对共同违法行为的认定和如何实施行政处罚

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孙继承

问题：1.行政处罚中，共同违法行为如何认定？2.认定为共同违法行为的，罚款的数额，如何确定？3.决定罚款的数额后，要不要在几个当事人之间进行明确分配，如何分配?4.要注意，共同违法和同时违法不是一回事。后者分别为独立案件。

本文仅为个人观点。林业执法中常会遇到几个行为人共同实施某个违法行为的情形，农业执法中，这类情形相对少见。但在处理“黑窝点”时，一般都会涉及共同违法的问题。例如，无种子经营许可证包装种子，实践中多由几个行为人共同完成，且有明确分工：有人负责资金，有人负责种子来源和运输，有人负责提供场地加工、包装，有人负责销售等。黑窝点无证生产农药案件中，也存在这种情况。《行政处罚法》并未规定共同违法行为如何处理（我国台湾地区的“行政处罚法”第十四条规定：故意共同实施违反行政法义务之行为者，依其情节轻重，分别处罚之。而我国刑法对共同犯罪的处理原则是，行为是共同的，责任是独立的），学界对这类问题也持有多种观点。

1、共同处罚、连带责任说。将多个行为人视为一个违法主体，进行定性并作出处罚，多个违法行为人对处罚结果承担连带责任，不区分各行为人的罚款数额，执行时，每个行为人都有义务缴纳全额罚款，只要一个人缴纳全额罚款，则案件执行完毕。

2、共同处罚、区分责任说。将多个行为人视为一个违法主体，进行定性并作出处罚，并按照行为人在共同违法中体现作用的大小（如根据参股份额或作用主次），分别认定罚款数额，且罚款数额不能超过法律条文规定的上限（如上限5万元或违法所得10被罚款，则各行为人的罚款总额不超过5万元或违法所得10倍罚款）。

3、分别处罚说。将多个行为人视为多个违法主体，对各违法主体的行为分别立案处罚。在罚款时，按照共同违法的结果确定罚款基数。例如，共同违法获违法所得共计5万，则对每个行为人均以5万元为基数确定罚款额度。

以上三种观点，结合执法实践和司法实务，笔者赞同第二种观点。需要注意的是，以处罚主体为法人为例，共同违法行为如果由独立法人、其他组织、非法人或组织内部的公民之任意二者或三者实施完成的，属共同违法主体。如果由其任意一者之内部职员互相参与实施完成的，如得到其单位授意，则不构成共同违法（有多个违法主体），宜认定其所属单位为违法主体（只有一个违法主体）。

附：几个司法案例

1.蔡*不服江西省鄱阳县林业局行政处罚一审行政判决书。（2014）鄱行初字第16号

被告鄱阳县林业局于2014年7月6日对原告蔡新松作出了鄱森公林罚书字（2014）第9号行政处罚决定书，认定原告蔡*同张文*、张*照在2012年7月至2013年7月间，在未到林业主管部门办理林地占用手续的情况下，分两次用推土机将三庙前乡兰溪岭村千里咀（饶丰镇彭家垅村称之为窑头山）推平，准备用于改造农田，被推平的林地面积为9.1亩，合计6060平方米。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，决定对蔡新松处以每平方米20元，合计121200元的罚款，责令恢复原状。法院认为，《中华人民共和国行政处罚法法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案原告蔡*和张文*、张*照三人共同实施了一个违法行为，而被告对三人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定分别作出罚款121200元的行政处罚，被告的行为明显违反了法律规定。

2.杨爱*、杨*金、杨习*、杨*强与漳州市海洋与渔业执法支队海洋与渔业行政处罚纠纷一审行政判决书。（2015）芗行初字第13号

杨爱*、杨*金、杨习*、杨*强于2014年8月15日9时50分，在未取得《渔业捕捞许可证》、《渔业船舶登记证书》、《渔业船舶检验证书》，未按规定配备职务船员和普通船员的情况下，驾驶一艘由杨爱*、杨*金、杨习*、杨*强共有，每人各占25%股份的无船名、船号、船籍港的渔船（主机功率237kw），在某海域进行刺网捕捞，违法捕获的渔获物所得共计628元，四人按股份平分。处罚机关处罚决定为：没收杨爱*违法所得157元，罚款7500元；没收杨海金违法所得157元，罚款7500元；没收杨习*违法所得157元，罚款7500元；没收杨*强违法所得157元，罚款7500元；没收四人共有的涉案渔具刺网30片和渔船一艘。法院认为，福建省实施《中华人民共和国渔业法》办法》第四十一条:“未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并按照下列规定分别处以罚款：……（三）184千瓦（250马力）以上442千瓦以下的海洋机动渔业船舶，每作业单位处五千元至三万元的罚款；……有前款规定的行为，情节严重的，并可以没收渔具和渔业船舶。”，上述处罚并无不当。

3.武汉市东西湖区环境保护局、武汉*现代物流有限公司环境保护行政管理(环保)再审审查与审判监督行政裁定书。（2018）鄂行申229号

湖北高院为，行政法意义上的共同违法行为，是指两人（自然人或单位）以上的主体，共同故意实施违反行政管理秩序的行为。构成共同违法的，必须是多个主体有意思联络、有共同违法故意，并为追求同一违法结果而实施相互联系、相互配合的违法行为，这些违法行为之间构成实质意义上的一个行为。正是因为共同违法行为的实质一致性，故行政机关对共同违法行为应当一并处罚，而不是分别以不同的事实和不同的理由进行处罚。

4.薛*等与中国证券监督管理委员会二审行政判决书。行 政 判 决 书（2019）京行终1928号

基本案情

该决定认定：2013年10月至2014年3月，涂*、王*、薛*、周**、郭伟文5人（以下简称涂*等5人）操控“蒋某军”等18个证券账户，采取盘中利用资金优势连续买卖、在自己实际控制的账户间交易、虚假申报撤单、尾市拉抬等方式，大量交易“九鼎新材”、“新海股份”两只股票，实际获利19731643.71元，其中涂忠华控制的其本人证券账户及“涂某根”、“王某红”证券账户实际获利5784005.04元。涂忠华等5人的行为违反了《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第七十七条第一款第一项、第三项、第四项关于禁止操纵证券市场的规定，构成证券法第二百零三条所述操纵证券市场行为。根据当事人违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度，并综合衡量不同当事人在本案共同违法中的职责、作用等因素，依据证券法第二百零三条的规定，决定：一、没收“蒋某军”、“林某依”、“黄某娜”、“张某”、“王某”、“曹某勇”、“王某朴”、“刘某春”、“许某芳”、“刘某”、“刘某忠”、“蒋某晓”、“章某育”、“陈某鹏”、“高某”等十五个账户违法所得13947638.67元，并对涂*、薛*、王*、周**、郭*处以13947638.67元罚款；该部分罚款由涂忠华承担5579055.46元，由薛*承担4184291.60元，王*、周**、郭*分别承担1394763.87元；二、没收“涂某根”、“涂*华”、“王某红”等三个账户的违法所得5784005.04元，并对涂忠华处以5784005.04元罚款。薛*不服被诉处罚决定对其作出的处罚部分，向证监会申请行政复议。

一审法院（北京一中院）认为

关于薛*提出未参与“九鼎新材”的股票操作，不应当对此承担责任的主张，一审法院认为，共同违法行为，是指两个以上行为人具有共同的故意实施的违法行为。认定属于共同违法行为，主观上要求各个行为人有共同的故意，客观上要求各个行为人在共同故意支配下所实施的行为相互配合、相互协调、相互补充，共同构成一个整体。在案证据显示，在元成公司成立之初，薛*办理租赁场所、开通网络、推荐大客户作为涉案交易账户等。其作为元成公司的股东，对元成公司的经营应当知晓。在“*新材”股票交易活动中，薛*也参与讨论，通过QQ群等交流交易策略。由此可见，薛*在“*新材”股票操纵中有共同的故意并参与其中，其行为构成了共同违法行为的一个组成部分。证监会认定其是“*新材”股票操纵的共同违法行为人并无不当。薛*相关诉讼意见，不予采纳。

二审法院（北京高院）认为

本案中，根据审理查明的事实，缺乏证据表明被诉处罚决定认定为操纵证券市场的涉案行为系由*成公司决策，并体现公司意志的公司行为。从元成公司成立后的办公场所、经营业务活动、资产状况、注册资金走向、公司内部治理机制、财务管理等方面综合考察判断，涉案行为亦难谓执行公司决议，为公司利益，代表公司而实施，故三上诉人关于涉案行为应属元成公司行为之诉讼主张及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

一审法院以交易指令具有同一性为基础，认定涉案18个账户于2013年10月至2014年3月期间，交易“*新材”、“*股份”两只股票的行为属于行为主体共同实施的违法行为，事实清楚，证据充分，本院予以确认。三上诉人认为被诉处罚决定遗漏当事人及相关私仓行为的诉讼理由，因缺乏交易指令同一性的事实基础，故证监会未将其纳入涉案行为的账户组并无不当。关于薛*基于其未实际参与“九鼎新材”股票具体操作的事实，主张对该股票不成立共同违法的诉讼理由，本院认为，综合薛*股东身份及其为公司办理租赁场所、开通网络、推荐大客户作为涉案交易账户、参与讨论交流“*新材”股票交易策略等事实以及其实际参与“新海股份”股票具体操作等行为，可以认定其行为构成涉案共同违法行为中的组成部分，故被诉处罚决定将薛*认定为共同违法行为人并无不当。

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