判例 | 在用锅炉申请定期检验，特检院不检，理由是……

质量云 2023-04-02

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[摘要]《特种设备使用管理规则》3.1（5）规定，国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，不符合安全性能或者能效指标要求的特种设备，不予办理使用登记。

该规则虽未规定不予定期检验的情形，但办理使用登记和定期检验是使用锅炉的前提，因此对于国家明令淘汰的特种设备，不再予以定期检验是不予办理使用登记这一规定的应有之意。

原审法院认定:

红煜公司成立于1993年12月3日，特种设备检验管理系统显示，红煜公司有锅炉一台，型号为LSG0.5-0.7-AII，燃料种类为烟煤。

2018年2月24日，红煜公司就其正在使用的该台锅炉向江苏省特检院南通分院如东所（以下简称如东特检所）申请定期法定检验。

2018年3月19日，如东特检所作出《关于锅炉检验申请的回复》，告知红煜公司根据原南通市质量技术监督局、南通市环境保护局、南通市行政审批局联合下发的通质技监发[2017]205号《关于进一步做好燃煤锅炉淘汰整治工作的通知》（以下简称通质技监发[2017]205号《通知》）的要求，对涉案锅炉不再进行检验，同时告知红煜公司若将锅炉燃料改为清洁能源并按文件要求提交相应材料，如东特检所可按红煜公司的要求在约定日期进行检验。

红煜公司不服，于2018年4月6日以江苏省特种设备安全监督检验研究院（以下简称江苏省特检院）为被投诉人，依据《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称》《特种设备安全法》）第五十六条的规定，向原江苏省质量技术监督局（以下简称原江苏省质监局）投诉，要求江苏省特检院对其锅炉实施法定检验。

原江苏省质监局于2018年5月7日向作出苏质监特函[2018]1033号《省质监局关于如东红煜化工有限公司燃煤锅炉检验事项投诉书的复函》（以下简称苏质监特函[2018]1033号《复函》）并邮寄送达，认为根据苏政办发[2017]30号《省政府办公厅关于印发江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（以下简称苏政办发[2017]30号《通知》）及原国家质量监督检验检疫总局（以下简称原质检总局）质检办特函[2017]1015号《质检总局办公厅关于实施中若干问题的通知》（以下简称质检办特函[2017]1015号《通知》）的要求，通质技监发[2017]205号《通知》符合上级文件精神和要求。

红煜公司收到后仍不服，提起本案诉讼,请求法院对苏政办发[2017]30号《通知》、质检办特函[2017]1015号《通知》及通质技监发[2017]205号《通知》的合法性进行审查；判决撤销苏质监特函[2018]1033号《复函》；判决江苏省市监局承担红煜公司停产期间所造成的直接经济损失。

原审法院另查明，根据厅字[2018]98号《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发的通知》，将江苏省工商行政管理局、江苏省质量技术监督局、江苏省食品药品监督管理局（江苏省食品安全委员会办公室）、江苏省物价局的职责以及江苏省商务厅的打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品、反垄断等有关职责整合，组建省市场局，不再保留江苏省质量技术监督局。

原审法院再查明，根据苏质监特函[2018]1033号《复函》，江苏省市监局据以作出行政行为的依据分别是苏政办发[2017]30号《通知》规定的“2017年底前，10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代”；质检办特函[2017]1015号《通知》规定的“对已超出国务院或地方政府规定淘汰时限的燃煤锅炉，检验机构不得实施定期检验”；通质技监发[2017]205号《通知》规定的“2018年1月1日后，检验机构对南通地区10蒸吨以下（含10蒸吨）燃煤锅炉应不再进行检验”。

本案审理过程中，一审法院分别向江苏省人民政府办公厅（以下简称省政府办公厅）、国家市场监督管理总局办公厅以及南通市市场监督管理局去函，要求上述单位分别就苏政办发[2017]30号《通知》、质检办特函[2017]1015号《通知》、通质技监发[2017]205号《通知》的制定情况作出书面说明。

省政府办公厅复函载明:其制定的苏政办发[2017]30号《通知》符合省政府办公厅苏政办发[2014]70号文规定的职权，该文件是贯彻落实省委、省政府苏发[2016]47号《关于印发<“两减六治三提升”专项行动方案>的通知》的具体实施方案，是对各级行政机关落实国家和省委、省政府相关文件的具体工作部署。

国家市场监督管理总局办公厅复函载明:为了对《特种设备使用管理规则》（TSG08-2017）中有关执行与实施方面的问题进行解释说明，原质检总局制定了质检办特函[2017]1015号《通知》，该文件属于《特种设备使用管理规则》的解释性文件。

南通市市场监督管理局复函载明:原南通市质量技术监督局制定通质技监发[2017]205号《通知》，其根本目的是贯彻落实中央、省、市各级政府关于环保节能工作的精神和要求，便于各基层市场监管部门、检验机构加强对燃煤锅炉的监管。

该文件制定的职权依据为《特种设备安全法》第五条、第七条；上位法规定为《特种设备安全法》第八条第一款、第五十二条第一款，《特种设备使用管理规则》以及质检办特函[2017]1015号《通知》。

原审法院认为:

《特种设备安全法》第五十六条规定，特种设备检验机构及其检验人员利用检验工作故意刁难特种设备生产、经营、使用单位的，特种设备生产、经营、使用单位有权向负责特种设备安全监督管理的部门投诉，接到投诉的部门应当及时进行调查处理。

据此，原江苏省质监局对于红煜公司的投诉具有依法调查处理的法定职责。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

本案中，因红煜公司提出了规范性文件合法性审查的诉讼请求，法院应当首先就相关规范性文件的合法性作出评判。

关于苏政办发[2017]30号《通知》的合法性，《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款规定，地方各，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。

江苏省人民政府有权根据本行政区域内的大气环境质量，制定关于燃煤锅炉的质量标准。

苏政办发[2017]30号《通知》关于“2017年底前，10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代”的规定，系江苏省人民政府基于环境保护的目的和公共利益的考量，依据江苏省大气环境质量实际情况所作出统筹规划的阶段性要求，符合相关法律法规规定。

关于质检办特函[2017]1015号《通知》的合法性，《特种设备安全法》第五条规定，国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。

原质检总局作为国务院负责特种设备安全监督管理的部门，有权依据有关法律法规建立健全特种设备安全和节能责任制度，加强特种设备安全和节能管理。

《特种设备安全法》第八条第二款规定，特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。

原质检总局据此制定并发布了《特种设备使用管理规则》，根据该规则4.3条的规定，由原质检总局负责解释。

原质检总局为确保《特种设备使用管理规则》有效实施，有权对该规则实施过程中的相关问题制定部门规范性文件予以解释，因此，质检办特函[2017]1015号《通知》的制定具有职权依据。

《特种设备使用管理规则》3.1条规定，对国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，不符合安全性能或者能效指标要求的特种设备，不予办理使用登记。

质检办特函[2017]1015号《通知》中明确不得实施定期检验的锅炉，虽未必属于国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，但至少属于不符合能效指标要求的特种设备，对此类特种设备采用不予定期检验的方式让其逐步淘汰或者整改为清洁能源，亦符合前述规定的要求和精神。

关于通质技监发[2017]205号《通知》的合法性，《特种设备安全法》第五条规定，国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。

原南通市质量技术监督局作为南通市主管特种设备安全的部门，有权会同有关部门就做好相关工作制定相应通知。

通质技监发[2017]205号《通知》关于“2018年1月1日后，检验机构对南通地区10蒸吨以下（含10蒸吨）燃煤锅炉应不再进行检验”的规定，系南通市有关部门根据质检办特函[2017]1015号《通知》和苏政办发[2017]30号《通知》的规定所制定，符合前述两个文件的要求和精神。

整治燃煤锅炉，改善大气质量，是当前优化能源结构、促进节能减排和建设美丽中国的必然要求，符合生态文明建设的应有之义，符合人民群众的根本利益。

红煜公司作为燃煤锅炉的使用者，亦应当秉持“保护环境，人人有责”的理念，有责任为环境保护承担相应义务。

本案中，基于前述分析，苏政办发[2017]30号《通知》、质检办特函[2017]1015号《通知》及通质技监发[2017]205号《通知》的有关规定符合上位法的规定，红煜公司锅炉型号为0.5蒸吨/小时，燃料种类为烟煤，属于苏政办发[2017]30号《通知》和通质技监发205号《通知》中明确要求应当淘汰或者不再检验的锅炉，如东特检所对涉案锅炉作出不予检验的决定，符合相关规定的要求。

江苏省省市监局据此作出苏质监特函[2018]1033号《复函》，告知红煜公司如东特检所的做法符合上级文件的精神和要求，亦表明检验机构对红煜公司不存在故意刁难的情形，红煜公司的投诉不能成立。

关于红煜公司请求江苏省市监局承担红煜公司直接经济损失的诉讼请求，因江苏省市监局作出的苏质监特函[2018]1033号《复函》并无不当，未侵犯红煜公司的合法权益，红煜公司该项诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。

江苏省市监局作出的苏质监特函[2018]1033号《复函》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

红煜公司的诉讼请求和理由缺乏依据，依法不能成立。

原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回红煜公司的诉讼请求。

上诉人红煜公司上诉称:1、苏质监特函[2018]1033号《复函》、省政府办公厅复函以及国家市场监督管理总局办公厅复函不具有效力。

2、原审法院认为苏政办发[2017]30号《通知》、质检办特函[2017]1015号《通知》以及及通质技监发[2017]205号《通知》符合上位法规定错误。

原审法院对规范性文件的审查形同虚设。

3、涉案锅炉不属于苏政办发[2017]30号《通知》以及及通质技监发[2017]205号《通知》中规定的应当淘汰或者不再检验的锅炉。

5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。

请求本院撤销原审判决。

被上诉人江苏省市监局和江苏省特检院均未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为:被诉的苏质监特函[2018]1033号《复函》主要依据苏政办发[2017]30号《通知》、质检办特函[2017]1015号《通知》以及通质技监发[2017]205号《通知》作出，上诉人红煜公司请求法院对上述三个通知的合法性进行审查，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，对上述三个通知的合法性评判如下:

根据《特种设备安全法》第八条第一款、第五十二条第一款、《特种设备安全监察条例》第二十八条等规定，特种设备的检验不仅应当遵守法律、行政法规的规定，并应当遵守特种设备安全技术规范。

原质检总局根据《特种设备安全法》第八条第二款的授权，依据《特种设备安全法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国节约能源法》《特种设备安全监察条例》等法律法规制定了特种设备安全技术规范，即《特种设备使用管理规则》。

该规则系《特种设备安全法》的配套技术规范，具有强制性，特种设备安全监督管理部门以及特种设备生产使用单位应当严格执行。

该规则的《附则》规定，本规则由原质检总局附则解释。

《特种设备使用管理规则》于2017年8月1日起施行，原质检总局办公厅为更好地贯彻落实《特种设备使用管理规则》，于2017年7月28日下发质检办特函[2017]1015号《通知》，该通知主要系对《特种设备使用管理规则》有关执行和实施问题作出解释和说明，系有权机关就其根据法律授权制定的强制性技术规范作出的解释性文件。

《特种设备使用管理规则》3.1（5）规定，国家明令淘汰或者已经报废的特种设备，不符合安全性能或者能效指标要求的特种设备，不予办理使用登记。

国务院为了加大环境保护力度，加快调整能源结构，增加清洁能源供应等，于2013年9月10日印发国发[2013]《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（以下简称国发[2013]《通知》），该通知中明确要求:长三角城市群珠三角区域要加快现有工业企业燃煤设施替代步伐，到2017年，基本完成燃煤锅炉、工业煤窑、自备燃煤电站的天然气替代改造任务；扩大城市高污染燃料禁燃区范围，逐步由城市建成区扩展到近郊。

在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策，对京津冀、长三角、珠三角等区域提出更高的节能环保要求。

从国发[2013]《通知》的要求可以看出，燃煤锅炉的淘汰不仅是循序渐进、逐步扩大的过程，该通知对长三角地区提出了更高的要求。

由于各地经济发展水平不一，燃煤锅炉淘汰时间难免有地区差异。

因此质检办特函[2017]1015号《通知》规定“对已超出国务院或者地方政府规定淘汰时限的燃煤锅炉，检验机构不得实施定期检验”，该解释并不违反《特种设备使用管理规则》的上述规定。

根据《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款的规定，地方各，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。

江苏省人民政府有权根据本行政区域内的大气环境质量，制定苏政办发[2017]30号《通知》。

该通知系江苏省人民政府根据本行政区域内的大气环境质量，为了逐步削减大气污染物的排放量而制定的规划，其中“2017年底前，10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉全部淘汰或实施清洁能源替代”的规定，符合国发[2013]《通知》、《特种设备使用管理规则》以及质检办特函[2017]1015号《通知》的规定。

通质技监发[2017]205号《通知》规定“2018年1月1日后，检验机构对南通地区10蒸吨以下（含10蒸吨）燃煤锅炉应不再进行检验”，亦符合上述通知及《特种设备使用管理规则》的规定。

红煜公司申请定期检验的燃煤锅炉型号为0.5蒸吨/小时，其申请定期检验的时间为2018年2月。

如东特检所收到红煜公司的申请后作出《关于锅炉检验申请的回复》，告知红煜公司对涉案锅炉不再进行检验，同时告知红煜公司若将锅炉燃料改为清洁能源并按文件要求提交相应材料，如东特检所可按红煜公司要求在约定日期进行检验并无不当。

原江苏省质监局收到投诉并审查后作出苏质监特函[2018]1033号《复函》，告知红煜公司，其投诉的理由不成立，如东特检所作出的《关于锅炉检验申请的回复》符合有关规定正确。

由于原江苏省质监局作出的苏质监特函[2018]1033号《复函》正确，红煜公司请求法院判决江苏省市监局承担其停产期间所造成的直接经济损失明显无事实根据和法律依据。