好文荐读丨刘立勇、熊文新：国际中文教育政策演进历程与逻辑

好文荐读（第138期）国际中文教育政策演进历程与逻辑：能动性与客观世界视角

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国际中文教育政策演进历程与逻辑：
能动性与客观世界视角

刘立勇1，2、熊文新21.石家庄铁道大学语言文化学院2.北京外国语大学中国语言文学学院   

文章简介

文章来源：刘立勇,熊文新.国际中文教育政策演进历程与逻辑：能动性与客观世界视角[J].中国语言战略,2024,11(01):60-72.

摘要：国际中文教育的发展不仅涉及自上而下的顶层设计和宏观规划，还需要自下而上的多元参与和互动。基于政策文本分析，从能动性与客观世界视角剖析国际中文教育政策的演进历程及其内在逻辑，可以发现其演进历经起步探索、学科创建、规范建设、调整完善和转型升级五个阶段，其中客观世界变化和政策主体能动性是贯穿政策演进的两大关键驱动力。政治格局、国家战略、社会经济、教育体制等客观世界因素对政策演进具有赋能与制约的双重作用，而多层级、多元政策主体则通过宏观指导、研究合作、对话协商和信息反馈等方式发挥能动性，凝聚共识共同推动政策的演进。未来研究可进一步探讨其他影响政策演进的因素，采用多元的研究方法深入挖掘不同层级政策主体的能动作用，以期更全面地理解国际中文教育政策演进的复杂性和多样性。

关键词：国际中文教育；语言政策；政策演进；能动性；客观世界（结构）

基金项目：2022年教育部语合中心基地项目“国际中文教育发展指数研究与设计”(22YHJD1046)；2023年国际中文教育研究课题一般项目“语言政策与规划能动性视角下国际中文教师专业发展研究”(23YH07C)；河北省社会科学基金项目“基于语料库的‘中国故事’话语研究”(HB21YY022)

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一.引言

作为国家治理与语言治理的重要组成部分，国际中文教育是实现我国国家通用语国际拓展能力的重要途径，更在推动中国文化走向世界、服务国家外交战略中发挥着不可替代的作用（王春辉 2021；张天伟 2020）。从历史维度审视，国际中文教育的命名演变——从“对外汉语教学”到“汉语国际教育”再到“国际中文教育”——不仅反映了其学科与事业发展的历史轨迹，更映射出背后多元影响因素的复杂交织。这些因素包括但不限于国际政治经济格局的变迁、语言政策与教育体制的调整、社会资源的重新配置以及各类社会活动与项目的推动等（吴应辉 2016）。尽管现有国际中文教育研究在语言学和教育学理论和方法的指导下，已在学科发展、二语习得、跨文化教育及教师专业发展等方面取得了显著成果，但对于国际中文教育政策的演进及逻辑的系统研究仍显薄弱。深入探究这一领域，不仅有助于理解各时期政策制定的社会历史背景、目的与动因，更能为制定精准有效的教育政策以促进其可持续性发展提供重要依据。

随着语言政策与规划研究范式的不断演变，特别是近20年来对语言规划主体及其能动性关注的提升，相关研究已从描述性的实践层面逐步扩展到解释性的思辨层面，并进一步上升到深层的理论构建层面（赵守辉 2021）。在这一转变中，能动性与客观世界（agency and structure）视角因融合了自上而下和自下而上、隐性与显性相结合的研究范式，具有独特的解释力和广泛的适用性，已逐渐成为LPP研究的热点之一（Liddicoat & Taylor-Leech 2021；张天伟 2023a）。然而，尽管LPP领域对能动性与客观世界视角的探讨日趋深入，但这一视角在国际中文教育政策研究中的应用仍显不足。国际中文教育的推进不仅需要国家和政府层面的顶层设计和宏观规划，也需要地方政府、组织机构、个体等多元主体的积极参与和互动，以实现自上而下与自下而上两种路径的良性互动（戴曼纯 2021；王春辉 2021）。鉴于此，本文尝试将能动性与客观世界视角引入国际中文教育政策研究领域，通过系统分析政策主体的能动性及其与政策环境的互动性，揭示国际中文教育政策的演进历程及逻辑，以期为后续国际中文教育政策的制定和优化提供些许参考。

二.能动性与客观世界的研究视角

学界对能动性概念有多种界定，主要包括个体潜能观、调节行动观以及时空过程观三种观点。其中，个体潜能观将能动性视为个体的一种内在特质，侧重强调在理性选择和道德因素的共同作用下，个体所展现出的选择与判断能力（Bandura 2006）。相对而言，调节行动观则更注重自我反思、人际互动以及社会文化等因素对能动性的调节作用，认为能动性是机构、群体和个体在与客观世界、文化环境和物质资源的动态互动中展现出的一种行动力（Ahearn 2001）。而时空过程观将能动性概念化为一种动态的社会参与过程，受过往经历、未来愿景和即时情景等多重因素的影响，在不同的时空社会化情境中能动性得以涌现和发展（Emirbayer & Mische 1998）。能动性被视为区分实证/技术方法与批判/后现代研究方法的关键变量（Ricento 2000:208），但已有研究对语言政策中的能动性概念尚缺乏深入探讨。多数研究主要根据各自的研究议题对能动性进行操作性定义和描述，通常将其视为一种行动力或参与过程，即多层级主体对语言政策进行独特性阐释，进而选择性地采取行动并不同程度参与LPP的能力和过程。例如，“个体或群体影响或改变语言和/或语言使用的能力”（Tollefson 2013:27），或“在政策制定和实施过程中表现出的抵制和/或绕过政策规定参与语言规划的能力”（Bouchard & Glasgow 2019:45）。客观世界涵盖个人和群体关系、行为模式以及构成社会行动的制度化规范、意识形态和认知框架等，在塑造社会运作和个体认知方面起着至关重要的作用（Liddicoat & Taylor-Leech 2021）。客观世界不仅为语言政策的制定与实施提供了宏观背景，还通过其内在的社会机制对政策主体的能动性产生深远影响。因此，探究客观世界与主体能动性之间的互动关系一直是重要研究议题之一。Tollefson（2013）提出的历史—结构（historical-structural）和公共空间（public sphere）两种研究范式，正是这一互动关系的具体体现。前者强调客观世界对个体和群体语言行为的影响、制约，后者则更关注其在语言实践中的能动性和创造性。实际上，语言政策的制定与实施是一个涉及多重因素和多个阶段的复杂过程，是政策主体能动性与客观世界互动协商的结果（Bouchard & Glasgow 2019）。作为一种社会资源和权力机制，语言政策既可被视为塑造政策主体行为的客观世界，对其能动行为产生赋能或制约作用，也可被视为政策主体发挥能动性的重要表现（Johnson 2013;Liddicoat & Taylor-Leech 2021）。具体而言，在语言政策的制定、阐释、援用（appropriation）和落实（instantiation）四个阶段，政策主体的能动性和创造性在“援用”和“落实”两个阶段尤为突出。前者涉及政策主体如何根据具体情境和需求有选择地使用语言政策，而后者则揭示了政策主体如何在实际操作中影响语言使用和社会实践（Johnson 2013）。传统的国际中文教育政策研究往往过于关注政府和官方机构的政策制定与实施过程，以及背后的社会、政治、经济等宏观因素，而对不同层级政策主体的能动作用则相对忽视。这种取向忽视了能动性与客观世界互动对政策演变的重要影响，从而无法全面揭示语言政策演变的深层逻辑和多元动因。相比之下，能动性与客观世界的研究视角突破了传统研究的局限，将能动性与客观世界视为一个相互交织、相互影响的整体进行探究。这一视角不仅有助于深入理解语言政策主体在政策制定与实施过程中的能动作用，还能揭示出多元政策主体之间的多维能动性与复杂客观世界的相互关系，为语言政策理论与实践研究提供新的思路和视角（Liddicoat & Taylor-Leech 2021；张天伟 2023b）。探究客观世界与主体能动性之间的辩证互动关系，是理解语言政策演变和成效的关键。通过深入剖析不同维度能动者的多维能动性与复杂层级性，以及客观世界对国际中文教育政策的影响和塑造作用，可以更加清晰地揭示政策演变的内在机制和动因。

三. 国际中文教育政策的演进历程

国际中文教育具有多层次属性，包括国家层面的事业属性、学校层面的学科属性和行业层面的产业属性（宁继鸣 2018；郑东晓，杜敏 2022）。作为一门学科，国际中文教育历经三次名称变迁，分别为对外汉语教学、汉语国际教育以及国际中文教育；作为一项事业，它交叉使用四个名称，包括对外汉语教学、汉语国际推广/传播、汉语国际教育和国际中文教育（王春辉 2021）。名称的变迁不仅反映了国际中文教育学科和事业的发展历程，也体现了不同时期对于国际中文教育的理解和定位。为准确反映其历史沿革和尊重引文作者观点，在讨论各发展时期以及引用政策原文或作者观点时，我们保留当时名称，而在泛指该学科领域时，则统一使用“国际中文教育”。国际中文教育涵盖国内的对外汉语教学、海外的国际中文教学和海外华文教育等多个层面，但本文只关注内地制定的国际中文教育政策，港澳台地区，世界其他国家和地区的中文教育政策以及海外华文教育政策不在考察范围之内。

国际中文教育政策是一个由多类政策文本和规范标准共同构成的复杂体系。首先，它包括政府部门为推动国际中文教育发展而直接制定的政策文件。这些文件以法律法规、规划纲要、章程方案、办法决定、通知意见等形式存在，是国际中文教育政策体系的核心部分。其次，政策体系还涵盖教育部及相关部门对涉及国际中文教育建议及议案的答复，国家领导人和部委领导就国际中文教育工作所做的讲话、致辞、主旨演讲等。此外，社会团体在国际中文教育学科建设及教学管理等方面所制定的标准、大纲等规范性文件也是政策体系的重要组成部分。基于以上对国际中文教育政策的界定，我们在中国教育部官网和中国知网政府文件数据库，以“对外汉语教学”“汉语国际教育”“国际中文教育”“汉语国际推广”“汉语国际传播”“国际中文传播”“孔子学院”“来华留学”“国际中文教师”“汉语/中文教师志愿者”等为关键词进行全文检索。部分来华留学生教育政策文本摘自李滔（2000）编写的《中华留学教育史录（1949年以后）》。此外，我们不仅关注直接以国际中文教育为主题的政策文件，还将那些虽非主题但涉及相关内容或间接对其发展产生影响的政策文件纳入考量范围，最终筛选出297份政策文本作为研究对象。基于国际中文教育发展历程中的标志性事件和关键政策文件，本文将国际中文教育政策的演进划分为五个时期：起步探索期、学科创建期、规范建设期、调整完善期和转型升级期。

（一）起步探索期（1950—1977年）

1. 实施汉语本体规划和地位规划。本时期政府部门和官方语言机构是政策规划的主体，其核心任务是选择和确定国家共同语并进行推行、普及。在共同语的选择和确定方面，语言规划重点在于推行语言文字改革，简化和整理汉字以及制定和推行汉语拼音方案。1955年10月，全国文字改革会议通过《〈汉字简化方案〉修正草案》,确定了普通话的民族共同语地位；同期，中国科学院举办了“现代汉语规范问题学术会议”,首次系统探讨了现代汉语规范的基础理论，为普通话的推广提供了理论支撑。随后，国务院相继发布了关于汉字简化和汉语拼音方案的决议、法规，进一步巩固了普通话的地位。在共同语的推行和普及方面，《关于推广普通话的指示》（1956）明确了普通话的定义和推广范围，为对后续对外汉语教学与实践以及汉语国际传播奠定了坚实的基础。2. 对外汉语教学实践的初步展开。对外汉语教学实践主要包括面向来华留学生的汉语教学和向海外派遣教师教授汉语两个方面。1950年，清华大学设立了“东欧交换生中国语文专修班”,培养来自与中国建交的社会主义国家的第一批来华留学生；1952年，著名语言学家朱德熙等人赴保加利亚教授汉语，标志着派遣汉语教师的工作开始，为汉语教学的国际化奠定了基础。本时期对外汉语教学注重汉语作为工具的实用性，通过对来华留学生进行汉语预备教育，帮助他们掌握基本的汉语知识和技能，以更好地支持其专业学习（韩亚文，李丹 2022）。3. 政府对来华留学生教育的全面监管。新中国接受外国留学生的初衷源于政治需求，来华留学生教育主要通过政府间签署文化教育合作协定，以互换或派遣留学生的方式进行。招生和管理制度由政府直接管控，受委托的高校仅负责汉语教学实践和具体管理。为规范来华留学生的管理工作，政府颁布了一系列文件和条例，如《关于加强东欧交换来华留学生管理工作的协议（草案）》（1951）、《各人民民主国家来华留学生暂行管理办法（草案）》（1954）、《关于各国来华留学生管理工作的注意事项》（1955）、《外国留学生工作试行条例（草案）》（1962）、《关于外国留学生教学和管理工作的暂行规定》（1974）等。这些举措初步构建了来华留学生工作的管理制度，明确了各部门、学校、使馆在留学生管理中的职责和工作要求。（二）学科创建期（1978—1987年）1. 学科地位的确立。1978年，中国社会科学院召开北京语言学科规划座谈会，首次提出将面向外国人的汉语教学作为一个独立学科，并建议成立专门的研究机构。《关于高等院校开办外国人短期中文学习班几个具体问题的通知》（1981）首次从国家政策层面强调“将教授外国人汉语作为一门与教授中国人外语同等重要的学科加以认真对待”（李滔 2000）。1983年，中国教育学会对外汉语教学研究会成立，正式确立了“对外汉语教学”的学科名称。1984年，时任教育部长何东昌在第三次全国外国留学生工作会议报告中进一步确认了对外汉语教学作为新兴学科的地位，标志着对外汉语教学的学科名称及学科地位得到政府的正式确认。1987年，世界汉语教学学会的成立为国际汉语教学与研究交流提供了平台，有力地推动了对外汉语教学的国际合作与学科发展。2. 强化政府宏观管理和行政领导。本时期对外汉语教学仍以服务我国政治和外交大局为主，是中国智力援外工作的重要内容。政府和高校都加强了对这一领域的宏观管理和行政领导，以确保其多层次、多渠道稳步发展。1987年7月，国务院8个部门（后扩充为11个）联合成立了“国家对外汉语教学领导小组办公室”，负责统一领导和协调全国的对外汉语教学工作，进一步提升了政策的一致性和协调性。随后，各高校也积极响应政府的政策导向，加强了对对外汉语教学机构的行政领导。3. 拓展来华留学生类别。在此时期，对外汉语教学规模迅速扩大，学生来源和类别日趋多样，涵盖了商贸、科技、卫生等更广泛的领域（李滔 2000）。政府相继发布了《外国留学生工作试行条例（修订稿）》（1979）、《外国留学生管理办法》（1985）、《关于外国留学生来华学习的有关规定》（1986）、《关于加强和改进外国来华留学生管理工作的通知》（1987）等一系列政策文件，进一步规范了留学生的管理和培养工作，逐步赋予地方和高校一定的管理权限。同时，教育部发布了《关于高等院校开办外国人短期中文学习班问题的通知》（1980）、《关于实行为外国人举办短期学习班的有关规定的通知》（1983）等文件，鼓励并规范了高校通过校际交流和其他途径自主招生短期留学生的行为。

（三）规范建设期（1988—2003年）

1. 推广对外汉语教学与强化国家通用语规划。1988年和1999年召开的第一次和第二次全国对外汉语教学工作会议明确了对外汉语教学在国家层面的重要性，并将其纳入国家战略传播发展的范畴。随着《中华人民共和国国家通用语言文字法》（2001）的实施，普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法定地位得以确立，为语言文字的规范化和标准化发展提供了法律保障。在此背景下，汉语的国际推广和声望提升逐渐成为工作重心，学界开始研究对外汉语教学的语言规划价值，认识到对外汉语教学在实现国家通用语言文字国际传播战略中的重要作用（郭龙生 2006）。2. 对外汉语教学学科的标准化和规范化建设。《汉语水平等级标准和等级大纲（试行）》（1988）、《汉语水平考试大纲（初、中等）》（1989）、《对外汉语教师资格审定办法》（1990）、《汉语水平词汇与汉字等级大纲》（1992）、《中国汉语水平考试（HSK）办法》（1992）、《汉语水平等级标准与语法等级大纲》（1996）等一系列大纲和标准相继颁布，标志着对外汉语教学在教学目标、课程内容、教材编写、考试标准等方面逐步实现了标准化、规范化和科学化，为对外汉语教学的可持续发展和汉语国际传播工作的顺利开展奠定了坚实的基础（吴勇毅 2021）。3. 初步构建对外汉语教学政策体系。政府部门、高等院校、学术机构等逐步成为对外汉语教学政策制定的主体，初步构建了涵盖教学标准、学科研究、教师队伍建设、汉语水平考试、来华留学教育管理等多个方面的政策体系。《对外汉语教师资格审定办法》（1990）明确了对外汉语教师的资格审定的标准和程序，提升了教师队伍的整体素质；《关于普通高等学校授予来华留学生我国学位试行办法》（1991）、《接受外国来华留学研究生试行办法》（1992）、《关于接受外国高等专科院校毕业生来华攻读本科毕业文凭课程有关问题的通知》（1995）等政策进一步规范了来华留学生的管理和培养工作，完善了以高校教育为主体的多渠道、多层次的对外汉语教学体系；《中国教育改革和发展纲要》（1993）更是首次从国家政策层面强调了加强对外汉语教学工作的重要性。（四）调整完善期（2004—2018年）

1. 从“对外汉语教学”到“汉语国际推广”的战略转变。

为应对全球化趋势和多元化需求，传统的对外汉语教学模式逐步向汉语国际推广转型。2004年，海外孔子学院的建立不仅促进了中外语言文化的深度交流，还强化了双方的互动与合作；同年，教育部发起的“汉语桥”工程，明确将“集成、创新、跨越”作为对外汉语教学和汉语国际传播工作的发展战略（章新胜 2005）。2006年，原“国家对外汉语教学领导小组”更名为“国家汉语国际推广领导小组”，反映了从教学到推广的战略性调整。《关于加强汉语国际推广工作的若干意见》（2006）的颁布和全国汉语国际推广工作会议的召开，进一步明确了汉语国际推广的指导思想、总体规划及政策措施，强调从发展战略、工作重心、推广理念、推广机制、推广模式和教学方法等六大方面，全面实现“对外汉语教学”到“汉语国际推广”的转变（陈至立 2015）。2. 探索政府引导、社会力量广泛参与、市场化运作的汉语国际推广模式。

随着中文的经济价值和产业价值日益凸显，汉语国际教育逐渐从专业化的汉语教学领域拓展到大众化和应用型领域。国家领导人和相关政策文件多次强调，应加强国际中文教育的民间化和市场化运作，为社会力量参与国际中文教育产业化发展奠定了坚实的政策基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（2011）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《推进共建“一带一路”教育行动》（2016）、《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》（2017）等，均强调要加大汉语国际推广力度，积极探索政府与民间相结合的推广新模式，鼓励并引导社会各界积极参与孔子学院和海外文化中心建设以及汉语国际推广工作。此外，通过实施《汉语作为外语教学能力认定办法》（2004）、《国际汉语教师中国志愿者计划》（2004）、《汉语国际教育硕士专业学位设置方案》（2007）、《汉语教师志愿者工作管理办法》（2008）等一系列举措，改革和完善了对外汉语教学专门人才培养体系，进一步扩大了对外汉语教师申请者的范围，并选派大量在职教师、在读研究生和高校应届毕业生等赴国外从事汉语教学志愿服务工作，极大地推动了汉语国际教育的普及和发展。

3. 汉语国际教育政策体系的逐步完善。

本时期政策制定和实施逐渐呈现多元化的趋势，涉及政府部门、语言研究机构、专业协会、企事业单位和社会组织等多方力量。围绕汉语国际推广、孔子学院建设、师资队伍培养、教师志愿者工作、汉语水平考试、汉语国际教育标准等方面，逐步建立起一套系统的政策体系，为汉语国际教育学科和事业发展创造了有利的政策环境。《国际汉语能力标准》（2007）、《国际汉语教学通用课程大纲》（2008）、《新汉语水平考试大纲》（2009）等一系列纲领性文件的发布，为汉语国际教育的教学目标、课程设计、教材编写以及标准化考试等方面提供了明确指导；《汉语国际教育用音节汉字词汇等级划分》（2010）创建了适用于汉语国际教育的音节汉字词汇的三维基准体系，是首个以汉语作为第二语言/外语教育的国家标准；《国际汉语教师标准（2007年）》《国际汉语教师标准（2012年）》构建了国际汉语教师应具备的知识、能力和素质的基本框架，为国际汉语教师的培养提供了参照标准和学术依据。此外，《孔子学院发展规划（2012—2020年）》（2012）和《关于推进孔子学院改革发展的指导意见》（2018）等，从国家战略高度对孔子学院发展做出顶层规划和规划布局，提出孔子学院改革发展要“围绕建设中国特色社会主义文化强国，服务中国特色大国外交”，强调“把孔子学院打造成集教育合作、文化交流、学术研究、职业培训等功能为一体的重要基地”（教育部 2018），为推动中国语言文化走向世界贡献重要力量。

（五）转型升级期（2019年至今）

1. 国际中文教育政策体系的系统化与多元化。

这一时期的国际中文教育政策呈现出明显的系统化趋势，各项政策相互衔接、互为补充，共同构成了一个全面而系统的政策体系。在提升中文国际地位和影响力、完善国际中文教育标准体系及优化来华留学教育质量等方面，多项政策均制定了具体的实施方案和措施，体现了政策的系统性和连贯性。具体而言，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021）、《关于全面加强新时代语言文字工作的意见》（2021）等国家层面的纲领性政策，强调要提升中文在国际舞台上的地位和影响力，扩大中文在全球的应用范围，以更好地服务“一带一路”倡议和构建“人类命运共同体”等国家战略。同时，针对来华留学工作也提出了一系列规范化要求和管理措施，旨在全面提升来华留学教育的整体质量和水平。

2. 国际中文教育标准体系和资源体系的全面深化与完善。

2019年12月召开的国际中文教育大会以“新时代国际中文教育的创新和发展”为主题，孙春兰副总理在主旨演讲中明确提出要完善国际中文教育标准，构建更加开放、包容、规范的国际中文教育体系。2020年6月，孔子学院总部更名为中外语言交流合作中心，承担制定和实施国际中文教育总体战略、建设系列国家标准以及管理国际中文教育资源体系等重要职责，标志着国际中文教育进入了全新的发展阶段。《国际中文教育中文水平等级标准》《国际中文教育中国文化和国情教学参考框架》《国际中文教师专业能力标准》等一系列标准性文件相继发布，为构建中国语言文化全球传播体系和国际中文教育标准体系提供了有力支撑和保障。这些文件的发布不仅推动了国际中文教育学科建设的科学化和规范化进程，也为全球范围内的中文学习者提供了更为明确和系统的学习指导和支持。同时，《国际中文在线教育行动计划（2021—2025年）》《国际中文教育教学资源建设行动计划（2021—2025 年）》《国际中文教育数字资源建设指南（试行）》等文件的发布，进一步推动了国际中文教育资源体系的全面优化和升级，为提升国际中文教育质量提供了坚实的资源保障。

3. 国际中文教育的数字化与产教融合发展。

当前政策更加注重鼓励和支持国际中文教育的多元化和实用性发展，推动国际中文教育与实际产业的深度融合发展。孙春兰副总理在2019年国际中文教育大会讲话中强调了将语言教学与特色课程相结合的重要性，通过推进“中文+职业教育”项目来满足不同国家和地区对中文教育的多样化需求。之后，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（2020）、《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021）、《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（2022）等文件均鼓励和支持中国职业教育与国际中文教育相结合，依托海外中资企业推广“中文+职业/专业”的多元化教育模式。这种模式不仅增强了中文教育的实用性和应用性，也为培养熟悉中华传统文化和专业技能的本土化人才提供了新的路径。此外，随着国际中文教育产业成为国际合作交流的重要桥梁，政策制定侧重于推动国际中文教育的非官方化和市场化发展，以降低政策性风险并为中文国际传播创造更多的发展空间和机遇。

四.国际中文教育政策的演进逻辑：主体能动性与客观世界的互动

语言教育政策作为塑造语言实践的核心机制，是语言政策强制力和操控力的主要形式，它不仅体现了决策者将其语言意识形态转化为语言实践的意图，还可被视为一种自下而上的协商机制，赋能规划对象提出改变现状的策略性建议，进而影响语言政策的制定和调整。国际中文教育政策作为语言教育政策的重要组成部分，不仅是对社会动态的映射，也是我们理解和诠释客观世界的重要工具，其制定和实施过程超越了单一的语言教育层面，深入涉及国家发展战略及国际关系等复杂议题。国际中文教育政策的演进是一个动态过程，其驱动力源于外部环境与内部需求的不断变化，是政策主体能动性与客观世界之间相互作用和相互影响的结果。客观世界涵盖政治经济格局的变动、社会文化的变迁等因素，为政策制定提供了宏观背景并深刻影响政策调整与演变的方向。同时，多元化、多层级的政策主体，包括国家机构、教育机构、社会团体等，均在政策过程中发挥了积极的能动性。

（一）客观世界变化对国际中文教育政策演进的赋能与制约

客观世界的变化不仅塑造了社会运作的方式与人们感知和思考世界的方式，还为政策制定提供了必要的背景与支持，深刻影响着政策的演变轨迹。其中，政治格局的改变、国家战略的调整、社会经济的变革以及教育体制的改革等因素，对国际中文教育政策的发展与变化产生了深远影响。

1. 政治格局与国家战略的导向作用。语言教育作为执政阶层实现政治、教育和经济目标的手段，其政策走向主要由国家政治体制与意识形态所决定。以对外汉语教学为例，其初期主要服务于政治需求，作为国家外交工作的重要组成部分，具有浓厚的政治色彩（李宇明，翟艳 2021）。1963年召开的第一次全国外国留学生工作会议就明确了对外汉语教学的定位，即服务于中国的政治与外交大局，促进国际文化交流并增进中国与世界各国的相互了解和友谊。随着时代的发展，对外汉语教学的重点逐渐从服务外交大局拓展到涵盖国家发展战略和经济社会发展的多个方面，国家开始实施“汉语国际推广”战略，将对外汉语教学作为国家实施“走出去”战略以及提升国家文化软实力建设的重要组成部分。孔子学院的布局和建设也积极响应“一带一路”倡议和构建“人类命运共同体”等国家战略，为“一带一路”沿线国家培养通晓中外语言文化的本地人才（刘利 2018）。然而，国际中文教育仍面临“中国威胁论”、国际政治格局多变、逆全球化趋势等复杂因素的挑战，国家准确识变、科学应变、主动求变，调整了国际中文教育的发展理念，以创建更加开放包容的国际中文教育新格局2. 社会经济变革的驱动作用。社会经济的变革为国际中文教育政策的发展提供了强大动力。在对外汉语教学的早期阶段，由于计划经济体制的封闭性和国家经济水平的相对较低，对外国留学生的吸引力较弱，对外汉语教学主要采取公益性教育模式。随着改革开放政策的实施、社会主义市场经济体制的确立以及经济建设成为国家战略的核心，尤其是随着我国加入世界贸易组织和改革开放的持续深化，中国的经济开始迅速稳步发展，综合国力及国际地位也随之提升。这为对外汉语教学学科和事业发展创造了历史性机遇，推动了其从服务国内向服务全球的转变，在服务国际政治交往的同时，逐渐凸显出服务国际经济贸易和人文交流的特征。进入21世纪后，随着中国经济的持续高速增长和经济全球化的加速，各国对中文人才的需求持续增长，这进一步推动了国际中文教育政策的拓展和深化。《留学中国计划》（2010）提出建设与经济发展相适应的留学教育大国的战略目标，以提升中国在世界舞台上的形象和品牌声誉。随着中文的经济价值及社会价值的不断提升，经济因素逐渐取代政治因素成为国际中文教育发展的主要驱动力，国际中文教育不再仅仅是政治人文交流的产物，更是经济发展的重要引擎。国际中文教育产业化发展已具备了良好的现实基础和发展条件，在“坚持公益为本，激活经济效能”理念的指导下，数字化和智能化技术为国际中文教育产业的高质量、可持续发展提供了支持（郑东晓，杜敏 2022）。3. 教育体制改革的推动作用。我国教育管理体制改革经历了从计划经济体制下的“包得过多、统得过死”到市场经济体制下的“简政放权、放管结合”的转变。以来华留学教育管理体制为例，其发展历程经历了从中央政府统一集中管理到政府宏观管理、地方协调管理，再到高校自主管理的转变，逐步建立起中央、地方和高校的三级管理体制，高校逐渐成为来华留学教育的管理主体（刘宝存，彭婵娟 2019）。政策的调整也反映了这一发展过程，如《关于招收自费外国来华留学生的有关规定》（1989）将自费留学生的审批权下放到省级教育行政部门；《高等学校接受外国留学生管理规定》（2000）明确了教育行政部门与高校的职责和权限，强调由高校具体负责外国留学生的招生、教育教学及日常管理工作；《留学中国计划》（2010）强调了教育部、省级教育行政部门、来华留学教育机构之间的三级管理体制架构。随着来华留学教育管理体制的深化改革和不断完善，相关政策也得到了逐步调整和优化，工作重点从追求速度和规模增长逐渐转向注重质量提升和内涵发展；《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（2016）将“加快留学事业发展，提高留学教育质量”作为新时期教育对外开放的重点工作之一；《来华留学生高等教育质量规范（试行）》（2018）首次针对来华留学教育制定全面系统的质量规范体系，完善了来华留学生教育质量的监管和保障机制；《中国教育现代化2035》（2019）进一步提出“建立并完善来华留学教育质量保障机制，全面提升来华留学质量”的战略目标；《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》（2022）则再次强调“全面提升来华学历学位留学教育质量”。这些政策调整不仅反映了我国教育体制改革的成果和进步，也为国际中文教育政策的制定和实施提供了更加明确和有力的指导。

（二）政策主体能动性对国际中文教育政策演进的调节

Haarmann（1990）提出了语言政策主体的层级分类，将语言规划者划分为政府、机构、团体、个体四个层级。就国际中文教育政策规划而言，政府层面指执政党、立法机关和行政机关的官方决策行为，机构层面指具体负责国际中文教育政策规划国家机构的组织行为，团体层面指语言政策研究的相关机构、学会和中心等团体的集体行为，个体层面指国际中文教育相关者的个人行为。根据Zhao & Baldauf（2012）的分类，语言规划的个体层面可细分为掌权者、专家学者、有影响力者和利益相关者。在国际中文教育领域，掌权者包括党和国家领导人、教育部各级主管部门负责人、高校校长等，专家学者包括国际中文教育和语言政策与规划等领域的专家学者，有影响力者包括社会知名人士、人大代表、政协委员等，利益相关者包括国际中文教师、志愿者、相关组织及机构工作人员、来华留学生等。本部分将重点从语言规划主体的个体层面出发，探讨政策主体能动性对国际中文教育政策演进的调节作用。

1. 掌权者的宏观规划与战略引领。党和国家领导人历来高度重视国际中文教育的发展，并为其提供了坚实的政治支持和宏观指导。中华人民共和国成立初期，毛泽东、周恩来等老一辈革命家亲自推动建立专门从事对外汉语教学的高等学校，并设置了一批对外汉语教学专业（陈至立 2015）。邓小平同志提出的“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”思想为我国教育事业及国际中文教育的改革和发展指明了方向。在邓小平同志的亲自关心和指导下，国务院批准成立“国家对外汉语教学领导小组”以加强对对外汉语教学工作的宏观管理和统筹协调（陈至立 2015）。胡锦涛总书记多次强调要统筹规划、扎实推进汉语推广工作，并加大对合作建立孔子学院的支持力度以加速其全球布局进程（教育部 2007），明确了国际中文教育的国际化发展路径和战略重点。习近平总书记在国内重大会议和国际交流时多次谈及语言传播问题，提出了语言功能“钥匙论”、语言传播新方位、语言传播“五观说”等重要理念，对推动中文国际传播及国际中文教育发展具有重要的引领作用和指导意义（李宝贵 2019）。2. 专家学者的智力支持和理论支撑。专家学者的理论研究和学术成果为国际中文教育学科建设、事业的高质量发展提供了有力的理论支撑与智力支持。作为我国对外汉语教学学科的主要奠基人，吕必松教授对早期对外汉语教学工作进行了全面的宏观规划和总体设计，提出的“总体设计理论”为对外汉语教学理论体系的建设和完善奠定了坚实基础。20世纪90年代开始，学术界围绕对外汉语教学的学科性质、定位以及理论体系等核心问题展开了广泛而深入的探讨，并达成了重要共识。这些共识明确了对外汉语教学作为“第二语言教学”而非“文化教学”的基本性质，深化了人们对对外汉语教学学科特点和规律的认识与理解，极大地促进了对外汉语教学学科建设和专业化发展进程（刘利 2018）。进入21世纪后，“汉语国际教育”作为一门新兴的交叉学科受到各领域专家学者的广泛关注和研究。他们针对其学科性质、理论框架、知识体系、教材与师资、推广策略等方面进行了深入研究并取得丰硕成果。面对新时代国际中文教育事业发展面临的新挑战和新机遇，学界积极探索国际中文教育转型升级路径、标准体系及资源体系建设、中文国际传播能力提升、“中文+职业/专业”发展模式等热点议题，推动构建办学主体多元、教育类型多样、线上线下资源整合的国际中文教育体系（宁继鸣 2022）。这些研究成果不仅丰富了国际中文教育的理论内涵，也为政策制定和实践创新提供了有力支撑与借鉴。3. 有影响力者的建言献策与积极推动。有影响力者通常在各自领域具有显著的引领力和影响力，通过发表言论、提出建议或议案、参与听证会等方式，对政策的制定和演进产生影响并推动相关政策不断完善、发展。他们通过公开演讲或发表文章，提高公众对国际中文教育的认知和支持；通过参与政策讨论和听证会以及提交有关国际中文教育的建议和议案，直接向政府表达对国际中文教育的看法和建议，推动政府调整和优化相关政策。我们检索的数据显示，2006—2023年期间共有67份与国际中文教育相关的建议和提案，内容涵盖学科建设、师资培养、资源分配、中文国际化推广以及在线中文教育等多个方面。这些建议和提案包含了丰富的实践经验、理论思考，不仅反映了社会对国际中文教育的关注和期望，也体现其发展趋势，对政策制定者来说具有很高的参考价值。许多建议和提案被政府采纳并转化为实际行动，推动了国际中文教育政策在微观和宏观层面的调整、优化。4. 利益相关者的直接体验与信息反馈。作为政策的主要接受者，利益相关者能够直接体验政策效果并提供宝贵反馈。他们能够根据自身的实践经验和专业知识揭示政策的优点与不足，为政策制定者提供重要参考依据。例如，国际中文教师和志愿者可以根据自身的教学实践，提出教材选用、教学方法改进、评估体系建立、教学资源分配、师资质量提升等方面的建议，使政策制定更加贴近教学实际需求。组织机构工作人员则更加关注政策的执行力度、目标的达成度以及资源和资金的投入等问题，他们能够提供政策执行过程中的实际反馈，以确保政策能够高效、有效地落地实施。此外，来华留学生的学习体验和教育需求也对国际中文政策调整和改进具有独特的价值。他们对中文学习的多元化需求能够推动课程设置及课程内容的调整，提供更为个性化的学习体验；关于学习困难的反馈有助于教学方法和教材编写的改进等。总之，只有深入了解国际中文教育利益相关者的实际情况，充分反映他们的意见建议，广泛集中他们的智慧，才能帮助政策制定者更好了解政策实施效果以及待改进之处，从而制定出更符合实际需求、更具有操作性和持续性的政策。

五.结语

纵观国际中文教育政策70余年的演进轨迹可以发现，客观世界变化和政策主体能动性是推动其发展的两个核心驱动力。两者相互交织、相互影响，共同塑造了国际中文教育政策的历史脉络与现实图景。从外生性动力的角度来看，政治格局的变迁、国家战略的调整、社会经济的转型以及教育体制的改革等宏观因素，构成了国际中文教育政策演进的客观背景，对国际中文教育政策的演进具有赋能和制约作用。换言之，国际中文教育政策与客观世界之间存在着一种动态的平衡关系，既相互塑造，又相互制约。从内生性动力的角度来看，国际中文教育相关的掌权者、专家学者、有影响力者和利益相关者等政策主体，在国际中文教育政策的演进中发挥了不可或缺的作用。他们通过宏观指导、研究合作、对话协商以及信息反馈等方式，积极参与并推动了政策的制定与调整。这些政策主体的能动性不仅体现在对政策内容的解读和阐释上，更在于对政策实施过程的监督和反馈，为国际中文教育的发展注入了持续的动力。

然而，本研究仍存在一定的局限性和不足，有待未来研究进一步深化和拓展。首先，在分析客观世界对国际中文教育政策的影响时，本文主要关注了政治、经济、教育等显性因素，而对社会文化、意识形态等隐性因素探讨相对不足。未来研究可尝试将这些隐性因素纳入其中，以更全面地揭示政策演进的深层逻辑和多元动因。其次，本文主要采用政策文本分析法，只对最具代表性的政策主体能动性进行了初步探讨。未来研究可采用更多元的研究方法，如话语分析、问卷调查、深度访谈、个案研究等，以更全面深入地揭示政策主体在政策演进中的能动作用。例如，通过话语分析对国家领导人、教育部长、国家语言文字工作委员会主任等的公开讲话进行深入解读；通过问卷调查和深度访谈了解国际中文教育相关机构工作人员的真实想法和实践经验；从能动性与客观世界视角对具体一项国际中文教育政策进行深入的个案分析。此外，对于地方政府、语言政策研究机构、新闻媒体等主体在国际中文教育政策演进中的角色和作用，本研究尚未进行深入挖掘。通过系统分析这些主体的政策立场、行为模式以及与国际中文教育政策之间的互动关系，可以更全面地理解政策演进的动因和机制，为国际中文教育的未来发展提供更为准确和有效的政策建议。

作者简介

刘立勇个人简介：刘立勇，男，石家庄铁道大学语言文化学院副教授，北京外国语大学中国语言文学学院博士研究生，主要研究语言政策与规划、语言传播。电子邮箱：[e-mail]。

熊文新

个人简历：熊文新，男，北京语言大学语言学及应用语言学博士，北京外国语大学外国语言学及应用语言学博士后，教授，博士研究生导师。国家语委首批语言文字督导专家、国家社科基金同行评议及成果鉴定专家、教育部学位中心论文评审专家，兼任中国语言政策与规划研究会理事、中国语料库语言学研究会理事。主要研究方向为语料库应用研究、汉语国际教育、语言生活。电子邮箱：[e-mail]。

本文来源：《中国语言战略》

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