《世界经济》2023年第6期|房价控制的未预期环境污染效应：机制与治理

作者：文强，四川大学商学院；方颖，厦门大学王亚南经济研究院、厦门大学经济学院

刊期：《世界经济》2023年第6期

原标题：房价控制与工业污染：来自房地产市场乱象治理的证据

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过去房价快速上涨深刻改变了微观经济主体涉房决策的经济激励与行为，最终演化为中观层面的生产要素错配和宏观层面的经济发展约束与贫富分化问题，控制房价已然成为社会热议主题与公众重大诉求。各级政府尝试调控房价，从2010年地方政府实施“限购”到2018年中央政府提出“坚决遏制房价上涨”，调控手段不断丰富、调控力度不断升级。遏制房价上涨可能扭转微观主体的房价预期，这会如何改变其经济行为并产生何种社会经济影响，现有研究探讨相对较少。地方政府是房地产市场的重要参与者，在控制房价上涨背景下地方政府的行为策略及潜在后果值得深入研究。

理论上讲，地方政府行为可能存在“遏制房价上涨à土地财政冲击à牺牲环保目标”的基本逻辑：一方面，房地产市场发展状况可能影响地方自主财力。地方政府依赖以土地开发利用为核心的“以地谋发展”模式，但土地价格出现波动时，地方政府将面临土地出让收入减少的困境。住宅用地的强劲需求源自于房地产市场的健康发展，当微观主体预期房价出现波动甚至下降时，他们对住宅用地的需求则会减少，此时地方政府“以地谋财”的能力可能大大折扣；另一方面，地方政府可能基于自身财政状况选择环保策略。财政制度提供了地方政府执行中央政策目标的基础性激励：中央赋予地方政府追逐自主财力的手段，地方则将对更多自主财力的掌控作为实现经济发展和政治晋升的重要途径。环境保护作为一项重要中央政策目标，地方政府是主要践行者，其环保行为受财政状况的影响。由于污染治理会抑制短期经济增长，追求自主财力的地方政府有动机大力发展经济而背离其环保责任。

（图片来自网络）

本刊在2023年第6期推出文强、方颖撰写的《房价控制与工业污染：来自房地产市场乱象治理的证据》。基于国家统计局大中城市商品住宅销售价格指数、中国环境监测总站空气质量实时监测数据、中国地价信息服务平台城市地价监测数据、中国工商注册企业基础信息统计数据等多项数据，利用2018年7-12月中央政府实施“治理房地产市场乱象专项行动”政策的准实验，文章使用双重差分方法实证检验了控制房价政策对地区环境污染的影响机制与治理路径。

研究发现：遏制房价上涨政策导致房价增幅出现下降，这可能影响地方政府的土地财政状况。为了应对房地产市场冲击可能形成的土地财政压力，地方政府开始放松环境监管以发展工业以期补充财政收入，最终导致工业污染SO₂浓度出现明显提升。促进地区创新可以降低地方政府牺牲环保目标的经济动机，加强环境规制可以强化地方政府保护环境的动机，二者都有助于治理遏制房价上涨可能产生的未预期污染效应。

该文边际贡献有三：第一，拓展了房价调控的社会经济影响相关文献。为防治房地产市场出现过热问题，中央政府自2003年起出台一系列调控政策以期促进房地产市场健康平稳发展。现有研究尝试评估房价调控政策的社会经济影响，但就政策的有效性存在争议。本文考察地方政府是否通过牺牲环境这一未预期手段来应对遏制房价上涨对土地财政可能形成的冲击；第二，补充了房价与环境保护二者关系相关研究。环境政策讨论的重大争议是污染治理是否具有显著的社会收益，现有研究分析了环境规制对房价的影响。本文另辟蹊径考察房价控制政策对环境治理的可能影响，并根植于中国特色制度安排，阐明房地产市场发展状况影响地方政府土地财政进而影响其环境治理的具体逻辑；第三，丰富了实施非环境政策可能导致未预期污染效应的相关研究。财政状况可能影响地方政府的环保策略，有研究直接考察财税政策调整对地区污染水平的影响，或者探讨与财税政策无直接关联的非环境政策对环境污染产生的未预期影响。本文关注房价控制政策是否意外导致环境污染及其可能的逻辑。

（图片来自网络）

该文研究结论揭示，为了更好地完成污染防治目标，中央政府在执行其他社会经济政策时，需要在如下方面做出更多制度建设：

第一，缓解地方政府面临的财政压力。出于应对遏制房价上涨可能带来的土地财政压力，地方政府有动机在严格遏制房价上涨的同时牺牲一定的环保目标，从而导致环境污染问题。因此，在一定程度上缓解土地财政依赖度更高地区的财政压力有助于保护环境。当然，长期来看中央政府还需要引导地方政府树立正确的财政收入观，合理调整产业结构、优化财政收入来源，从而在国际国内环境发生深刻变化的背景下具备更强的风险应对能力；

第二，进一步强化环境保护所附加的激励。十九大将“污染防治”确定为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，这需要坚定不移地执行。环境保护需要在正式制度和非正式制度上安排环境规制政策，地方政府是环境规制的具体执行者，对他们通过自上而下的立法、行政上的强约束，以及自下而上的公众环保监督，可能有助于激励其实现环境保护的目标。地方政府环境治理目标的设计需要更加清晰化，应向社会公开发布环境治理的年度目标和中长期目标，进一步发挥社会公众对于环境保护的监督作用；

第三，弱化环境保护可能给地方政府造成的财政损失。创新水平更高城市的财政收入对污染行业的依赖程度更低，这一发现启示我们，提升城市的创新水平，有助于在长期上和根本上实现保护环境的目标，那么十八大所强调的“实施创新驱动发展战略”发展理念应坚定不移地贯彻落实。

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