【国资国企改革前沿】五大重点领域央企混合所有制改革动态分析

编者按：国网能源院管理咨询研究所长期致力于开展理论创新、战略创新、管理创新与业务创新等方面的研究，为能源电力行业发展和国家电网公司战略决策提供咨询服务。本专栏聚焦国资国企改革基础理论与实践，研究中国特色现代国有企业制度建设、混合所有制改革等前沿问题，结合能源企业变革实践中落地实施的相关研究成果，与读者进行交流分享。

文章导读：重点领域央企积极推进混合所有制改革。混改趋势方面，以放开垄断性行业的竞争性业务领域为主；混改层级集中在二三级子公司；混改方式以增资扩股模式为主；多数央企集团仍保持相对控股；高新技术企业混改数量逐步增多；依托资本市场开展混改渐成趋势。建议重点领域央企更大范围放开对非公资本的准入，持续推出具有较大社会影响力的项目，充分利用资本市场，提升混改深度，加快转变企业管理机制转变。

五大重点领域央企混合所有制改革
动态分析

徐云飞

国网能源院

管理咨询研究所

     国家发改委将电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等作为混合所有制改革的重点领域。重点领域混改之所以备受关注，主要因为推动重点领域混改不仅有助于破解混改中的重点难点问题，还能通过培育混改尖兵持续发挥引领示范作用，促进国企以更大力度、更大范围推动混改。

一、混改政策及试点情况分析

      1.政策要求

      市场准入上，要求更大范围放开能源行业限制，加大引入社会资本的力度。《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（2019年12月4日）要求在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域研究制定民营企业市场准入具体路径和办法，明确路线图和时间表。支持民营企业开展发电配电售电业务，进入油气勘探开发、炼化和销售领域，参与原油进口、成品油出口。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见 》（2020年5月11日）要求完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法，向社会资本释放更大发展空间。

      业务对象上，更加强调突出主业，放开垄断行业的竞争性业务环节。2017年政府工作报告提出，要抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。2019年政府工作报告进一步要求将自然垄断行业的竞争性业务全面推向市场。2020年政府工作报告提出，要在改革中聚焦主责主业。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，要加快实现自然垄断行业竞争性环节市场化，防止市场垄断。

      2.试点情况

      国家发改委根据中央经济工作会议精神，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，以开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断为主要任务，先后推动的四批混合所有制改革试点，推动混改迈出实质性步伐。明确将东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等6家中央企业列入第一批混改试点。国家发改委会同相关部门启动第二批10家混合所有制改革试点工作，其中包括9家中央企业，1家地方国有企业，即浙江省属国有企业试点及杭温铁路PPP示范项目。国务院国企改革领导小组审议通过第三批混改试点名单，将31家国有企业纳入试点范围，既有中央企业，也有地方国企，试点企业将在国家发改委的指导下制定混改实施方案。国务院国有企业改革领导小组召开第二次会议，审议通过了国有企业混合所有制改革第四批160家试点企业名单。第四批试点不局限于电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重要领域的国有企业，也包括具有较强示范意义的其他领域国有企业和国有控股企业。

二、混改动态及趋势特点

      1.混改动态

      对于七大重点领域，石油、天然气两大领域集中在中石化、中石油、中海油、中化四家央企，研究中将石油、天然气合并为一类；军工资产较为特殊，本研究对军工领域混改不做专门分析。

     （1）石油、天然气领域混改动态

      以中海油安技服、中油工程、中石化易捷汽服、中油资本、海油发展等为代表，石油、天然气领域企业混改起步较早，通过资产重组、出资新设等方式，推动核心业务板块混改。

     （2）电力领域混改动态

      以三峡资本、三峡新能源、华能水电、中广核电力、南网能源、国家电网公司、国家电投黄河公司电力等企业为代表，电力领域央企混改范围较广、项目较多，引资规模较大，主要依托上市平台开展混改。

     （3）电信领域混改动态

      以中国联通、中国铁塔、中国电信翼支付、智网科技等为代表，电信领域企业围绕垄断性业务环节开展混改，中国联通混改成为国有企业混改样板，产生了积极广泛的社会影响。

     （4）民航领域混改动态

      以东航物流、南方航空、东方航空等为代表，民航领域混改力度较大，通过核心业务上市平台引入非公战略投资者，东航物流成为混改标杆企业，产生了较大的社会影响力。

     （5）铁路领域混改动态

      以中铁顺丰、中铁特货、京沪高铁公司、国铁吉讯、铁科轨道等为代表，加快推进混改，铁路行业产业链较长，参与混改的企业较多。以运输类企业、技术支撑企业、服务类企业为序，分类推进混改。国铁集团采取优质路网资产先上市，再以上市公司为载体，借助资本运作手段，“以点带面”推动铁路资产证券化，京沪高铁成为混改明星项目。

      2.混改特点及原因分析

     （1）混改领域

      以放开垄断性行业的竞争性业务领域为主开展混改。除了中国联通、云南联通的混改面向垄断业务环节，其他企业主要涉及增量配电、轨道交通设备、航空客运等竞争性业务领域，通过混改可以促进重点领域企业引入多元资本、赋能企业、盘活国有资产。

     （2）混改对象

      业务独立、增长潜力好的企业是重点领域推动混改的首选对象。混改企业（央企子公司）通常具有业务相对独立、资源禀赋较好的特点，在商业模式创新、业务规模增长等方面具有较大潜力。重点领域国企选择这类企业开展混改，可通过整合内外部资源、优化治理和运营机制促进企业高质量发展，有利于真正地出创新、出成效。

     （3）业务地位

      主要在央企集团的主业板块推进。以石油、天然气、电力等三大领域能源企业为例，根据可搜集到的已披露信息，2015年8月至今，共累计23家能源央企推进主业混改，16家实施非主业混改。尤其是2017年后，央企开始大规模增强主业混改力度，2017年至2019年累计新增20家企业。主要原因是国家发改委从2016年启动重要领域混改试点工作，为处于石油天然气、电力、军工等领域的能源央企实施混改提供了政策机遇，推动了企业选择主业作为混改对象。因混改工作需实现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的目标，针对业务体量大、规模占比高的主业板块开展混改，有利于解决长期形成的经营管理机制落后、市场化意识能力不足等问题，提升企业核心竞争力。

     （4）混改层级

      大多数央企在二三级子公司开展混改。以石油、天然气、电力等三大领域能源企业为例，2015年8月至今，实施混改的集团、二级、三级、四级央企累计分别有1家、11家、22家、5家，二、三级企业的比重逐年提升，依次为50%、80%、78%、93%。混改企业管理层级从主要集中于三、四级转变到二、三级。主要原因包括：一是部分企业选择按业务板块分类实施混改，直接推动混改层级提升至二级单位层面；二是在二、三级企业层面混改，更能“自上而下”一体化、更大范围突破体制机制束缚，激发企业活力；三是部分企业以上市公司为主要载体实施混改，而上市公司多处于二、三级层面。

     （5）企业性质

      高新技术企业混改数量逐步增多。以石油、天然气、电力等三大领域能源企业为例，2015年8月至今，实施混改的非高新技术企业累计30家，显著多于高新技术企业9家。但高新技术企业新增数量逐年递增。主要原因不仅在于高新技术企业的政策支持较多，也在于高新技术企业科技创新成果多、业绩提升空间大，更受非公资本的青睐。

     （6）引资方式

      以增资扩股模式为主、以股权转让为辅。从已披露的纳入国家发改委混改试点的11家重点领域试点企业中，9家企业采取了增资扩股模式（其中2家涉及资产重组），2家企业采取合资新设子公司模式。2015年8月至今23组能源央企引战案例中，有11家企业采用增资扩股方式，12家企业以出资新设子公司方式引入战投。能源企业并未采用股权转让方式以及发行证券、股份转让、并购重组等资本运作方式引入战投。上述模式仅引入少量外部投资者，风险相对较小，符合“积极稳妥”推进混改的改革要求。

     （7）股权比例

      大多数央企集团的国有股权稀释到33.4%-66.6%之间，但仍保持相对控股。从披露相关信息的12家重点领域混改试点企业中，有10家企业引入战略性投资者，实现资源互补，有3家引入财务投资者、补充运营资金、助力转型发展，从国有独资改为国有绝对控股、从国有绝对控股改为国有相对控股。对2015年至今的能源央企混改分析发现，混改后企业国有股权比例均不低于50%，混改对象所在企业集团。其中，在已披露股权信息的22家企业中，除4家合资企业外，国有资本占比均高于50%。大部分企业综合引入母公司、央企集团内其他国资、央企集团外国资三类国资，且引战后央企集团内国资占比均超过34%，仍处于相对控股地位。主要原因：一是原有大股东保留对企业的控制权，避免国有资产流失，使得熟悉企业实际的相关方能够继续主持经营管理工作，有效规避风险。二是非国有资本相较于混改企业，资金体量过小，存在入股的资金门槛，或者难以获取较多股权和发言权，影响参股的积极性和持股比例。

     （8）混改路径

      依托资本市场开展混改渐成趋势。从2015年8月至今的能源央企混改企业来看，采用首发上市、并购、股权激励等方式完成混改的案例占比较大。统计结果显示，能源企业探索采用引入战略投资者（22例）、资产重组（10例）、首发上市（4例）、并购（1例）、股权激励（2例）等五种方式实施混改，其中引入战略投资者、资产重组（资产重组多是在上市公司或间接上市）两种方式分别占比56.4%、25.6%，两者合计占比达82%。其中有10家企业选择资产重组全部借助上市公司完成，主要方式是通过发行股份、支付现金、资产置换等方式，将主要资产注入上市公司，实现核心业务上市或整体上市。

三、相关建议

      一是更大范围放开对非公资本的准入，广泛吸引民资参与混改，发挥国有资本的引领和带动作用。重点领域混改企业要按照《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（2019年12月4日）、《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日）、《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（2020年5月11日）政策文件要求，进一步清理废除妨碍公平竞争的各种规定和做法，研究制定非公资本市场准入具体路径和办法，进一步优化引资环境，持续吸引非公战略投资者。

      二是持续推出具有较大社会影响力的项目，培育更多混改尖兵，发挥积极示范作用。重点领域央企混改范围大、项目数量多。中化能源引入5家战略投资方，总投资额达115.55亿元，是迄今为止“双百企业”引入战投规模最大的项目。三峡新能源引入8家战投，募集资金总额117.46亿元，是当时新能源企业规模最大的股权融资项目。国电投青海黄河公司引入8家战投，募集资金242亿元，是2019年度国内央企第一大混改项目，也是目前能源电力领域最大的股权融资项目。以上引资额均超过百亿，发挥了行业带动作用，进一步放大了国有资本功能，对资本市场产生了较大影响。可借鉴重点领域混改经验，加快经验复制推广，推动其他行业领域加快混改。

      三是充分利用资本市场开展混改，提升改革透明度和市场化程度。“混资本”环节要在产权市场、股票市场等平台公开、公平、公正进行，提高透明度。《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权[2019]653号）等政策支持央企所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混改。以竞争性业务领域为主，充分抓住科创板制度创新、创业板改革并试点注册制、新三板改革等资本市场重大改革机遇，因企制宜推动企业在主板、科创板、创业板、新三板上市。

      四是进一步提升混改深度，加快转变企业管理机制转变，完善市场化管理机制。重点领域企业借助产权市场、证券市场完成了“混”的任务，但是在完善公司治理、转变管理机制等“改”的方面，总体进展缓慢，以“混”促“改”效果还未显现。公司治理方面，大部分企业在混改后均建立了“三会一层”，持续完善治理结构，但在推动科学决策、规范行权等治理机制上进展缓慢。管理机制方面，大部分企业仍处在启动或加快三项制度改革、职业经理人制度、激励机制改革阶段，机制改革仍未实现关键性突破。2020年政府工作报告要求健全市场化经营机制，建议重点领域混改企业抓住公司治理、选人用人、激励机制三个重点环节，以董事会治理、任期制和契约化管理、中长期激励为重点，持续提升混改深度，推动完善现代企业制度、转换经营机制、提高经营效率、激发经营活力动力，不断提升混改质效。

专家介绍

徐云飞，博士，经济师，国网能源院管理咨询研究所研究员。主要从事人力资源管理、国资国企改革和企业生态战略等领域研究工作。参与多项国资委、国家电网公司等单位委托的研究项目，获得国家电网公司软科学成果奖等多项奖励。

团队简介：国网能源院管理咨询研究所（以下简称管理所）是国网能源院内设业务所，长期致力于开展理论创新、战略创新、管理创新与业务创新研究。管理所下设企业运营管理、人力资源管理、管理创新三个研究室，拥有一支专业覆盖领域广、学历和职称层次高、人员素质能力强、专业特色鲜明的研究咨询队伍，形成了由各研究领域高级专家、专家及各层级研究咨询人员构成的人才梯队。自成立以来，管理所共完成500余项研究，涵盖政府委托项目、国家电网公司科技项目、国家电网公司管理咨询项目和国家电网公司专项研究项目等多种类别。研究成果先后获得省部级、行业级、公司级奖项80余次，出版能源与电力分析年度报告系列《国内外企业管理实践典型案例分析报告》（2014-2019），发表核心期刊论文200余篇，普通期刊及报纸论文近200篇。研究团队曾多次获得“国家电网先锋党支部”“国家电网公司先进党支部”“国网能源院先进党支部”等称号。

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编辑：杨彪

审核：蒋东方

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