【企业财务管理前沿】构建以管资本为导向的新型国有资本监督考核体系
编者按：基于财务管理理论前沿与技术演化趋势，国网能源院财会与审计研究所以能源电力企业财务管理研究为特色，长期致力于集团财务、管理会计、财税政策、电力投资、绩效评价、审计与风险管理等理论、技术与应用研究。本专栏将围绕财务管理理论前沿、管理技术创新、典型案例与国际先进经验等，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：本文在以管资本为导向的新型国有资本授权经营管理改革背景下，针对多层委托链条中对资本配置权与资产经营权的分层配置，以及围绕国有资本保值增值与产业领域战略性布局目标，结合国有资本投资运营公司定位，设计实施分级考核。从国有资本经营效率、结构调整、功能发挥以及配套改革四大考核维度，设计核心考核指标框架，构建由单层委托代理契约下的考核监督转向基于多层级授权委托链条的国有资本考核监督体系。
构建以管资本为导向的新型国有
资本监督考核体系
执笔人：李有华、张冰石
国网能源院
财会与审计研究所
2015年9月中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》拉开了新一轮国资国企改革序幕，后续发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》进一步推动了以管资本为主的国有资本授权经营体系建设。在对新型国资监管体系分析的基础之上，以管资本为导向构建分类别、分层级的国有资本监督考核体系，探索以管资本为导向的国有资本考核监督实践要求。
一
以管资本为导向下国有资本监督考核面临的新问题
以管资本为重点改革和完善国有资产管理体制是新一轮国资改革的核心要求与内容，结合《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，实质上涉及三个核心问题：一是处理好国有资本出资人与行政属性之间矛盾，即解决国资监管定位问题；二是进行国有资本优化配置的问题；三是设计以管资本为导向的国资管理体系、运作机制和监管方式的问题。针对国有资本的考核监督问题，依然存在着两个重要问题有待解决：一是国有资本委托经营链条中多层级权力配置差异对考核体系的影响。在多层级国有资本授权经营结构下，要实施对国有资本管理的有效监督考核，首先需要厘清受托经营链条中各个主体的权力配置。国资委依据公司法、企业国有资产法有关规定，将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权力，授予国有资本投资营运公司行使，被授予的是资本配置决策权；在“国有资本投资运营公司-经营性国有企业”中存在的代理关系中，表现为国有企业代理国有资本投资运营公司行使企业具体经营职权，经营性国企被授予资产经营权。二是以国有资本保值增值为核心的考核目标与管资本目标的协同。实现资本的保值增值是以管资本为导向的国有资本考核的前提。与非国有资本相比，国有资本由于其资本来源以及特殊属性，无疑在一定程度上需要承担公共管理或其他社会性目标，但是这并不意味着在经营上通过牺牲国有资本收益以追求社会福利目标的实现，国有资本的保值增值不仅能够保证良好的再投资循环，同时通过保值增值实现资本规模的扩大，才能保证国有资本的控制力、影响力以及抗风险能力。引导国有资本提高对重要产业领域的控制力，能够最大化利用社会及经济资源、兼顾平衡社会各阶层福利以及保证公共产品质量。如何实现国有资本保值增值与国有资本战略性布局的双重目标，是以管资本为导向的国资监督考核体系改革实践当中所需解决的重点问题。
二
构建以管资本为导向的国有资本监督考核体系
针对管资本为导向下国有资本监督考核面临的新问题，依据“国资委-国有资本投资运营公司-经营性国有企业”的多层级授权经营链条以及不同产业领域属性差异，提出了分类别、分层级的考核体系，并重点探讨国资委对国有资本投资运营公司层的考核重点。
（一）构建分类别、分层级的国有资本监督考核体系
（1）分类别国有资本监督考核思路
从国有资本管理体系改革实践可将国有资本投资运营平台区分为三大类，分别为国有资本投资公司、国有资本运营公司以及国有资本与运营功能兼有的大型国有企业集团，并且进一步结合分类管理思路，对国有资本投资公司区分为政策性投资主导与商业性投资主导的国有资本投资公司，各类平台的功能定位与对应考核思路如下：
一是国有资本投资公司。整体上侧重考核国有资本的产业布局、功能发挥以及保值增值，进一步根据其控股公司所集中的主业领域属性的不同，核心考核维度进一步地有所区别。二是国有资本运营公司。国有资本运营公司的核心功能在于通过股权运营实现国有资本由低端落后产业领域向战略性新兴产业领域的有序流动，在考核上应当以资本营运功能的发挥确定为核心权重。三是大型国有企业集团。该类集团总部在未来将改组成为具有国有资本投资功能的国有资本投资运营平台，由于该类国有企业集团在业务经营往往涉及多元化经营，有必要针对其中的竞争性业务与管制业务分别考核。
（2）分层级国有资本监督考核思路
在对国有资本投资运营公司进行区分的基础上，针对三类平台实施分级考核，国资委对国有资本投资运营公司与大型国有企业集团进行国有资本保值增值以及国资战略布局进行考核，而国有资本投资运营公司与大型国有企业集团则对下属控股经营性国企进行国有资产经营状况、细分行业布局与功能发挥考核。
（二）国有资本监督考核维度与考核指标设计
在分类别、分层级的国有资本监督考核体系框架之下从国有资本经营效率、国有资本结构调整、国有资本功能发挥与配套改革四大维度，进一步设计国有资本的考核维度与核心考核指标：
（1）国有资本经营效率维度。从资本的逐利性来看，不论是国有资本抑或是非国有资本，实现资本的保值或增值是资本经营的首要目标。国资委作为全民集体资本的代表出资人，应合理保证资本收益来实现剩余索取权，这意味着除了对国有资产经营效率进行考核外，应重点考核对所投入的国有资本整体保值增值能力，因此国有资本监督考核内容当中首先应建立资本经营效率维度。
（2）国有资本结构调整维度。国有资本实质是国家对宏观经济进行调控，并推动相关政策积极落实的重要方式手段，然而从国有资本的动态变化来看，资源配置的重点不够突出，在国有经济并没有优势的领域仍然大量配置国有资本，但在需要发挥国有经济优势的关键性产业中，国有资本的增长速度并不快。因此需要考核国有资本是否真正发挥服务于国家战略目标的作用。在布局结构上，竞争类国有资本向价值链高端领域、行业中具有核心竞争力的企业布局；公益类国有资本向关系国家安全、基础设施建设、公共服务等领域布局。因此，国有资本的考核还应建立产业结构调整维度，产业结构调整是国资功能发挥的前提，只有在实现国资结构调整的基础上，才能够进一步发挥国资在不同产业的功能与目标。
（3）国有资本功能发挥维度。在实现国有资本的布局前提下，利用控股或相关控股的股东地位，落实对各个产业领域的国家战略与政策，真正发挥国有资本的影响力及控制力。基于此，区分不同属性领域来对国资功能发挥维度进行指标设计。依据国有资本在特定产业领域内的资本运作目标，进一步国有资本功能发挥评价辅助指标，对政策性导向或公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平和保障能力，保证完成国家政府的特殊任务，对商业性导向的国有企业，国资功能发挥在如何提高主业竞争力以及增强核心产业的创新能力上，重点考核市场竞争能力、经营业绩指标和国有资产保值增值率，对国有资本运营公司则重点对国资股权运作效率进行考核。
（4）配套改革维度。国有资本配置效率的提升还需要配套改革的同步推进实施，将配套改革维度作为国资考核的第四个维度，该维度作为扩展考核，从完善公司治理结构与机制、推进混合所有制改革以及推进供给侧改革三个方面，进一步发挥对国有资本经营以及资源配置效率积极效应。
专家介绍
李有华，国网能源院财会与审计研究所财务与审计研究室主任，资深专家，硕士，高级审计师，中国注册会计师，注册资产评估师，国家电网公司财务审计专业领军人才、工程技术优秀专家人才，中国会计学会高级会员。主要研究领域包括财务管理、投资、规划、审计、体制改革等。多项研究成果获得中国电力科学技术奖、中电联管理创新成果奖、中国电力发展促进会创新奖、中国能源研究会管理创新奖、国家电网公司科学技术进步奖、软科学成果奖、薛暮桥价格研究奖等，出版著作2部，申请专利2项，发表论文数十篇。
张冰石，国网能源院财会与审计研究所研究员，管理学博士。主要从事公司财务与公司治理、企业社会责任以及国企改革等研究。先后参与主笔国家社科基金项目、教育部社科基金、北京市社科基金、国家电网公司科技项目等，参与编写出版《2019世界500强电力企业比较分析报告》。发表期刊及会议论文10余篇。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
往期回顾
◀【“管资本”下的混改与资本运营】国有企业境外资本如何优化配置
◀【电力市场价格】适应我国现行电力市场环境下的容量市场机制设计
编辑：杨彪
审核：蒋东方
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