子了。城关区政府、拆迁办、元森地产等一起改写了我的人生。”

然而，兰州市的棚改步伐并未停止。2020年6月12日，兰州市住建局发布的《兰州市住房和城乡建设系统做好“六稳”工作落实“六保”任务实施方案》提出：“今年将加速推进棚户区改造，确保10月底前兰州市第一批8个棚改项目12099户全部开工。”

02

郑州疯狂消灭城中村：给不起过渡费后撕毁原协议

2020年9月6日，中国发展研究基金会与国际会计师事务所普华永道联合发布《机遇之城2020》报告，郑州排名前10，入选“全国国际化营商环境建设标杆城市”，晋升全球二线大城市。那一天，郑州市中原区一名因安置房和过渡房都无着落的拆迁户却吃了一天的洋葱，“我是哪样便宜买哪样！”

安置房和过渡房都无着落的拆迁户。巫英蛟 摄

根据官方数据，“十二五”期间，郑州市四个开发区、六个城市区及县城、产业集聚区、组团新区规划区范围内，共启动拆迁村庄627个，动迁175.65万人，郑州全域范围内保持着每年拆迁100多个村的进度。其中，中心城区（围合区域内和航空港区107国道以西）的476个村庄，已完成拆迁改造城中村383个，占总数的八成。

期间，有不少拆迁户认为拆迁补偿方案极不公平。家住二七区马寨镇张寨村的王娟女士告诉笔者，张寨村于2013年10月19日启动拆迁工作，同月27日，王娟与丈夫李新杰同二七区政府设立的“马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部”签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》。次月12日，二七区政府开始向王娟支付过渡费。

2017年5月，二七区政府以王娟违反“一户一宅”原则为由，停止向王娟发放过渡费。2017年12月，王娟与二七区政府签订了新的《拆迁安置补偿协议书》，2018年2月，王娟向政府退回了部分拆迁安置补偿款、过渡费，共计25.2万元。

“签新协议的原因是政府没钱给过渡费了。”王娟说：“当初政府与我们签订协议的时候是清楚我们家情况的，2017年却毁约，加了各种新的限制条件。而且，新协议完全是在政府胁迫下不得已而为之。”

关于“胁迫”一说，多位当年的亲历者向笔者证实，2017年12月下旬，该村村民陆续被要求到东方宾馆签订变更后的协议，没有去的就会被“警察”抓走。

东方宾馆，王娟和村民们在此被逼签下变更后的拆迁补偿协议。巫英蛟 摄

“我听说我们一位村干部替老百姓说话也被抓起来了，我由于害怕就和父亲一起去到他们指定的宾馆。”王娟说，“宾馆门前有很多警察、警车，警灯一直闪烁着，那架势像随时准备着抓人。酒店一楼的客房都被他们包了，我被工作人员带着走进一间房间，工作人员正在让村民一个一个签字。我后院的邻居因为不满而去找工作人员辩解，那个人拿起对讲机叫了几个警察进来，二话不说就把人连拖带拉架了出去，塞进警车里。”

王娟就是在这一情况下签了字。事后，王娟等村民向郑州市中级法院提起状告二七区政府的行政诉讼，但被法院驳回；她们又向河南省高级法院提起上诉，高院没有开庭，就下判维持了一审判决。

在该村其他相似拆迁案件诉讼中，二七区政府在法庭上声称“原告自愿将房屋腾空后，自愿将空房交付拆除。”

那些拆迁后腾出的空地，到现在依旧荒着。王娟带笔者来到她们曾经的村子，土地杂草丛生，电线杆东倒西歪。而且，二七区的情况在郑州并非孤例，据《中国房地产报》报道：“仅郑州市中原区人民政府涉案行政诉讼就达1100余起（截止2019年11月11日）。多是由于合法房屋遭到强制拆迁而把中原区政府作为被告而起诉。”另据《河南商报》报道，中原区政府区长因失信已被纳入全国失信被执行人名单。

王娟曾经所在的村子。巫英蛟 摄

知情人士告诉笔者，中原区丁庄村、天王寺村、付庄村、小李庄村、赵村、须水村于2016年前就拆除完毕，但至今没有建好安置房，天王寺村甚至连地基都没挖。

一位须水村的村民说：“别说安置房，就连过渡费也拖欠快一年了。以前没拆迁的时候，家里有几层小楼可以出租，田地里还可以种粮种菜。不说有多富裕，至少衣食无忧，生活没啥成本。而如今在镇上租房，喝口水都要钱，肉不敢多买。”

中原区大片大片荒芜的土地。巫英蛟 摄

有人因为房屋被拆而精神失常。在等待安置房的过程中，一些老人相继离世，一些年轻人至今未能入住新房。

笔者在丁庄村、天王寺村、付庄村等地走访过程中发现，到处断壁残垣，宛若战后废墟。拆迁过后，村民四处漂泊，只有狗留了下来成为流浪狗。偶有摩托车经过，它们就从废墟中窜出来摇着尾巴跟在摩托车后面跑，在排出的尾气中打喷嚏。

村子拆迁后，多了许多流浪狗。巫英蛟 摄

2018年，河南省政府《关于限制土地管理情况的专项工作报告》显示：河南省涉嫌闲置土地21.28万亩，数量居全国第一位。其中郑州、洛阳、南阳等5个省辖市涉嫌闲置土地较多，约占全省闲置土地总量的68%。

然而，郑州的“拆迁运动”还在如火如荼进行中。2020年7月29日，河南省十三届人大常委会第十九次会议对外发布的信息称：下半年将开工50万户城镇老旧小区和12.9万套棚户区改造项目。

03

遵义政府强抢8亿棚改专项债：2000多农民工讨薪艰难

工地变“湖泊”，几只野鸭子在水面游来游去。刘虎 摄

本文开头，田永芳所说的工钱，是她于2019年5月至8月打工时被拖欠的2.3万余元。

汇川区地处遵义市中心城区北部，面积709平方千米。汇川区以汇川大道为轴线发展，在汇川大道北段尽头有一个杂草丛生的工地——双狮片区城市棚户区改造项目。

该项目由七冶建设集团贵州第五建筑工程分公司（以下简称七冶第五分公司）承建，总占地面积13万余㎡，总建筑面积69.4万㎡，包含住宅、商业、地下车库、幼儿园等。项目于2017年进场施工，原本计划3年建成，然而目前仍只开工了一半的楼房，且没有一幢成功封顶。

该项目当时有18个班组，总共2000多名工人，田永芳便是其中之一。被拖欠工钱的工人向施工方七冶第五分公司讨要，该公司民工管理负责人告诉笔者：“我们也很无奈，汇川区政府才是业主单位，他们不给工程款我们就无法支付农民工薪资。”

该负责人称，双狮棚改涉及住户4000多户、上万人，是上报了国家住建部的重点项目，主体是汇川区政府，由遵义经济技术开发区管委会设立的遵义经济技术开发区投资建设有限公司（以下简称经投）作为融资平台。

遵义经济技术开发区投资建设有限公司。刘虎 摄

“2016至2017上半年金融政策很松，很好融资，大家都觉得资金有保障，于是我们就进入了这个项目。”不料，2017年5月，风云突变，国家财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部门联合发布了《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。该政策为防范风险，约束地方政府及平台杠杆融资。

2018年底，经投以付七冶工程款的名义，在债券市场发行了8亿元棚改专项债。

有了这8亿元专项债，再加上汇川区政府按合同在每个节点需支付的工程款，理论上项目可以如期完工。不料，非但工程款迟迟不到账，汇川区官员竟于2018年年底带领一队警察“挟持”七冶第五分公司高管，强迫七冶集团将8亿元转到汇川区政府账上，这才罢休。“七冶第五分公司多次向上级部门反映这一情况，但都没有得到解决。”该项目边坡支护班组负责人汤德富称。

汇川区政府大楼。刘虎 摄

“政府拿这些钱补窟窿去了。政府乱花钱，过不了年了，他们根本不管我们的死活。是七冶自己垫付了8000万元给农民工过春节，过完春节，2019年便基本停工了。”对于这8亿资金的去向，汤德富抱怨，这跟汇川区领导有很大关系。“他们好大喜功，爱搞形象工程，跟前不久爆雷的独山县一样，完全不考虑自身财力。他们搞旧城改造，投资需要100多个亿，其中一条上海路，现在都还摆在那儿，成了烂摊子。那条街的拆迁户经常闹，没还人家的房，也没有给人家过渡费。”

停工600多天的双狮片区城市棚户区改造项目。刘虎  摄

“我们也非常苦恼，”高坪街道的一位领导说，因为经常有棚改户背着被褥要入住街道办公楼，严重影响他们正常工作。“加上其它棚改项目，旧房被拆掉等着搬迁的有几万人呀！我们希望上级能够早点解决这些问题，不要造成新的社会矛盾和官民对立。”

“国家下拨的对棚改项目的补助款，每户约2万5，这个是专项资金，双狮项目有1亿多，也被政府挪用了，”该项目土建负责人黄小均说，“不仅如此，汇川区政府还耍赖皮，将七冶实际完成4亿左右的产值审定为2.8亿，且总共只付了4800万。我们只好被逼着去上访。”

众多农民工参与了上访找政府讨要工钱的行列。田永芳称，他们最开始找汇川区的政府、信访局，解决不了就到市里、省里上访，“但他们又将问题返回汇川区，让我们去汇川区找相关部门解决。”

农民工集体上访讨薪。受访者供图

田永芳告诉笔者，每次上访的时候都会有警察在场。“有一次，我们到汇川区政府上访，警察把我强行按住、抓走。在挣扎的过程中，我买成1000多元的VIVO手机也弄丢了。我一直在喊‘我的手机，我的手机’，但他们不理睬。”

上访讨薪过程中，田永芳在餐馆断断续续打过一些零工，但受疫情影响，再加上一个人带三个孩子，手里的钱根本不够开支。“我现在已经借了一万多了，我多次向前夫打电话希望他承担一部分孩子的抚养费，但他并不理睬，很多时候连电话也不接。”田永芳说，为了省钱，她不得不把租的一间房子退了，寄住到亲戚家，把孩子送回老家桐梓，让他们跟着前夫吃口饭。

她最大的一块心病是孩子到现在都上不了学，看着别人家的孩子背着书包走在马路上喜笑颜开，她就想哭。“孩子们没有电话，也不知道过得好不好。我现在最大的心愿就是希望政府体谅一下我们，把工钱结了。”

田永芳的工友、53岁的程盛红也有两万多工钱没结。“我们两夫妻都这把年纪了，老婆和母亲都身体不好，经常要吃药。自从工地停工后就没有了收入，只能打些零工，现在已经把老底都快用干净了。”

程盛红和众多工友一起多次上访，有一次大家准备去省城贵阳，在高速上被拦截，他们只能在高速上步行回家。

今年8月31日，通过七冶领导层的努力以及和农民工自身的坚持，汇川区政府通过经投，总算是又付了500万元。该项目劳务负责人蔺龙飞说：“这笔钱我们没有经手，经经投审核支付给农民工，七冶自己前前后后都垫付了1亿多，真的是欲哭无泪。”

双狮棚改项目停工一年多，笔者来到工地，放眼望去一片萧条。工地上荒草遍地，一堆堆工程设施早已锈迹斑斑。原本准备盖楼的地方，如今变成了一汪湖水，还有野鸭子在水里游泳。

工地一旁的茶水间外，写着“工友们，渴了请喝茶”“同甘共苦，坐下抽根烟”。杂草冲进棚内，占据了工人曾经的位置，顺着支撑物往上爬。工地虽然停了，但每天的成本却持续不断产生。设备和周转材料要付租金、钢材一天天腐蚀报废、还有其他材料商的利息......

工地旁边杂草丛生的茶水间。巫英蛟 摄

据七冶统计，自2018年12月1日起至2020年8月31日，双狮累计停工639天，停工损失1.3亿元左右。理论上，把设备和周转材料撤了会减少很多成本，但遭到汇川区领导强烈阻止。“领导说，一旦把塔吊、钢架等撤走，拆迁户看到交房无望了，肯定就会闹起来，到时候收不了场，势必会发生不可控的事件。”蔺龙飞说，“如果实在坚持不下去了，还是只能撤。9月9日，经投公司回复我们说，他们对资金问题无力解决。”

工地上锈迹斑斑的设备。巫英蛟 摄

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调查思考：地方政府乱铺烂摊子不可持续

我们走访的兰州、郑州、遵义三个典型场景，都是地方政府好大喜功，在自身财力不足的情况下大兴土木留下的烂摊子。

一名遵义政府官员告诉笔者：汇川区是贵州省资不抵债、欠债最多的一个县区，总共欠下约700亿，远远超过了轰动全国的独山县。“每年支付利息都要50多个亿，而汇川区一年的总财政收入也才60多亿，你可以想一下有多困难。”

汇川区一位公务员向笔者证实，他们已经被拖欠了一年的薪资，每月只发基本工资，所有绩效、奖金都没有，很多公务员开始消极怠工。

近日，据天禄谈信托、国通信托、遵义经投其他民事裁定书发布显示：遵义经投作为被申请人，其3个银行账户下2亿元存款被冻结，冻结期限为一年。

据媒体报道，2019年末以来，融资方为汇川城投、担保方为遵义经投的多个项目相继出现逾期，提供不可撤销的连带担保责任的遵义经投银行存款被冻结，说明其代偿风险暴露，遵义当地再融资环境进一步恶化。

土地是一切财富之母。在地方政府解决债务的方式中，最有效的一剂药莫过于“卖地”。城中村改造和棚户区改造，都能为政府换来宝贵的城区土地。2019年，CRIC统计的我国30个城市中，土地财政依赖度超过50%的有26个，其中更有多达12个城市超过100%，足见地方政府对土地财政依赖度之高。

注：土地财政依赖度=土地出让金/一般公共预算收入×100%。图片源于网络

但对于缺乏监督、大手大脚的地方主官来说，“卖地”又是最毒的一剂药。即便是政府通过卖地赚到了钱，不做合理安排，天量收入也经不住挥霍，连让拆迁户回迁的房子都无法保证。为数不少的地方政府常常是上一个烂摊子没解决，又开始铺下一个摊子。

住建部副部长倪虹曾批评一些地方政府“棚改实施过程中有一些地方想做好事，但是没有顾及到自己的财政承受能力，盲目地扩大范围。”

“盲目扩大范围”的结果是造成地方政府天量的债务。在2020-2024这五年，我国大多数地方政府面临集中偿债和资金周转的巨大压力。

地方政府天量的债务并非冰冷的数字，它背后是无数家庭的悲惨命运。在这里，我们惟有规劝地方主官对乱铺摊子的行为慎之又慎，因为不管对地方政府还是决策者本人，它都不可持续。

巫英蛟

2020.9.18