国际关注的突发公共卫生事件的确定及其影响

（图片来源于：WHO官网）

2020年1月22日及23日（日内瓦时间），世界卫生组织（World Health Organization）就中国发生的新型冠状病毒（2019-nCoV）疫情分别召开了两次突发事件委员会会议。2020年1月24日凌晨（北京时间），现任WHO总干事谭德塞在记者会上宣布，此事件尚未构成国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC），并对国际社会各方提出相关建议。

一、确定国际关注的突发公共卫生事件的标准

受本世纪首次国际关注的突发公共卫生事件SARS的影响，第五十八届世界卫生大会于2005年修订通过了《国际卫生条例（2005）》（以下简称《条例》），其中包含一系列改革措施。《条例》将国际关注的突发公共卫生事件定义为“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件”。其中，“公共卫生风险”是指发生不利于人群健康事件，特别是可在国际上播散或构成严重和直接危险事件的可能性。《条例》第十二条对总干事确定国际关注的突发公共卫生事件时应该考虑的信息来源做出列举：缔约国提供的信息、附件2所含的决策文件、突发事件委员会的建议、科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息，以及对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。

在《条例》附件2《为评估和通报可能构成国际关注的突发公共卫生事件而适用决策文件的实例》中，指导性的标准包括：事件的公共卫生影响是否严重；事件是否不寻常或意外；是否有国际传播的严重危险；是否有限制国际旅行或贸易的严重危险。四项指导标准下亦有具体细化指标十余项，包括病例数、死亡数、治疗失效指征、高危人群受害率，是否由未知因子引起及其来源、载体、传播途径是否未知，与其他国家的类似事件的流行病学联系，跨境扩散的可能性等。因此，国际关注的突发公共卫生事件的确定需要结合多方面因素进行全面的科学的评估。

就中国发生的新型冠状病毒疫情，WHO总干事谭德塞主要对以下四个方面进行了分析：第一，人际传播正在发生，初步传播速率估计值为1.4-2.5（表示感染者在传染期內感染的平均人数），被动传染主要发生在医疗机构及家庭组群中；第二，据报告，在确诊病例中有25%为重症病例，死亡病例中多数患有影响免疫系统的慢性疾病；第三，目前病毒起源仍然未知（最有可能源于动物宿主）；第四，人际传播程度与方式尚且不明。谭德赛表示，目前WHO还有很多尚未掌握或尚未完全掌握的情况，信息空缺亟待填补。其他委员会成员认为，虽然疫情在中国是紧急的，但是这种情况尚未成为一种全球问题，而且也不能排除疫情后续发展至可被定性的可能。因此，WHO宣布此次疫情为国际关注的突发公共卫生事件为时尚早。

二、确定国际关注的突发公共卫生事件的程序

国际关注的突发公共卫生事件的确定，是国际社会应对风险有效的法律举措，这需要各方严格依照《条例》履行相应的程序性规定。这主要包括两个方面内容：一是缔约国根据规定的标准向WHO通报有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的情况，二是总干事在考虑突发事件委员会的意见之后确定国际关注的突发公共卫生事件和发布相关临时建议的程序。各缔约国需与WHO紧密配合，方可应对可能发生的国际关注的突发公共卫生事件。

一方面，《条例》第五条和第六条规定了各缔约国监测、通报的义务。在《条例》在该缔约国生效后五年时间内，尽快发展、加强和保持其发现、评估、通报和报告事件的能力，还可要求WHO提供相应的帮助。各缔约国应当对本国领土内发生的事件进行评估，并在24小时内尽快对评估信息及采取的卫生措施向WHO进行通报，必要时，也应该报告在应对可能发生的国际关注的突发公共卫生事件时所面临的困难和需要的支持。在近期的突发事件委员会会议期间，中国政府及时报告最新疫情信息，为总干事及委员会对本次疫情是否为国际关注的突发公共卫生事件的初步确定结果提供了重要依据。

另一方面，《条例》第十二条对WHO总干事确定国际关注的突发公共卫生事件的程序作了详细规定。首先，总干事是确定国际关注的突发公共卫生事件开始和结束的唯一主体，其有义务依程序成立突发事件委员会，亦是突发事件委员会意见的最终决定者。其次，如果总干事认为目前发生事件属于国际关注的突发公共卫生事件，应该与本国领土发生该事件的缔约国就这一初步决定进行磋商。最后，如果总干事和缔约国对决定意见一致，总干事应该按规定就临时建议征求突发事件委员会的意见；若双方未能取得一致意见，应该依照程序召开突发事件委员会会议并做出最终决定。总干事可发布、修改或撤销临时或长期建议，建议可针对人员、行李、货物、交通工具等提出一系列卫生措施。

另外，关于国际关注的突发公共卫生事件如何结束的问题，《条例》第四十九条第七款的规定，在本国领土上发生事件的缔约国可向总干事提出结束和（或）建议撤销临时建议，并可就此向突发事件委员会陈述意见；如果总干事认为一次国际关注的突发公共卫生事件业已结束，也应当按照相应程序做出决定。《条例》第五十六条也规定了缔约国之间发生争端时的解决方案，除谈判、斡旋、调停或和解以外，总干事应全力予以解决被提交的争端，双方亦可以接受仲裁；若WHO与缔约国发生争端，应提交卫生大会。此次WHO确定中国疫情是否为国际关注的突发公共卫生事件的程序，亦遵从《条例》的规定。日前，总干事谭德赛曾多次召开突发事件委员会会议讨论疫情情况，并已于2020年1月27日抵达北京进行深入了解与磋商。

三、国际关注的突发公共卫生事件确定后的影响

国际关注的突发公共卫生事件的确定，不是对相关国际法主体所采取防治措施的评价，而是确定疫情风险指数，评估风险下疫情防控的需求程度。在全球化深入发展的今天，全球各国联系日益密切，被确定后的影响将更为复杂。

被确定为国际关注的突发公共卫生事件的缔约国可获得《条例》规定的各项权益。具体而言，在公共卫生应对方面，第十三条规定，遭遇国际关注的突发公共卫生事件的缔约国可要求WHO给予技术指导和援助、评估所采取的控制措施的有效性、提供国际援助信息以支持其开展现场评估等；在沟通方面，缔约国能够获得更为广泛的国际社会的关注和帮助，第四十九条规定，总干事应就国际关注的突发公共卫生事件的确定和结束、有关缔约国采取的任何卫生措施、任何临时建议及此类建议的修改、延续和撤消以及突发事件委员会的意见与缔约国进行沟通。《条例》第三条原则性地规定其执行应充分尊重人的尊严、人权和基本自由，而且WHO的建议标准应当“根据适合情况的风险评估所采取的卫生措施，对国际交通和贸易的限制和对人员的侵扰不超过可适度保护健康的其他合理措施”。这些规定都有助于一国疫情防控工作得到国际社会更为全面、科学、合理的支持。

国际关注的突发公共卫生事件的确定也可能会助长民众恐慌情绪，引起国际社会过度反应。最近一次确定的事件为2019年07月17日将刚果（金）埃博拉疫情，由于过高的死亡率，3个月后WHO决定延续国际关注的突发公共卫生事件的确定。利比里亚由于该疫情宣布国家紧急状态，采取了严格的隔离、限制措施，周边邻国也采取了封锁边境、禁止疫区旅客入境，乃至停飞国际航班等措施。据相关数据显示，利比里亚国内大量涉外投资的基础设施项目陷入违约困境，对外贸易、旅游业等经济产业遭受重创，GDP增速下滑明显、粮食危机迫在眉睫。因此前车之鉴，国际社会，尤其是邻国政府的态度与措施将对疫区国家的发展产生更为深远的不利影响。中国正面临经济的转型升级时期，一旦疫情扩张造成国际社会的过度恐慌，中国的国际交通运输、进出口货物及国际投资等可能将面临较大冲击。国际社会必须正确认识“国际关注的突发公共卫生事件”的本质，科学合理对待风险事件，不能人为地将疫情防控演化为实质上的“经济制裁”。

社会历史上共有五次被确定为国际关注的突发公共卫生事件的事件，均以高死亡率及传播不可控为主要特点。中国此次疫情尚未被WHO确定为国际关注的突发公共卫生事件，但构成“高风险事件”，认为其“对中国造成非常高风险，对区域和全球都造成高风险”。目前在东南亚的泰国、新加坡、马来西亚、越南，以及美国、澳大利亚、日本、韩国、法国等都有少量确诊病例，目前国外尚无死亡病例。控制人际传播仍是当前防控疫情的重点，中国各级政府目前正在积极采取措施，湖北省多个城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站等重要交通通道暂时关闭；全国各省实行公共卫生事件一级响应，各地正在实行更为严格的交通管制、开展有序的医疗工作。目前我国公民出入境也需申报健康申明，并配合海关做检疫工作。“封省之举”是有力的措施，中国以举国之力必将打好疫情防控战。因此，WHO总干事表示对中国政府防控疫情能力充满信心，暂时“并不建议任何更为广泛的旅行和贸易限制”，但将进一步收集中国疫情信息，并很快再次进行评估，至于未来确定的结果如何，有待持续关注。

作者：孙丽，西南政法大学民商法14级本科，武汉大学国际法18级硕士，国际法爱好者

附相关英文条文：

“Public health emergency of international concern”

means an extraordinary event which is determined, as provided in these Regulations: (i) to constitute a public health risk to other States through the international spread of disease and (ii) to potentially require a coordinated international response

Article 12 Determination of a public health emergency of international concern

1. The Director-General shall determine, on the basis of the information received, in particular from the State Party within whose territory an event is occurring, whether an event constitutes a public health emergency of international concern in accordance with the criteria and the procedure set out in these Regulations.

2. If the Director-General considers, based on an assessment under these Regulations, that a public health emergency of international concern is occurring, the Director-General shall consult with the State Party in whose territory the event arises regarding this preliminary determination. If the Director-General and the State Party are in agreement regarding this determination, the Director-General shall, in accordance with the procedure set forth in Article 49, seek the views of the Committee established under Article 48 (hereinafter the “Emergency Committee”) on appropriate temporary recommendations.

3. If, following the consultation in paragraph 2 above, the Director-General and the State Party in whose territory the event arises do not come to a consensus within 48 hours on whether the event constitutes a public health emergency of international concern, a determination shall be made in accordance with the procedure set forth in Article 49.

4. In determining whether an event constitutes a public health emergency of international concern, the Director-General shall consider:

(a) information provided by the State Party;

(b) the decision instrument contained in Annex 2;

(c) the advice of the Emergency Committee;

(d) scientific principles as well as the available scientific evidence and other relevant information; and

(e) an assessment of the risk to human health, of the risk of international spread of disease and of the risk of interference with international traffic.

5. If the Director-General, following consultations with the State Party within whose territory the public health emergency of international concern has occurred, considers that a public health emergency of international concern has ended, the Director-General shall take a decision in accordance with the procedure set out in Article 49.

Article 56 Settlement of disputes

1. In the event of a dispute between two or more States Parties concerning the interpretation or application of these Regulations, the States Parties concerned shall seek in the first instance to settle the dispute through negotiation or any other peaceful means of their own choice, including good offices, mediation or conciliation. Failure to reach agreement shall not absolve the parties to the dispute from the responsibility of continuing to seek to resolve it.

2. In the event that the dispute is not settled by the means described under paragraph 1 of this Article, the States Parties concerned may agree to refer the dispute to the Director-General, who shall make every effort to settle it.

3. A State Party may at any time declare in writing to the Director-General that it accepts

arbitration as compulsory with regard to all disputes concerning the interpretation or application of these Regulations to which it is a party or with regard to a specific dispute in relation to any other State Party accepting the same obligation. The arbitration shall be conducted in accordance with the Permanent Court of Arbitration Optional Rules for Arbitrating Disputes between Two States applicable at the time a request for arbitration is made. The States Parties that have agreed to accept arbitration as compulsory shall accept the arbitral award as binding and final. The Director-General shall inform the Health Assembly regarding such action as appropriate.

4. Nothing in these Regulations shall impair the rights of States Parties under any international agreement to which they may be parties to resort to the dispute settlement mechanisms of other intergovernmental organizations or established under any international agreement.

5. In the event of a dispute between WHO and one or more States Parties concerning the interpretation or application of these Regulations, the matter shall be submitted to the Health Assembly.

参考资料：

[1] World Health Organization. Statement on the meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), January 23, 2020,

https://www.who.int/news-room/detail/23-01-2020-statement-on-the-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov).

[2]World Health Organization. International health regulations (2005) third edition, 2016.

[3]WHO. Statement on the meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee for Ebola virus disease in the Democratic Republic of the Congo. June 14, 2019,

https://www.who.int/news-room/detail/18-10-2019-statement-on-the-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-for-ebola-virus-disease-in-the-democratic-republic-of-the-congo.

[4]中华人民共和国驻利比亚共和国大使馆经济商务参赞处.埃博拉疫情对疫区国家经济影响.

2014-09-23. http://lr.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201409/20140900739738.shtml

[5]新华网.世卫专家：控制人际传播是目前防控新型冠状病毒重点.2020-01-23. http://www.xinhuanet.com/2020-01/23/c_1125497980.htm

[6]新华网.世卫组织：中国及时分享新型冠状病毒疫情信息.2020-01-23. http://www.xinhuanet.com/world/2020-01/23/c_1125495570.htm

[7]中国新闻网.世卫组织更正：新型冠状病毒疫情对全球构成高风险. 2020-01-28. http://www.chinanews.com/gj/2020/01-28/9071560.shtml

[8]人民日报社.世卫组织总干事：对中国政府防控疫情能力充满信心[N]人民日报.2020-1-28.

---

The determination and implication of a Public Health Emergency of International Concern

SUN Li

On January 22 and 23(Geneva time), the World Health Organization held two meetings with the Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV. On January 24(Beijing time), the current Director-General announced in a press release that this event had not yet constituted a Public Health Emergency of International Concern (PHEIC), and put forward related suggestions to international society.

---

推荐阅读

投稿邮箱：[e-mail]

主题；篇幅；体例

青苗学人交流群

长按扫描二维码添加青苗微信号，加入青苗学人交流群，一同交流、分享！

本文责编 ✎ 金钟罩

本期编辑 ✎ 云小隐