张清勇：应赋予农民宅基地财产权
从权利开放与封闭的视角入手，本文讨论我国宅基地制度的变迁、绩效与改革前景。通过对宅基地制度变迁过程的梳理，研究发现我国宅基地的合法初始取得主体、流转以及用地和数量都受到日益严格的限制，由权利开放趋向了权利封闭。以中国人民大学2018年千人百村调查数据为主、相关调查数据为辅分析宅基地制度的运行绩效，可以看到日趋封闭的宅基地制度不能适应新的情况，存在超占限不住、应批批不了、免费给不了、流转刹不住、违法管不住、数量控不住以及闲置资产不流动等突出问题，制度公平和效率都受到极大损失。十八大以来我国迈出了宅基地制度改革的实质性步伐，总体方向朝着走出权利封闭、走向权利开放。建议下一步改革有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。
一、宅基地制度变迁：从权利开放到趋向封闭
1949年以来，农村宅基地制度发生了根本转变。其中，最大的变化是所有权由私人所有转为集体所有。1950年《土地改革法》规定没收地主的土地及其在农村中多余的房屋等，分配给无地少地的贫苦农民所有，“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。
1954年，全国人大一届一次会议通过《宪法》，规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。
1956年，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。按此规定，原有的房屋地基仍由社员所有，而新修房屋的地基由合作社、乡解决的，当属于集体所有。宅基地的产权格局变为存量宅基地为社员私有与增量宅基地为合作社集体所有二者并存。
宅基地全部转为集体所有发生在人民公社化时期。1958年8月7日的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》第五条写道，“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。同月，该简章在北戴河中央工作会议上印发，毛泽东审阅后作了几处修改，批示“此件请各同志讨论。似可发各省、县参考”。随后，简章在《红旗》杂志和《人民日报》全文刊登，起了巨大的示范作用，全国各地的农村人民公社差不多都是模仿它建起来的(罗平汉，2008)。1962年，中央八届十次会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1963年中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步明确“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”。该通知还规定，宅基地归各户长期使用，长期不变，社员建新房时可申请宅基地，一律不收地价。1982年《宪法》确认了宅基地的集体所有制，规定“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”。
如上所述，20世纪60年代初我国形成了以集体所有、农户长期使用、免收地价、不准出租买卖为主要内容的农村宅基地制度。这一制度形成于人民公社化时期，在改革开放后得到延续，并在耕地保护目标的挤压下不断强化行政管制，身份和成员属性的烙印愈加明显，特殊性不断深化，与遵循一视同仁的“非人格化规则”(impersonal rules)的权利开放秩序背道而驰，日渐封闭。其封闭性主要表现在以下三个方面。
第一，宅基地的合法初始取得主体不断缩小，由最初的未限制到非集体经济组织成员可以合法取得，再到只限于本村村民。
从1962—1981年，宅基地使用权获取主体没有明确规定，法律法规未限制非集体经济组织成员申请取得宅基地。按照2016年《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》中“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民(含华侨)合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记”，可以看出，1982年之前非农业户口居民(含华侨)是可以合法取得宅基地或因合法取得房屋而占用宅基地的。
20世纪八九十年代的一些法律法规还就非集体经济组织成员申请宅基地做了规定。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第十四条规定“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”，第十八条规定“集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理”。1986年、1988年《土地管理法》第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地时，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。1991年《土地管理法实施条例》第二十六条指出“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请。……经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准”。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定了城镇非农业户口居民、回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞使用集体所有的土地建住宅的审批程序。
与上述法律法规相悖，20世纪90年代以来的一些法律法规不再允许城市居民申请宅基地，禁绝了非集体经济组织成员申请宅基地的可能性，将初始取得宅基地的资格限于本村村民。1990年初国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示》，提出“对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地”。1998年《土地管理法》第四十三条规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡(镇)村公共设施和公益事业建设外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也强调“农村住宅用地只能分配给本村村民”。
第二，宅基地流转受到日益严格的限制，从最初的自由典卖、转让、赠与、出租等，到限制买卖、典当及其他移转，再到宅基地不准出租和买卖、不得抵押并将宅基地上房屋的合法买卖对象限定在本集体经济组织内。
如前所述，20世纪50年代初农村土地属个人私有产业，所有者对包括宅基地在内的各类土地进行典卖、转让、赠与、出租等完全自由。一些地区还在农村中设立了土地买卖交易员。随着农业合作化的推进，国家限制了包括宅基地在内的农村土地交易。1955年5月7日，《国务院关于农村土地的转移及契税工作的通知》指出“农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地。因此，今后农村土地买卖、典当及其他移转，均应首先报请乡人民委员会审核，转报区公所或区人民委员会批准，并取具区公所或区人民委员会的介绍信，始得办理契税手续。上列各机关对于申请开具土地买卖、典当及其他移转介绍信的事项，必须查明其原因，分别处理：对于农民因生产、生活困难而出卖、出典土地者，应帮助他们解决困难，以免他们出卖、出典土地；对于农民之间为了生产上的便利而互相调换远近好坏土地的，则不应加以限制；对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者，以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者，则不应开给介绍信”，并要求“凡设立乡村交易员的地区，应取消交易员。原交易员的工作，交由乡人民委员会负责办理”。
在将宅基地正式规定为集体所有的同时，《农村人民公社工作条例修正草案》进一步规定“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，禁绝了宅基地的买卖和出租，同时规定“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。1963年3月20日中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》重申了“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”，规定“社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。这意味着，宅基地的所有权不得买卖，但使用权可随房屋买卖而转移。1978年底十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》也规定“农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖”。1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》指出，“分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等”。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》重申“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”，同时规定“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续”，延续了1963年的允许宅基地随房屋买卖而转移。
不过，宅基地流转所受的限制越来越多。一方面，出卖、出租住房后不能再申请宅基地以及一户一宅的政策极大地降低了宅基地通过出卖、出租住房而流转的可能性。1982年国务院《村镇建房用地管理条例》规定“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”，1986年以来的《土地管理法》都强调农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。另一方面，法律法规禁止城市、城镇居民购买农村宅基地、住宅，将宅基地上房屋的合法出卖对象限制在本集体经济组织成员上。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。此后，国土资源部2004年印发、2010年修订的《关于加强农村宅基地管理的意见》均规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、中共中央和国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》都强调“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。2011年最高人民法院《关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》指出“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力”。2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出了“三个严禁”：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地”。抵押问题上，1995年《担保法》和2007年《物权法》均规定宅基地使用权不得抵押。
第三，宅基地用地和数量严格受限，严控建房占用的用地类型不断扩大，由耕地扩至农用地并明确不得占用永久基本农田，宅基地数量由未限制到立法规定一户一宅以及面积和容积率不得超过各地设置的标准。
20世纪60年代以来，限制宅基地占地的政策是一贯的，但限制的严厉程度不断加强，严格控制的范围由占用耕地扩大至农用地，并强化了计划管理，宅基地占用农用地年度计划纳入了城乡建设占用农用地的年度计划指标，和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，不允许占用基本农田保护区的土地，不得占用永久基本农田。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规划，尽可能不占用耕地”。1963年中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》要求“社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据‘六十条’规定，报县人民委员会批准”。1982年10月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》，要求“严格控制占用耕地建房。从现在起，几年内，农村建房不准再占用耕地，只能在现有的宅基地空地内调剂解决”。1986年《土地管理法》要求“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准”。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》提出，“农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地”。
1998年《土地管理法》规定“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，将宅基地审批的范围由耕地进一步扩大至农用地(指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等)。2004年原国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定“加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省(区、市)在下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩”，并要求“农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划”。2019年新《土地管理法》进一步规定农村村民建住宅“不得占用永久基本农田”。
在本村村民可以拥有的宅基地数量上，法律法规原来未做规定。1997年5月18日，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。随后，1998年8月29日九届全国人大常委会四次会议修订通过《土地管理法》，第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
二、宅基地制度绩效：权利封闭不适应新情况
权利日趋封闭的宅基地制度在实际运行绩效上主要存在以下几方面突出问题。
第一，超占限不住：一户一宅政策被突破，超占问题比较突出。2018年调查的9585户农户中，12.03%的农户没有宅基地，73.71%拥有1块宅基地，12.27%拥有2块宅基地，1.99%拥有3块以上宅基地(见表1)。这反映了当前农村既存在一定比例的农户没有宅基地，也存在不小比例的农户拥有多于1块宅基地的情形。
第二，应批批不了：无法保障一户拥有一处宅基地的现象突出，停止审批宅基地比较普遍，一户一宅政策难以为继。因集中上楼改造失去宅基地”“当时就没有分配到”“村里没有可用宅基地”“外地迁入，没有宅基地”是多数没有宅基地的主要原因，反映了一户拥有一处宅基地已经难以保障，一户一宅政策难以为继。
第三，免费给不起：不再无偿分配，免收地价已广为突破，福利功能消解。
第四，流转刹不停：不得流转被突破，私下交易比较普遍。千人百村调查的265个行政村中，没有出现宅基地买卖现象的占87.17%，12.83%的行政村出现了宅基地买卖。
第五，违法管不好：宅基地违法量大、面广、情况复杂，难以有效管控。2009—2017年，全国宅基地违法用地43.92万宗，面积92.66万亩，涉及耕地面积44.89万亩，分别占全部违法宗数、面积和耕地面积的43.23%、11.06%、15.30%。
第六，数量控不下：农村人口不断下降，但宅基地用地面积却不断上升。2016年全国农村人口比2009年减少9965万人，而村庄建设用地却比2009年增加347.40万亩。
第七，闲置资产不流动：空心村问题突出，农房大量闲置，造成严重浪费。全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置地面积达3000万亩左右，一些地区乡村农房空置率超过35%。
综上所述，在耕地保护和土地政策收紧的挤压下，我国的宅基地制度日趋封闭，越来越不适应新情况。宅基地原本承载的福利功能越来越难以为继，现有宅基地制度严格禁止的多个方面已被全面突破，政策和法律的约束力和权威性大大受损，制度的公平性与效率问题越来越突出。可以说，在我国经济较快增长、地区发展不平衡、农村劳动力跨区域大规模流动、不同世代农民工分化以及权利意识日渐觉醒的现实背景下，宅基地制度日趋封闭的后果是死结越扯越紧，几乎已经无法继续维持下去了，亟需松绑。
三、改革进展与前景：走向权利开放
宅基地制度事关数亿农民的切身利益、城市化进程以及乡村振兴、农业农村现代化，牵一发而动全身。从中央的部署和实践的进展来看，改革是十分稳慎的；从新修改的《土地管理法》涉及的内容来看，做出调整的主要是行政管理、审批、规划方面的，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的内容没有纳入，“关键着力点仍未形成重大突破”。
总体上，宅基地制度改革的总体方向朝着走出权利封闭、走向权利开放：呈现出从管制、赋权到盘活的总体趋势，几个取得较好制度绩效的试点市县的共通之处在于“理顺宅基地产权、治权和管制的关系，实现有效产权、村内治权与国家有限管制”。按照中央2022年基本建成、2035年全面形成城乡统一建设用地市场的要求，在浙江义乌、四川泸县、江西余江等取得较好制度绩效的地方试点经验的基础上，下一阶段宅基地制度改革在拓展改革试点、丰富试点内容、完善制度设计、起草农村宅基地使用条例时，应有序加大权利开放的步伐，着重显化宅基地的财产功能。
建议，(1)停止宅基地无偿分配。明确集体成员有资格获得宅基地，存量宅基地继续无偿使用，但确定从某一时点起，对有资格的集体成员获取增量宅基地，实行有偿使用。(2)有偿退出。对自愿退出宅基地资格权的农民，以提供货币补偿、商品房、社会保障等可选方式予以补偿。(3)赋予农民宅基地财产权。宅基地使用权可以出让、转让、抵押以及与外界合作经营。(4)有序开放外界资本进入。进入者可由原籍是本集体经济组织的成员起逐步扩大，优先用于发展乡村旅游、民宿餐饮、文化体验等有乡村特色的产业。(5)打通宅基地与集体经营性建设用地的衔接。宅基地及其上的房屋可按国土空间规划、乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划允许的经营性用途入市，宅基地经整理后的土地指标可依法依规交易。(6)政府引导，集体决策。行政部门把握类似“三个严禁”的基本原则，执行总量和规划管制；发挥农民自治作用，村集体成立诸如村民事务理事会的机构，主导宅基地的有偿使用、有偿退出等日常管理。
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