俄罗斯在乌克兰东部地区发放护照的多重意义及影响
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近日，德国国际政治和安全事务研究所（the German Institute for International and Security Affairs, SWP）在其网站上刊发了雷根斯堡莱布尼茨东欧和东南欧研究所（Leibniz-Institute for East and Southeast European Studies inRegensburg）研究员费比安·伯克哈（Fabian Burkhardt）的评论文章，该文对俄罗斯近期在乌克兰东部地区发放护照的政策进行了点评。我们编译了该文，以飧读者。本文仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。
在顿涅茨克和卢甘斯克两个分离主义的"人民共和国"宣布成立5年后，俄罗斯决定在对他们的军事、政治、经济和外交支持中增加一项具有“人道主义”性质的内容：自2019年4月起，这两个地区的居民可以通过简化程序成为俄罗斯公民。普京颁布的总统令将入籍程序从至少8年减少到3个月以内。
俄罗斯强调，出台这项措施是出于人道主义的动机，目的在于为那些没有乌克兰护照或无法更新护照的人的生活和流动提供便利。同时，莫斯科声称，这是一项纯粹的 "实际措施"，与明斯克协议并不矛盾。然而，时任乌克兰外长帕夫洛·克里姆金却将这项措施归类为侵犯国家主权，是 "占领"该国的又一步骤。欧洲理事会在2019年6月20日的结论中指出，发放护照的行为违背了明斯克协议的 "精神和目标"。2019年10月，欧盟委员会发布指导意见，为其成员国不承认此类护照创造了基础。
有两种情况暗示，俄罗斯希望在不直接寻求吞并的情况下，确保对这两个地区的永久影响力：一是俄在阿布哈兹、南奥塞梯和德涅斯特河沿岸地区发放护照的先例，这种行为被视为是大规模的域外归化；二是俄内政部移民局在域外的活动，该局已经建立了在顿巴斯地区发放护照的的跨境基础设施。实际上，俄罗斯的目的是破坏任何试图解决冲突的努力。
同时公布的还有另一个总统令，该法令允许持有俄罗斯居留许可的顿巴斯地区乌克兰公民加速入籍。莫斯科重新调整了2019年和2020年的移民政策。从长远来看，顿巴斯冲突地区将成为抵消俄罗斯人口下降和劳动力市场短缺的移民来源。
时机：乌克兰总统选举
在乌克兰总统选举活动中启动发放护照进程，是从一开始就给未来的乌克兰总统施加压力的有意之举。在2019年3月31日的第一轮投票中，政治新秀泽连斯基（30.24%）明显领先于原总统波罗申科（15.95%）。在4月21日的第二轮选举中，挑战者泽连斯基以73%的得票率取得压倒性胜利。
值得一提的是，泽连斯基赢得了乌克兰东部所有选区的胜利，在这些选区中，被认为是亲俄候选人的尤里·博伊科在第一轮选举中占据了上风。在竞选活动中，泽连斯基对"人民共和国 "采取了相较前总统更加和解的语气。他在竞选纲领中宣布了和平和重新整合的目标。因此，克宫不得不认为，这位前喜剧演员将在乌克兰东部地区享有比强硬派的波罗申科更多的合法性。虽然分离地区没有举行选举，但泽连斯基在选举中的成功至少在一定程度上可能会辐射到邻近的"人民共和国"，从而削弱俄罗斯在当地的权威。
简化入籍：出于人口学考虑的政策
2019年4月24日，也就是乌克兰总统选举第二轮投票后仅三天，克宫公布了第183号法令，允许顿巴斯地区拥有永久居留权的乌克兰公民以简便程序入籍。申请者必须使用顿涅茨克和卢甘斯克"人民共和国"颁发的身份证件作为居住证明，俄罗斯自2017年2月起开始承认这些证件。4月29日，普京在第二项法令（第187号）中扩大了有权享受简化程序的人员范围。此后，该程序还适用于2014年4月宣布成立前在两个"人民共和国 "现有领土上有住所，并持有俄罗斯联邦居留证件的人。最后，7月中旬，第343号法令扩大了第187号法令中关于原居住地的规定。从现在起，整个顿涅茨克和卢甘斯克地区，即包括那些过去或现在由乌克兰中央政府控制的领土，都被视为原居住地。
据俄罗斯移民局统计，2019年有超过13.6万顿涅茨克和卢甘斯克 "人民共和国 "居民和另外6万处于乌政府控制的顿巴斯地区居民通过新的快速通道程序获得俄罗斯公民身份。到2020年6月中旬，已有超过18万名来自"人民共和国 "的新公民获得了俄罗斯公民身份。虽然两种情况程序相同，但只有第一项法令允许大规模域外入籍，可以理解为大规模的护照发放（passportisation）。第二项法令的对象是那些以前曾移居俄罗斯，并表示有兴趣通过正式的居留身份在俄罗斯永久定居的顿巴斯人。在法案出台前，他们无法快速入籍。
俄罗斯国籍政策放开的基础是其人口结构的变化。2020年初，俄罗斯人口为1.467亿。自2016年以来，其人口自然减少的情况一直在持续恶化。2019年，出生人口和死亡人口之差上升到31.6万人。联合国的悲观估计认为，到2050年，俄罗斯人口可能缩减到1.358亿至1.246亿之间。俄于2018年公布的人口政策行动计划和新的移民政策措施目录都设想，这种人口的自然减少将被移民增长和快速入籍所抵消，目标是每年新增30万公民。
乌克兰人在这一战略中扮演着重要角色。从俄罗斯国家的角度来看，他们几乎代表了理想的移民。他们是东斯拉夫人，因此被认为易于融入；他们拥有劳动力市场所需要的技术；由于原籍国持续的领土冲突和较低的收入水平，他们表现出极大的移民意愿。2014年战争爆发后，事实证明，由于程序限制，乌克兰难民和那些被迫移民的人很难将俄罗斯的临时庇护转为永久居留身份甚至公民身份。在区域配额制度下，优先考虑的是那些那些具有劳动力市场需求资格的人。俄罗斯出台了旨在促进同胞安置的国家项目，但事实证明，该项目对乌克兰人的适用性也很有限，因为它受到诸多条件的限制（年龄、专业资格、定居地区）。
普京的护照法令起到了立竿见影的效果：入籍人数从2018年的269362人上升到2019年的497817人，乌克兰人的比例从30%左右上升到60%，翻了一番。2020年4月17日，普京总统又签署了一项法律，使白俄罗斯、摩尔多瓦、哈萨克斯坦，特别是乌克兰的申请人申请公民身份变得更加容易。根据更新后的法律，俄罗斯的国籍政策不仅是出于地缘政治和民族主义的动机，也是出于劳动力市场的中短期需求和长期的人口考虑。
分离地区的护照发放：比较视角
发放护照是俄罗斯处理后苏联地区领土冲突的一种政策手段。然而，以往的事例无法对俄罗斯在顿巴斯可能追求的目标作出任何明确的结论。起初，有人担心俄罗斯是在军事干预之前发放护照，以保护其公民。这一幕曾在南奥塞梯上演，俄罗斯试图在那里实践 "保护的责任 "理论。无论是这种思路还是对"人民共和国"并入俄罗斯的担心，迄今都没有得到证实。然而，如果明斯克进程失败或冲突再次在军事上升级，这两种情况都有可能发生。
俄罗斯在护照问题上没有采取统一的战略。相反，克里姆林宫根据有关分离地区的具体情况和自己的目标（有时是不断变化的目标）调整其具体政策的使用。例如，在德涅斯特河左岸地区，护照的发放是从2002年开始的，这是在发生激烈领土冲突之后很久才开始的。目前，约有22万该地居民（44%）持有俄罗斯护照。
不过，我们可以看出两个相似之处。首先，发放护照通常被认为是违反国际法的行为。这是格鲁吉亚冲突问题国际独立调查团（the Independent International Fact-Finding Mission on the Conflictin Georgia ）在其详细报告中得出的结论。海德堡马克斯-普朗克比较公法和国际法研究所所长安妮·彼得斯也认为在在顿巴斯地区发放护照是俄罗斯的侵权行为。
其次，俄罗斯的域外入籍实践体现了对国家主权的双重理解。虽然俄罗斯声称国际和国家体系特别是自己的国家主权不可侵犯，但在其眼中，后苏联国家充其量只是拥有有限的主权。这种态度体现在顿巴斯发放护照的跨境基础设施上。俄罗斯内务部在罗斯托夫地区设立了移民办公室，专门负责处理快速通道的申请；在2020-2022年的预算中，俄罗斯内务部已经申请了额外的资金，用于支付设备和人员的费用。虽然护照的申请是在"人民共和国"本土进行的，但非军事或安全部门成员的护照只在罗斯托夫州发放。各"人民共和国"开通了长途汽车线路，以方便人们领取新护照。据官方统计，仅罗斯托夫州在2019年就发放了超过16万本护照。
护照发放对选举和明斯克进程的影响
克里米亚入俄和乌东部的战争深刻地改变了该国的选举地理。375万选民受到影响，占2010年总统选举投票人数的12%，这意味着各地区选举的相对重要性也发生了改变。东部和南部失去了权力，中部和西部则相应获得了权力。同时，地区差异也变得不那么重要了，因为很大一部分投票给亲俄罗斯、共产主义或强烈地区性的候选人或政党的选民不再具有投票资格。
同时，在冲突的推动下，选举地理的这种变化使乌克兰比以前更加同质化。例如，乌克兰人将乌克兰视为自己的家园，拒绝与俄罗斯建立关税同盟。
改变了的选举地理环境也影响了冲突各方的激励系统。俄罗斯的战略目标是对乌克兰施加长期的政治影响，阻止乌克兰与欧盟和北约的深度融合。对俄罗斯来说，在明斯克协议条件下，存在着的冲突或"人民共和国"重新整合进乌克兰要比他们独立或并入俄罗斯更有利。对乌克兰来说，确保主权和领土完整是当务之急。然而，基辅中央政府的每一位成员都意识到，重新整合顿巴斯意味着重新接纳数十万选民，而这些选民与乌克兰其他地区的选民不同，他们很可能对基辅持批评态度，更同情俄罗斯。
泽连斯基总统自2019年10月以来多次发出需要实施"B计划 "的公开警告，也需要在这个背景下看待。尽管这个 "B计划 "的细节从未被阐明，但它很可能包含着背离明斯克进程的内容，也就是不寻求对乌东地区的重新整合，这意味着暂时或最终拒绝非政府控制区（NGCAs）的加入。尽管俄罗斯和乌克兰在2019年10月1日签署了 "施泰因迈尔公式"，但相互矛盾的解释仍然存在。俄罗斯坚持要按字面意思执行明斯克协议，而乌克兰则认为安全保障是关键。
选举是和平协议的重要组成部分，其通常会能够降低冲突结束后再次爆发敌对行动的可能性。然而，在分离地区过早举行选举也有风险。原先的反叛力量往往获得巨大的优势，选举可能成为破坏性竞争和仇恨言论的催化剂，这些反过来又可能引发暴力冲突，并阻碍和平和民主化。政治和军事结构在非政府控制区的紧密结合已经给选举的进行带来了巨大的挑战。由于若干原因，护照的发放加剧了这一问题，尤其是会影响到明斯克协议规定的地方选举。
首先，护照的发放阻碍了谈判进程。在2020年5月21日举行的欧安组织常设理事会会议上，乌克兰代表出示了 "顿涅茨克人民共和国"首脑杰尼斯-普西林和两个 "人民共和国""外长"的俄罗斯护照。他称，这些护照证明这些官员只能代表俄罗斯，无法代表当地民众。
其次，护照的发放给乌克兰带来了分裂的可能性。虽然乌克兰领导人一致认为俄罗斯发放的护照是非法和无效的，但对于应该采取哪些具体措施进行应对却并未达成共识。强硬派建议取消这些人的乌克兰公民身份、养老金和其他社会福利，甚至由总检察院提起刑事诉讼。这些建议至今仍是一种口头威胁。2020年5月19日，护照问题还影响了泽连斯基于2019年12月提出的公民身份自由化法案。在批评者看来，引入双重国籍不仅与乌克兰宪法第4条相抵触，而且还可能为俄罗斯在“人民共和国”重新整合进乌克兰后继续施加影响力提供通道，例如，居住在前非政府控制区的俄罗斯护照持有者有可能参加乌克兰拉达的选举。
第三，护照的发放与根据明斯克协议第4点举行的地方选举存在矛盾。目前禁止双重国籍的规定不允许"人民共和国"的公民在持有俄罗斯和乌克兰护照的情况下参加国家或地方政府的选举或担任公职。由于俄罗斯发放护照的主要对象是政府和军队成员、医疗和教育部门的工作人员以及事实上的国有企业员工，这将使数以万计的人无法行使选举权，或在重归乌克兰的顿巴斯担任职务。事实上，这将导致大面积的清洗，而明斯克协议规定的赦免和欧安组织标准下的地方选举都不允许这样做，这将不利于冲突的长期解决。
第四，护照发放强化了战争造成的选区划分，即对边界和选区构成的操纵。在充满着死亡、被迫迁移和驱逐的日常生活中，护照的发放创造了激励因素，它有助于那些已经拥有俄罗斯居留许可证的乌克兰人在俄永久定居，并使居住在非政府控制区的乌克兰人更容易进入俄罗斯劳动力市场。相比之下，对于那些处于弱势地位和流动性较低的人来说，他们的俄罗斯护照到目前为止只具有象征意义。护照并不提供获得俄罗斯养老金或国家福利的权利，因为这些要求提供在俄罗斯登记的证明或附加条件——居住在顿巴斯的绝大多数人即使在归化之后也不满足这些条件。
因此，非政府控制区失去的不仅是在俄罗斯有亲戚的人，还包括那些尚在工作年龄的居民和俄罗斯劳动力市场需要的工人。2019年10月，非政府控制区首次进行了人口普查，普查结果尚未公布。据估计，有200万人居住在那里，约为官方所说人数的一半（370万）。对这一地区人口的社会构成目前知之甚少。除了地缘政治态度外，另一个与选举相关的重要因素是，与乌克兰其他地区相比，非政府控制区的人口素质较低，年龄较大，经济和健康状况较差。
Covid-19与顿巴斯的人道主义局势
新冠疫情延缓了护照发放进程。在3月中旬短暂关闭后，俄罗斯与 "人民共和国 "的边界保持开放，负责该地区的特别移民部门也在继续工作。2020年4月13日，"人民共和国"停止了从非政府控制区到罗斯托夫地区的定期长途巴士服务。在整个护照发放的过程中，最主要的苦难是向 "人民共和国"申请身份证件，这是证明在此地居住的必要条件。尽管如此，在有疫情的情况下，发放护照的工作预计仍将继续进行——根据官方数据，目前积压了约9.8万份护照申请。
自2020年3月23日以来，非政府控制区和政府控制区之间的接触已经中断。过境人数从平均每月55万人次减少到几百人次，受影响的主要是需要提取养老金、取款、探亲或处理公务的非政府控制区人员。这一地区因疫情而被隔离，使该地的人道主义状况急剧恶化。
展望和建议
俄罗斯通过在顿巴斯进行护照发放实现了两个主要目标。一是通过蓄意破坏明斯克和平进程，俄罗斯对乌克兰施加了长期压力。因此，它不必在军事上升级，就能起到破坏乌克兰主权的效果。第二，冲突解决的拖延使俄罗斯成为对乌克兰人的更有吸引力的移民对象国。除了地缘政治动机外，俄罗斯的人口变化也必须被视为其移民政策的驱动力。
德国和欧盟应坚持不承认任何根据2019年4月24日法令签发的护照。必须注意确保政策能得到协调一致的执行，因为在某些情况下，对护照的识别可能在技术上很困难，而且很耗时。由于不承认政策只有在一致执行并明确告知其原因的情况下才会有效，因此欧盟驻俄罗斯领事部门之间有必要进行密切的协调。
护照的发放也在象征层面发挥作用。由于人道主义方面的困难，顿巴斯的部分平民已经接受了这种政策。在疫情背景下，欧盟应努力让顿巴斯平民认为欧盟是人道主义行动者。欧盟应当为人道主义物资提供更多资金。同时，需要对俄罗斯和乌东地方当局施加压力，允许这些物资的进入。欧盟还应该鼓励乌克兰实施已有的计划，在疫情之后简化跨越接触线的手续，减少处理文件和使用社会援助过程中的官僚主义。疫情造成的非政府控制区的孤立是乌克兰疏远该地的一大因素，这势必会增加俄罗斯在该地区的影响力。
虽然乌克兰人免签进入欧盟的政策是一大成功，但欧盟作为劳务移民的重要目的地，也造成了整个乌克兰的人口下降。为了应对这一人口危机及其社会后果，欧盟应制定涉及非政府控制区的长期战略，例如与国际移民组织的合作。
最后，需要记住的是，2019年秋季，乌克兰总统泽连斯基曾给自己设定了一年的期限，要求在乌东地区取得进展，并在多个场合提到了 "B计划"。在没有其他选择的情况下，明斯克进程仍然是唯一可行的选择。然而，值得考虑的是，在举行地方选举之前，如何在明斯克进程中插入一个过渡期。选举的基本先决条件是安全和运作良好的机构。这些都需要时间。毕竟，在移民和强迫移民的鼓励下，选区划分已经深刻地改变了乌克兰的选举地理。
（编译：蓝景林，欧亚系统科学研究会特聘副研究员）
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