对话｜胡鞍钢：遵循规划原则 探索发展路径

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原文载：《城乡建设》2018年第１期，主持人：蓝枫

胡鞍钢：清华大学国情研究院院长，公共管理学院教授、博士生导师

从县域到市域、再到省域，不少地方都在探索“多规合一”，以期提高规划的有效性，提升城市管理效率。但在各地实践中，各种具体问题频现。多方主体如何衔接沟通？如何破解难题，探索多规合一的有效路径？《城乡建设》会客厅邀请清华大学国情研究院院长胡鞍钢，就相关问题进行探讨。

   主持人：您认为破解“多规合一”难题应该遵循哪些原则？

胡鞍钢：破解“多规合一”难题应该遵循的原则如下：

一是总体统领、远近结合、全面与专项相融合。“多规合一”的直接目的，在于实现城市资源的全面空间统筹，解决以往城市成长中，各类要素资源与经济社会活动在空间、时间上不协调、不平衡的矛盾。这就需要以总体规划为引领，以主体功能区规划为基础，在规划层面上统一发展理念；需要使城市发展远景目标与近期任务相结合，中长期规划与远期规划相衔接，避免城市规划的断裂，为城市发展的延续性奠定制度基础；需要使城市总体规划与各专项规划相衔接，避免建设方案的反复，消除城市发展的未来隐患。

二是建立“地方主抓，部门放权”的体制机制。规划是党总揽全局、协调各方、落实科学政绩观的重要抓手。“多规合一”既涉及发展改革、国土、环保、农业、交通等多部门的横向协同，又关系到与各部委、省政府各部门的纵向贯通。党委领导亲自主抓，上下联动、协调推进，是厦门推动“多规合一”试点、实现城市统筹发展中最重要的经验和制度安排。这就要求由地方党政主要领导担任规划领导小组组长和副组长，确保城市发展规划的科学性与有效性。

三是以具体问题为导向，正确处理好三层关系。“多规合一”的主要目标，是为了解决现有规划体制和体系中存在的缺陷，一要协调好“条条规划”的部门上下关系，既要改革完善政府管理体制，又要保证政令畅通，贯彻上级各部门的总体部署。二要处理好各级各部门之间的左右关系，既要体现“一张蓝图严格管控”的管理要求，又要统筹好部门间横向分工的协作关系。三要处理好政府部门、社会各界和市民群众之间的内外关系，为形成和推动规划共识创造良好的外部环境。

四是整体把握与分阶段实施相统一。“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程，离不开大量的前期地理测绘与数据处理工作，这就需要政府具备较高的信息化管理水平。因此，推动“多规合一”必须结合实际，整体把握、阶段推进，按照“更新观念、总规先行、搭建平台、培养人才”的部署，协同推进“多规合一”的改革。

五是政府、市场和市民共同缔造。“多规合一”的根本目的，在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式，这就有赖于自上而下与自下而上相结合的多轮规划决策机制，以“专题调研—党委常委会研究—专题讨论会—专家学者论证—吸纳各界意见”等方式，促进综合规划的科学决策、民主决策和依法决策，统一规划愿景、统一各方思想、凝聚人民共识，形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力。

中国是地区发展差异较大的国家，一个地区创新的结果和模式可能并不具有普适性，但这也意味着不同地区都能有独特的创新收益。地方形成“创新竞赛”机制、中央提供鼓励容错机制，这就是全国创新的“源头活水”。

我认为“多规合一”的最大特色是试点城市创新发展，在于根据自身发展条件、发展限制和发展优势，创造性地提出建设“三个全覆盖”的公共服务体系，这充分体现了城市发展“以人为本”的本地化实践，为地方推动“多规合一”提供了“看得见、摸得着”的成功案例，也为各地探索有中国特色的城市建设提供了可资借鉴的重要经验。

   主持人：“多规合一”的发展路径是什么？怎样发挥其在城市发展中的引导作用？

胡鞍钢：所谓“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现“一张蓝图干到底”，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

近年来，中央多次提出“健全空间规划体系，推进多规合一”，国家“十三五”规划也要求推进“多规合一”，并已在部署推进省级空间规划试点。“多规合一”是实现空间治理绩效提升的途径之一，空间治理的目标应该是高效、均衡和可持续。围绕“多规合一”，目前在机制体制创新、政策配套支持以及评价体系的建立等方面都需要进一步完善。需建立一个综合性市场决策机制来推动规划落实。

我认为，实现“多规合一”，首先要解决相关技术问题，因为不同规划有不同术语和不同制订方法。其次是认识问题，要认识清楚城市现状，找准城市发展目标，强化战略引领，同时找准发展路径，这是能否实现“多规合一”的核心所在。

从各地实践看，机制问题并不是大问题。以上海为例，实现“多规合一”需建立完善与空间规划相匹配的政策体系。上海空间规划一个比较大的瓶颈是，规划战略理念怎么落实到空间上去，这需要更加有力和有效的空间管控政策。

我认为可以从三方面完善政策：一是政府绩效考核中区域发展的生态功能因素要充分考虑。二是产业政策方面，建议根据功能区划，探索建立差异化的产业准入负面清单。三是在财政和投资政策方面，建议发挥政策的引导和约束作用，更加直接和有针对性。

“多规合一”是当前全面深化改革的一项重要任务。长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错的问题，落实过程中必然遇到诸多困难。例如，相关部门规划之间难以协调、城乡区域无法全部覆盖、相关审批互为前置等问题。这不仅使总体规划审议难以统一，旷日持久的“马拉松”式批复也往往使一些规划成为空文，难以发挥对城市发展的引领作用，公众知情度、参与度不高，更会导致社会的不满情绪。

“多规合一”是手段不是目的。要想顺利推动“多规合一”，需要认识几个基本问题：首先，“多规合一”要回答“一张蓝图干什么”的问题。“多规合一”是手段而不是目的，必须有创新理念引领，不能为了“合规”而“合规”，必须与科学、合理、具体的城市发展目标、发展定位相结合。以厦门为例，厦门作为2014 年国家开展“多规合一”试点的28个城市之一，不仅在“多规合一”的理念上勇于创新，在“多规合一”的实践中成功破题，更在“多规合一”的落实上率先发力，以创新突破“多规合一”中的体制机制问题，实现了城市发展“合力、协调、集约、高效”。厦门“多规合一”的总体战略引领，就是《美丽厦门战略规划》。该规划的立足点在于人的全面发展，最大的亮点在于提出“三个全覆盖”，即基本公共服务要覆盖全体市民（包括非户籍人口）、覆盖公共服务全领域、覆盖每个人全生命周期。这就使得“多规合一”真正反映出中央城市工作会议的精髓，更抓住了人民城市建设、发展的根本。

其次，“多规合一”要落实“一张蓝图谁来干”的问题。作为推动现代城市发展的重要手段，“多规合一”之所以不同于以往的政府部门规划，就在于它要调动各方面的积极性、主动性、创造性，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

第三，“多规合一”要明确“一张蓝图干多久”的问题。“多规合一”的规划跨度要考虑怎样为未来设计、为未来规划，“一张蓝图干到底”，不仅要考虑到当下需求，还要考虑更为长远的发展，才能真正做到覆盖人的发展全生命周期。作为厦门“多规合一”的基础蓝本，《厦门市城市总体规划（2011-2020）》，全面梳理并统筹协调了城市中长期的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划，并在实践中，将城市战略规划、基础规划、“十三五”规划（包括2030 年远景目标）相衔接，从而建立起城市建设“一年一评估、三年一调整、五年一修编、十年一升级”的动态性、长远性发展机制。

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