有苗不愁长——财金[2017]1号文短评

Original 2017-01-25 刘世坚 P3带路群

本文作者系北京市君合律师事务所合伙人

新年伊始，财政部即在PPP领域发出又一份重要文件——“关于印发《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知（财金[2017]1号）”（下称“财金1号文”），共五章二十一条，从信息公开的内容、方式和监督管理等三个方面对PPP项目信息公开工作立下新规，条分缕析，环环相扣，着实令人瞩目。

毋庸置疑，PPP项目信息公开是好事，但又是一件费力不讨好的事情。因为它牵扯太多既得利益，侵入太多灰色地带，又不知会引爆多少争议和质疑。其余不论，仅从这个角度来看，就值得我们为做这件事情的人们加油。知易行难，自古如是。

先来看看财金1号文的亮点吧。其一，责任主体明确，地方各级财政部门会同同级政府有关部门负责当地PPP项目信息公开工作。其二，信息公开的阶段和内容清楚，列举详尽，与PPP项目实际情况基本匹配。其三，勇于自我扬弃，将公开方式修正为即时公开和适时公开，曾经可能存在的灰色地带（敏感信息、依申请公开等内容）消失。其四，“PPP项目信息公开要求”的附表简明扼要，易于理解和操作。

另外，对于文件当中的部分内容，我尚有几处困惑需要和大家探讨，也希望籍此促进对财金1号文更好的理解与执行。

一、政府授权文件

“政府方授权文件，包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权”被文件列为项目准备阶段需要公开的信息。而在大部分PPP项目里，实施机构、政府方签约主体和出资代表（特别是实施机构）应该是在项目识别阶段就需要确定，以便开展相关工作，包括选聘咨询公司、完成实施方案初稿、物有所值评价和财政承受能力论证等。因此，“政府方授权文件”在项目识别阶段公开可能更加切合实际，也有利于倒逼政府规范运作，并预防出现政府部门在PPP项目不同阶段工作之间的衔接问题。当然，政府授权在不同阶段可以有不同的对象和范围。考虑到在项目识别阶段结束之后，政府也有可能决定不采用PPP方式推进项目，项目识别阶段的政府授权文件可以仅限于实施机构的确定，而不及于政府方签约主体和出资代表。这也无需强求一致。

二、信息公开的责任主体

财金1号文将信息公开的责任主体界定为地方财政部门（会同有关部门）。这里可能存在两方面的协调问题，一是和项目审批管理部门以及行业主管部门之间的协调；二是与社会资本和项目公司之间的协调。前者是PPP项目的政府协调难题，此处不赘。后者则关乎信息公开的两大原则（“客观、公正”），有必要予以充分重视。毕竟从合同关系来看，社会资本和项目公司属于利益相关方，而它们与政府方之间，则属于利益相对方。任何虚假或不实信息的公开，或真实信息的选择性公开，更容易受伤的往往是社会资本和项目公司。如何针对政府方主导的信息公开设立一个有效的监督和预防机制，可能是下一步需要考虑和细化的课题。

三、信息披露的合法、合规与合理性

这个问题还没有来得及进行特别仔细的研究。不过仅就财金1号文要求公开的范围而言，初步感觉在合法性与合规性方面应该是OK的，更何况还有第二十条进行兜底（“第二十条 PPP项目信息公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、知识产权，可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织的合法权益的，依照相关法律法规处理。”）。但从合理性考虑，可能还有值得推敲的地方。举例而言，如果公开以后有人反复提出质疑，政府方拟如何处置？暂停项目进程吗？这个还需要有更细的规则。再有，如果项目做到一半不做了，此前已经公开的那些信息，会不会对政府方和/或社会资本方的正当权益造成不利影响。如是，如何预防或弥补？目前也看不到答案。

尽管如此，我们还是要为财金1号文点赞。参天大树从来都不是一天可以长成的，PPP如此，PPP项目信息公开亦如此。对待如此珍贵，又如此娇嫩的幼苗，拔苗助长固不可取，一味苛责也不是办法。还是那句话，你永远无法赶跑看热闹的人，咱们还是边PK边干活吧，效果真的很好不是吗:) 流言飞文，众口铄金；艰难险阻，玉汝于成。对于勤勉与坚持，我们从来都是乐见其成的。各位Hold住，2017，一起加油(握手)(握手)(握手)