从刑罚执行到刑事执行 ——谈谈对社区矫正性质的初浅认识

Original 王顺安敖翔智汇社矫 2022-03-31

编者注: 《中华人民共和国社区矫正法》出台后，不少社区矫正工作者对社区矫正制度的性质非常关心。故社区矫正宣传网特约中国政法大学王顺安教授对此问题进行解读。宣传网编辑敖翔对王顺安教授的解读进行了编辑，以下是整理后王顺安教授解读的主要内容。

社区矫正的性质是刑事执行

2019年6月25日，司法部部长傅政华受国务院委托，在十三届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国社区矫正法（草案）》初次审议作草案内容报告时，明确指出：“社区矫正作为刑事执行活动，其执行层面的问题亟需在专门法律中予以规定”。

2019年12月28日上午，《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称“社区矫正法”）得到全票通过，并当日公布。尽管社区矫正法中并未有条文明确社区矫正制度的性质，但从立法理念、结构布局、用词造句和法条规定来看，已经蕴含社区矫正的性质不能仅仅局限于刑罚执行，即立法并未强调刑罚本质属性惩罚性、赋予社区矫正工作人员警察身份和刚性监管措施、风险防控手段及处罚手段（如集中长时间集训、关禁闭和先行拘留）。相反，立法则凸显了外延更加广泛的刑事执行，不仅包括管制刑和暂予监外执行的刑罚执行，而且还包括短期监禁刑罚替刑措施的缓刑所附条件的考察执行和长期监禁刑罚变更执行场所的假释所附条件的监督执行。同时还可囊括随着社区建设的发展、社会治理能力现代化的提升和刑罚体系的不断完善、刑事司法改革的深化，有可能出现的社区服务刑和中间刑罚的适用，甚至还包括未决犯和刑释人员尤其是未达刑事责任年龄的犯罪少年的非监禁的社区性矫正活动。

社区矫正法第一条将送审稿一审稿中规定的社区矫的直接目的“正确执行刑罚”，改为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”。同时在第二条规定的社区矫正任务中，将其表述为“对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶等活动”，没有了司法部草拟的送审稿和专家们建议稿中的“刑罚执行”、“适应性帮困扶助”（原因在于“教育帮扶”己包括了“帮困扶助”内容，但仅只是与教育一样的矫正工作一项重要内容，但不能并列为核心任务，因为此项工作的核心内容涉及社会其他部门的职责）的内容。

再则，社区矫正适用的四类对象，既没规定为刑法、刑诉法己明确的己决犯“罪犯”，也没有按照社区矫正规范性文件明确的“社区矫正服刑人员”，更没有依循“两院两部”（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部）联合制定的《社区矫正实施办法》所明确的“社区矫正人员”概念（此概念太大，易造成与“工作人员”的混淆）。同时也未釆纳人大常委徐显明教授（前中国政法大学校长）提议的在日本等国使用的“受刑人”概念，而是釆用了更加文明人道，且毫无标签负作用的“社区矫正对象”这一法律术语，显示了立法者的用意良苦。

正因如此，在十三届全国人大常委会第十五次会议中的入会常委会委员们以全票表决通过了社区矫正法后，司法部社区矫正管理局局长姜爱东在由全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，面对《光明日报》记者的提问，第一句话就明确表示，“社区矫正是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的刑事执行制度”。

为何定性为刑事执行而非刑罚执行？

（一）从历史的角度辨析

社区矫正法中所称的社区矫正对象，其适用范围和执行主体及其职能任务经历了一个变更的历史过程。1979年和1996、1997年中国新旧的刑法和刑诉法均明确规定，被判处管制刑和剥夺政治权利刑、被宣告缓刑、被裁定假释、被决定暂予监外执行的罪犯，一律由公安机关执行，其中管制刑和剥夺政治权刑是刑罚执行，管制刑由公安机关交“由群众众加以监督，在原单位劳动或工作，实行同工同酬，既可以少捕一些人，发挥群众监督改造的作用，又不致影响他们的家庭生活”。暂予监外执行也计刑期，当然也是刑罚执行，这就要求公安机关严格管理监督，但也要求基层组织或罪犯的原所在单位协助进行监督。对于被判处徒刑缓刑的罪犯，则由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。至于被假释的罪犯，应由公安机关在余刑的假释考察期限内予以监督。

根据社区矫正试点工作的全面发展和良好效果，同时为了配合《刑法修正案（八）》对社区矫正作出的刑事实体法的规定，2012年新修订的刑事诉讼法第258条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”由此可见社区矫正的适用对象是在2011年刑法修正案（八）出台、2012年刑诉法修订以后，才正式确定为四类罪犯。由于刑法、刑诉法规定了对四类对象适用社区矫正，执行机关的职责任务便于单纯的刑罚执行和考察、监督工作，扩大到教育矫正和适应性帮困扶助，以便更好地消除影响他们重新犯罪的不良因素，通过化消极因素为积极因素，最大限度地预防再犯。这就是目前司法行政机关担负的对四类人员开展社区矫正工作与公安机关负责的对五类人员进行监管执法工作的不同之处。同时，由于公安机关根本就没有展开矫正工作，其理念还主要是监控保平安和群众“专政”，因此不能简单地将公安机关早已担负的五类人员的监管工作就认为是早期中国版的“社区矫正”，而只能是充分发挥了专门机关与群众路线相结合的党和政法工作的一贯方针政策，实行的非监禁的“社区刑事执行”。

（二）从法理的角度辨析

首先从法学概念上就应明确，刑事执行不等于刑罚执行，刑事执行大于刑罚执行。广义的刑事执行包括在整个刑事诉讼过程中，所有的生效刑事判决、裁定及决定的执行，这不仅包括有罪并定罪量刑生效判决的执行，而且包括无罪判决和有罪宣告但免予刑罚处罚并作出非刑罚方法判决的执行，甚至还应当包括贯穿于整个刑事诉讼环节的转处措施：保安处分、保护处分和损害修复、惩罚性赔偿等。狭义的刑事执行仅指刑事诉讼程序中，涉及已决罪犯相关的各种刑事判决、裁定、决定,乃至禁止令类或法官令等生效法律文书的执行，以及在罪犯交付执行后的监督考察、教育矫正和适应性帮困扶助等活动。

再者从我国刑法、刑诉法规定的四类人员的判决、裁定和决定的内容来分析，就能够较好地说明中国特色的社区矫正制度为什么是刑事执行而不是刑罚执行，至少不能将目前的社区矫正的全部内容定性为“刑罚执行”和“非监禁刑罚执行活动”。

一是管制刑是典型的中国特色非监禁刑罚，但很难说中国的管制刑罚就是现代西方意义上的“社区刑罚”，因为有其形但无其神，理念与做法有本质上的不同。

二是缓刑则是短期监禁刑（三年以下有期徒刑和拘役刑）的替刑措施，同时也是对轻微罪犯的一种“救济”制度，目的在于减少对轻刑犯进行监狱看守所收押监禁带来的负面影响，从源头上控制与减少监狱收押罪犯人口数量与容积率，降低行刑成本，减少交叉感染。现代西方发达国家的缓刑种类很多，而且贯穿于刑事诉讼的全过程，包括缓起诉、缓判决、缓宣告、缓执行，上个世纪八九十年代以来，为了避免社区矫正负面效应，维护社区的秩序与安全，尤其是为体现重重轻轻以重为主的刑事政策，更好地体现刑罚的公正，以美国为代表的国家创制了“震惊的缓刑”（或称“休克缓刑”）和“震惊的假释”的“中间刑罚”，日本近年来也规定了“部分缓刑”，即缓刑犯也要入监遭受一下严厉的监禁刑罚的惩罚，让其珍惜缓刑获得自由的珍贵，此类措施属于混合型刑罚。我国对剥夺自由刑的一般缓刑非常单调，仅限于附条件的原判三年以下有期徒刑和拘役刑的缓执行，性质上不属于刑罚执行，因为刑法明确规定，只要在缓刑期间没犯新罪、没发现漏罪、没有严重违反监督管理规定，“缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行”。所谓缓刑的执行是对等于或高于原判刑期的缓刑考验期限内所附条件的遵守与实现，但不能认定为刑罚执行，否则就有两个刑罚，这就严重违背了一行为不能二罚的刑法原理和违背了逻辑学上的“同一律”原理。也正因如此，我国的缓刑执行一直都强调是在“考验期”内接受“考察机关”的考察活动，现在则加上了“依法实行社区矫正”。

我认为，中国大陆的对缓刑犯的社区矫正，类似我国台湾地区的对缓刑犯的保护观察。两者都属于对定罪量刑后的己决犯，在缓刑考验期限内具有可能违背所附条件的规定而收监执行原判刑罚的制度。因此都是一个非常好的替刑措施（不是替刑的刑罚）和激励缓刑人员珍惜机会并自觉自愿地接受教育改造的矫正措施，其性质当然不应属于原判刑罚的执行。但同时也应看到这种制度对缓刑犯而言，是带有一定强制性并时刻有因严重违规而入监受刑的可能，所以应属于刑事执行。

三是同理假释制度适用的对象包括在监狱服刑的长期徒刑犯、无期徒刑犯，且普通死缓犯因立功减刑符合条件也可以依法获得假释。在我国，假释是为了克服长期监狱监禁所造成的监狱人格、监狱行刑目的与行刑手段相悖的矛盾，实现在真正的正常社会里重新社会化并由此巩固监狱改造成果的目的，根据狱内改造表现，经过社会危害性和人身危害性的科学评估，釆用的附条件提前释放的制度。假释制度是对长期监禁刑、无期徒刑弊端的补救措施，是解决监狱拥挤和监狱人格等问题的“不二法门”。对假释犯附条件提前释放后在剩余刑期内的监督活动，一些学者认为是累进处遇的刑罚执行场所的变更执行制度，理应也不应该是长期监禁刑罚的执行，而是属于处遇措施和更生保护制度的执行活动，属于刑事执行。但在我国，绝大多数的学者和实务部门的专家则还是认为假释就是刑罚执行活动。

四是暂予监外执行制度，则充分蕴含着人道主义精神。作为变更执行场所的医疗康复制度，但又被刑法、刑诉法规定为刑罚执行，除法定例外，暂予监外执行期间被认定为服刑时间，如此宽容大度，恐怕在世难找第二。目前实务中比较困惑的问题在于：一是有权有钱带黑从事金融业的罪犯常行贿获得暂予监外执行的机会（2014年中央政法委5号文件对此严格控制与打击），二是女犯常利用怀孕妊娠和处于哺乳期并不断循环获得暂予监外执行的机会，三是社区矫正对于那些真正需要保外就医监外执行的罪犯，则不敢轻易地适用社会调查制度和积极主动的接矫帮扶。

据调研，对暂予监外执行的的罪犯，如果存在年迈体弱、丧失自理能力或病入膏肓的情况，社区矫正机构和工作人员通常只能象征性进行督导服务和督促医疗卫生或社会福利救济部门落实政策，而自身往往因缺乏帮困扶助因资金和职能所限而无力做到直接对其进行帮扶。这种情况下，既谈不上严格监管行刑惩罚(但又存在脱管漏管再犯的可能），更无法对严重传染病的罪犯近距离进行教育矫正。

（三）从制度长远发展的角度辨析

社区矫正法经历多年才出台，重要的原因之一就是社区矫正的性质从理论到实践都存在极大的争议。此次社区矫正法的出台，从立法理念和具体内容来看没有采纳部分学者及实务部门同志主张应当定性为“刑罚执行活动”、“社区刑罚执行”的观点。其问题就在于“刑罚执行”学说理论，机械地将英国社区矫正的性质移植到我国现行刑事法律体系中来，在四类不同对象适用社区矫正的性质认定上，显然超出了罪刑法定基本原则的规定。在每一次的立法研讨会议上，缓刑问题尤其是争议焦点。在这里，有必要着重再次强调，根据我国刑法的相关条文，缓刑是一种量刑制度，是针对拘役、可能被判处三年以下有期徒刑的罪犯，考虑其在监狱服刑可能产生的弊端，而变更为非监禁开放式的附条件缓期执行。若在考察期限内，即社区矫正期间内未犯新罪、未发现漏罪和未有严重违反监督管理规定的情况下，期满则原判刑罚不再执行。在我国刑事法体系中，缓刑本质上是短期监禁刑的替刑制度。尤其值得注意的是，缓刑并非是拘役和有期徒刑的替代刑，而仅仅只是替代性考察措施。从比较法的角度来看，类似于日本和中国台湾地区的保护观察措施或更生保护制度。因此不能简单认定为刑罚执行或者社区刑罚执行，也不能简单称之为刑罚执行方式、非监禁刑罚执行制度。

当然，坚持社区矫正性质是刑罚执行的同志，初心是好的，是在朴素的正义感和认知下，考虑到我国基层司法行政机关，尤其是司法所力量薄弱的现状，以及社区矫正对象再次犯罪的客观风险，希望能通过定性为刑罚执行来更好的做好工作。不少同志认为如果社区矫正能够定性为社区刑罚或者刑罚执行活动，就必然要体现刑罚执行的天然属性，即惩罚性。这样社区矫正工作人员就可以理直气壮地提出增加社区矫正机构的惩戒手段，并理所当然地认为社区矫正要与监狱行刑一样，工作人员应当具有警察身份。但正是因为缓刑不是法定刑罚种类，而是一种考察期的保护观察措施，所以我们不能将其定性为刑罚或者刑罚执行。同理，包括缓刑犯在内的所有社区矫正对象就绝不能称之为“社区服刑人员”，我们的社区矫正工作人员也更不能是社区矫正警察。在这里，我认为有一点要值得广大社区矫正工作人员注意，即联合国有关非监禁措施的工作人员身份要求，建议最好不要警察担当。原因就在于要避免“烙印和“标签”的负面作用，以及警察身份的出现影响社区矫正对象的就业就学成家等。此外，未成年人社区矫正应以教育感化为主，坚持保护原则及利益最大化至上，更忌惮警察角色的管理与教化。

最为关键的是，为了适应市场经济的新发展，为了解决新时期社会基本矛盾转变出现的新问题和为了落实十八届三中全会提出并由十九届四中全会具体描绘的国家治理体系及治理能力现代化的新要求，国家治理模式已经从“警察国”转变为“法治国”，并将由“法治国”逐步进入“文化国”，西方国家的社区矫正诞生于英美国家的十九世纪中叶，成长于二十世纪末来，盛行于二十一世纪，正是适应了这种国家社会发展和治理体系及能力变化所提供的土壤与环境，只有在“法治国”尤其在“文化国”的社会环境下，社区矫正才能获得健康成长到蓬勃发展的土壤和环境。也正因如此，党和国家将社区矫正定位为贯彻全面推进依法治国构建和谐社会的基本国策、落实宽严相济治理犯罪的刑事政策，推进国家治理体系和治理能力建设的重要制度。

刑事执行的制度定性对完善刑事司法制度的重要意义

（一）构筑刑事执行工作理念

对社区矫正制度的刑事执行定性能从法理上彻底正本清源。目前一些法学辞典将刑事执行和刑罚执行二词混淆、混用，存在被理论界和实务届误用的现象，对司法实践而言这是一个非常严重的问题。究其原因就在于社区矫正的法学研究不充分、存在循环逻辑错误，因此要明确刑事执行的内涵与外延大于刑罚执行，覆盖狭义的刑罚种类的执行，广义的刑种和刑制执行，同时还能囊括具有保安处分和预防犯罪性质的禁止令执行、刑罚消灭制度的特赦执行。同时明确了占90%以上的缓刑类社区矫正对象，其执行的内容是法定条件的考察活动，属于保护观察的非刑措施，重在教育与帮扶，这对广大社区矫正工作人员而言，工作理念与思路必须彻底革新。不少实务部门的同志可能一时难以理解，这就更需要加强理论研究，强化释法说理，在适当的时候组织各种形式的社区矫正法理论与实践研讨会，尽快转变理念，调整工作思路，积极变革迎接挑战。

同时，广大社区矫正工作人员应当意识到社区矫正是一个系统，是国家治理体系及能力现代化建设的一个重要组成部分。在此系统中，司法行政机关代替公安机关具体承担对四类人员的刑事执行工作，必须按照社区矫正法的规定精神与要求，站好岗，尽好责，不错位，不越位，该为必须为，不该为就不要为。这样不仅做好了本职工作，而且还能把同志们从非法定的事务中解脱出来，对出现的问题也好分清责任。在相关部门因对社区矫正工作不理不睬、不尽责任而导致重大事故或违法犯罪的情况发生时，同志们也能配合好纪检监察和检察机关落实对相关责任人的法律追究。最终通过各部门的努力，促成社会治理犯罪、改造罪犯综合治理局面与环境的形成，实现监狱行刑与社区矫正系统工程的建构与良性循环。

（二）规范刑事执行工作措施

将社区矫正工作的性质由刑罚执行改变为刑事执行，一字之差但意义非凡。

一方面有利于对社区矫正对象的人权保障，防止突破罪刑法定基本原则的底线要求，对其予以超出附条件的人身自由的约束。在之前的司法实践中，部分地区出现了电子手镯或电子脚环普遍适用或者“一戴到底”电子定位监控管理系统；不顾社区矫正对象正常的生产生活学习情况，安排在工作日集中学习和社区服务；甚者个别地方还因对社区矫正对象的矫正过量、干预过度和信息保密不严，进而导致社区矫正对象出现失业、失学，甚至因精神失恋自杀或者主动触犯法律规定要求回归监狱服刑的情况。在社区矫正法出台后，这些现象应该坚决予以纠正。

另一方面有利于四类对象依法分类管理和教育，根据不同的性质和法律规定适用刑事执行。对于管制刑和暂予监外执行是刑罚执行，当然要体现刑罚惩罚性，强调惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨。假释是对被判处长期监禁刑罚的罪犯，变更执行场所的执行和附条件的提前释放，重点是更生保护，核心是再社会化，重新回归社会，关键是安居乐业、安置就业、监督管理和适应性帮困扶助，应着重釆取风险管理和个别矫正方案。对于缓刑犯的社区矫正则不能采用刑罚执行的惩罚方式，而应该按照社区矫正法所规定与要求的基本原则开展工作，注重监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合，在符合法治精神和人权保障的前提下，有针对性地消除社区矫正对象可能重新犯罪的因素，帮助其自觉自愿地改造成为守法公民。

（三）完善刑事执行法律体系

此次社区矫正法出台，充分体现了立法站位高、境界深，其规定的内容从理念、方针和原则到具体的机构设置、监督教扶内容、权责利划分及法律责任，与以往的社区矫正工作的基本要求与做法有很大的不同。社区矫正的性质从非监禁刑罚执行制度到非监禁刑事执行制度，对健全刑事法律体系，提高矫正工作质量，有效预防重新犯罪，推动社会治理体系和能力现代化有深远的影响。

值得关注的是，最高人民检察院早己确定了“刑事执行检察”工作的内涵与外延，证明刑事执行早己突破辞典中循环论证的错误。在检察机关的司法实践中，通过赋予该概念的应有属性和应用，使原有的弱势部门“监所检察”，得以变更为“刑事执行检察”。这一改革不仅扩充了监督职能了，壮大了队伍，甚至将监察体制改革后，检察机关保留的14个对司法人员职务犯罪案件的侦查权也交给了该部门，成为了“小检察院”！未来的刑事执行工作也应积极响应，适用范围也应该对应。所以将社区矫正定性为刑事执行，有利于未来将《刑罚修正案（九）》规定的职业禁止令、《反家庭暴力法》规定的家暴夫妻离婚前冷静期的禁止同居、《反恐怖法》规定的安置教育措施、包括特赦等制度纳入社区矫正创造了法理条件。未来社区服务刑、电子装置和中间刑罚等复合性社区刑罚的创制；剥夺政治权利刑等资格刑的执行；附条件缓起诉、不起诉、缓判决等司法转处，通过制度整合，最终一体化纳入社区矫正留下空间。

更为重要的是，从中国刑事执行的立法前景展望来看，坚持社区矫正制度的刑事执行性质，有利于和监狱法中对狱内刑罚执行的内容进行科学衔接，保障罪犯教育改造的连续性。在整个监狱刑罚执行和社区矫正执行工作衔接运作机制成熟后，可对刑罚执行内容、刑罚执行权的配置、执行机构的设置、监督措施、执行程序等作出明确、全面和详尽的规定，为最终制定一部调整全部刑事执行活动的，在地位和内容上与刑法、刑事诉讼法相互协调、相互衔接、地位相当的刑事执行法奠定基础。

在可期待的将来，我愿景中的刑事执行法就应和目前即将出台的《中华人民共和国民法》一样，是包括了己有的监狱法、社区矫正法和死刑、财产刑和名誉刑及非刑罚措施等一切生效刑事判决、裁定和决定等执法活动所产生的法律关系的总和。未来的刑事执行法，即监狱法和社区矫正法等的母法，其立法的机构不再是全国人大常委会，而是全国人民代表大会。最终形成的刑事执行法，就能与刑事实体法刑法、刑事程序法刑诉法相并列，形成中国完整的刑事法律体系。

最后，社区矫正法的刑事执行定性，这充分体现了国家最高立法机关广泛汲取专家、学者的意见，坚定不移地走民主立法、科学立法的道路。这部高水准的社区矫正法出台，不仅仅是精湛的立法技巧和立法艺术的展示，更是坚持坚守并具体践行党的十八届四中全会作出的全面推进依法治国方略中强调的“科学立法”法治方针的具体体现！

我相信，由刑事实体法、刑事程序法、刑事执行法组成的完整刑事法律体系是一个法治国家必然追求的梦！我想梦想实现的越早越好……