哈萨克斯坦经济：两任总统的务实改革
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一个只有1800多万人口却拥有272万平方公里国土的国家，就是我们的邻国、位于中亚的哈萨克斯坦。该国拥有丰富能源和矿产资源、广袤的农田和牧场，是典型地大物博、人口稀少的国家，自1991年底独立以来经济发展很快，如今已经成为中亚地区的最大经济体，在独联体国家中仅次于俄罗斯，占第二位。1992年该国国内生产总值为249.07亿美元，2019年已经达到1801.62亿美元。同期，人均国内生产总值也由1545美元增长到9731美元。在经济发展的同时，人民生活也得到改善。2020年人均收入达到8781美元，而同为中亚国家的塔吉克斯坦只有838美元，情况较好的乌兹别克斯坦只有1762美元。哈经济发展和人民生活改善，除自然禀赋优越和人口不多外，与独立后领导人的治国方略有很大关系。本文仅就该国独立以来经济改革情况作简要介绍。
一、“先经济后政治”的治国方略为经济发展指明路径
哈萨克斯坦独立后，作为总统的纳扎尔巴耶夫有三大任务必须解决。一是维护国家的稳定；二是恢复和发展经济，三是使国家能体面在国际社会立足。这些问题每一件都很艰巨。由于经济是国家稳定、发展和民生改善的基础，且独立初期经济近于崩溃的边缘，任务显得尤其繁重。当时，苏联后期盛行的全民政治热在哈仍很严重，对国家建立什么政体、走什么道路争论不休。各种势力都在觊觎政权。如何处理政治改革与经济改革的关系是事关国家稳定与发展的重大问题。时任总统纳扎尔巴耶夫做出了“先经济后政治”的决策，将发展国家经济放在第一位，使国家沿着这个既定方向前行。20 多年来的实践证明了这个选择是正确的。
经济问题涉及面很广，包括经济体制、经济结构、经济政策、对外经济联系等。经过多年努力，哈经济完成了从计划经济体制向市场经济体制的转变，由封闭型经济向开放型经济的转变。这些年哈国门在逐渐打开，成功地加入了世界贸易组织，营商环境在逐步改善。另外，哈还确定了由单一经济结构向多元化转变的方针。
纳扎尔巴耶夫执政时期，哈为国家发展制定了三个战略，第一个发展战略是1992年制定的《作为主权国家哈萨克斯坦的形成和发展战略》。这个战略规定了在经济方面国家要走市场化道路。正是在这个战略指引下，哈萨克斯坦克服了重重阻力，开始所有制改造和引进外资工作，经济开始恢复，从1995年起经济停止下降并缓慢回升，为国家制定第二个发展战略创造了条件。
第二个发展战略是1997年制定的《哈萨克斯坦—2030年：繁荣、安全和全体哈萨克斯坦人福利改善》。该战略系统地阐述了该国至2030年优先发展的7项战略目标和1998-2000年的具体任务。这是哈萨克斯坦迎接经济起飞的宣言。在度过了第二次经济危机后，哈萨克斯坦迎来了2000至2003年连续几年国内生产总值增长10％以上的高速发展期。经济发展使国家财政极大地改善，为2012年前的经济增长创造了条件。配合这个发展战略，哈哈萨克斯坦还制定了几个具体的实施路线图，保证了第二个发展战略的落实。
第三个发展战略是2012年制定的《哈萨克斯坦-2050》战略。这个发展战略是在哈萨克斯坦提前实现了进入世界经济50强的目标后，提出国家在2050年要实现进入世界发达国家30强的宏伟目标。目前哈萨克斯坦正在朝这个目标努力。
在纳扎尔巴耶夫总统领导下，哈萨克斯坦经济得到快速发展。如本文前面所述，国内生产总值和人均国内生产总值都提升很快，人民生活明显改善。国家以崭新面貌呈现在世界，特别是首都努尔苏丹市（原名阿斯塔纳）变化巨大，由一个只有20多万人落后城市变成今日拥有百万人口的现代化都市，阿拉木图市和一些州府的基础设施和市容也变化一新，这是经济发展的具体体现。
哈萨克斯坦经济取得的成就是时任总统纳扎尔巴耶夫领导和全体哈萨克斯坦人共同努力的结果。
这里还需要指出的是，这些年纳扎尔巴耶夫致力于维护国家的安全与稳定，他曾说过，没有稳定，什么事情也做不成。在近30年中，中亚五国中有的发生过内战，有的出现几次政权非正常更迭，有的发生严重的民族冲突，哈萨克斯坦虽然也发生过个别小的动乱，但总体上保持了国家稳定，这为经济发展和对外开放创造了有利条件。
二、托卡耶夫执政后继续推进经济改革
2019年3月托卡耶夫接替纳扎尔巴耶夫成为哈萨克斯坦独立后的第二任总统。
阿卡耶夫任总统后执政后基本上继承了首任总统纳扎尔巴耶夫的执政理念，但并非箫规曹随，也有些变化，在经济改革方面推出了很多新的理念和改革措施。
托卡耶夫在任总统前曾在国内外担任许多重要职务，包括哈政府总理、参议院议长、外交部长、驻外大使等。长期驻外经历使他对国外情况特别是对经合组织成员国的情况十分了解。任总统后，他到过国内许多地方和企业视察，和企业家与民众广泛交流，对继任后国内的情况进行了深入的调研。通过视察他发现国内经济方面存在很多需要改进和继续改革之处，例如，国营企业冗员很多，效率不高；中小型企业，税负过重，经营困难，发展较慢；农业土地为少数人控制，大量耕地闲置；经济结构需要进一步调整，非原料产业存在巨大提升空间；营商环境需进一步改善，引资力度亟待加强；人才引进和培养不够，年轻人缺少发展的机会；疫情导致失业人数急剧增加等。更为严重的是，国家制定了很多计划、发展路线图，但落实不力，甚至不予落实，存在浮夸虚报现象。他任总统后作出的指示，有的基层也不理会，并不认真贯彻。
还要提到的是，托卡耶夫执政后不久，世界和国内形势均发生了很大的变化。从世界层面来看，2020年世界突发新冠疫情，对世界经济产生重大影响，各大经济体除中国外均呈现萎缩，另外对哈经济起着至关重要作用的石油价格下跌和限产，也是影响哈经济发展的不利因素。托卡耶夫总统在2020年国情咨文中引用专家的看法，说全球经济的恢复至少需要3-5年。面对如此严峻的形势以及发现的问题，托卡耶夫总统认为必须通过深化改革、改变理政思路和进一步对外开放解决。他为国家今后经济改革和经济政策确定了必须遵循的7项基本原则：（1）利益和责任公平分配；（2）私营企业发挥主导作用；（3）诚信竞争，向新一代企业家开放市场；（4）发展生产力，提升经济复杂度和技术含量；（5）开发人力资源，投资新型教育；（6）发展绿色经济和保护环境；（7）国家从自身优势和实际能力出发，作出合理决策，承担社会责任。据此，他对发展经济提出如下改革理念和政策措施：
第一，要注重改革的整体性，这就是经济改革不能单打一，认为“社会政治生活不实现现代化，就不可能成功完成经济改革”。他还认为，良好的法制和营商环境是必须的条件，民族工业的快速发展需要现代化的法律支持，需要货币、税收和其他关键政策相应配套改革，这样才能增强经济竞争力，为经济发展和吸引外资创造良好的条件。
第二，他提出如下经济改革指导方针：一是加快所有制“去国有化”。针对国家控制的企业仍有7000多家，许多企业管理并非考虑国家和民众利益，他认为，“国家不是最好的所有者”，塑造系统性的经济竞争力要依靠私营经济，“实现经济‘去国有化’将为公平竞争发展发挥重要作用”。他要求目前不再新建国有企业和准国有企业，对国营企业要大幅度裁员，同时要加快“去国有化”进程，使“私营企业发挥主导作用”；二是明确经济改革的目的性。针对哈当前任务是保持社会经济的稳定性、人民的就业和收入，在编制国家计划时要简洁明了，使民众对国家项目容易理解，坚持目标导向。经济发展应当致力于改善人民福祉，保证分配的公正性，满足不断提升的各社会阶层的需求。他认为，经济改革只有在能够提高公民的收入并保障更高的生活水平时，才是合理的，容易得到支持；三是经济改革的模式选择。他提出要以经合组织国家为样本，使本国法制建设更多吸取西方发达国家的经验。哈经济领域的法规和评价标准要参照经合组织国家规定修改。在发展对外经济合作方面要将经合国家作为优先方面，在完善政府采购系统方面引入外国专家，建议将西方发达国家采用的对企业提供最多5年的税收低免政策写入哈《税收法典》，国家企业在经济中的比重降至经合组织国家的平均水平。
第三，对具体经济领域改革的指导意见：一是加快经济结构多元化，针对迄今哈有三分之二的加工产品需从国外进口的情况，必须拒绝“资源思维”，摆脱经济发展对能源的依赖，实现经济结构多元化，要大力发展非资源型经济，实现进口替代和增加出口。必须大力发展加工工业，在五年内将加工业生产量至少提高1.5倍；二是大力发展农业，改变农业产值只占国内生产总值4.2％左右，许多农产品需要进口的现状。托卡耶夫认为，没有发达的农业就不可能创造具有竞争力的经济。针对哈农业长期存在的原料出口导向型的弊端，要求大力发展农产品加工业，将发展绿色农业作为哈发展的重点。同时要大力发展农机制造工业；三是应更加重视和加快建设以数字经济为基础的知识经济，大力发展人工智能、电子商务、电子公务等。他认为，数字化不是效仿流行趋势，而是实现国家竞争力的关键步骤。必须建立能够成为各行业数字生态系统驱动力的数字技术平台。托卡耶夫总统要求在发展数字经济方面要加强与世界发达国家特别是与俄罗斯等国的合作，推动欧亚经济联盟数字经济一体化；四是投资要有重点，必须改变以前面面俱到照顾各方的“全覆盖”投资政策。政府要确定投资重点战略行业和优先出口领域，并从政策上给予支持；五是关注中小企业问题。疫情给中小企业经营造成很大的困难，也使失业增加。中小企业在哈是经济弱项，虽然以前多次说要推动中小企业的发展，但进展缓慢。新冠疫情又使很多中小企业面临困境，不少停业或倒闭。在2020国情咨文中，托卡耶夫总统强调要通过减免税收、提供贷款等方式加以扶持。
第四，由于形势变化，哈建立了一些直属于总统的新机构，总统直属最高委员会是其中之一。该机构是负责国家改革与发展顶层设计的机构，托卡耶夫总统亲自任主席，印度人、原欧洲复兴开发银行行长苏马·查克拉马巴蒂任副主席，包括政府总理马明在内的许多要员皆名列其中。
第五，国家要更加深入地参与世界经济大循环。托卡耶夫总统强调，吸引投资和促进哈商品和服务出口是哈政府的优先工作，要求各部门以务实和专业性来捍卫国家利益。哈萨克斯坦作为欧亚联盟成员国将最大限度地参与与其他国家的合作。“一带一路”建设特别是“钢铁驼队”使哈成为连接欧亚两大洲的桥梁，并从中获益匪浅，为此哈要继续发展与有关国家特别是与中国的合作。阿斯塔纳国际金融中心（AIFC）经过几年努力，已经成为亚洲重要金融中心，总统要求它能为哈吸引直接投资和证券投资服务。
托卡耶夫总统延续了纳扎尔巴耶夫时代经济方面不断改革的做法，推出的很多改革举措具有务实的特点。当然，在经济改革中也遇到一些问题：在工业方面，存在资金不足，很多高科技产品需要进口，特别是国际市场竞争激烈 、行情变化不定，疫情何时结束，世界经济何时全面复苏等；农业方面，土地使用权受限，缺乏可用的长期资金以及专业人员短缺、农业科科技水平低下、农业基础设施落后，灌溉系统水分损失达到40％等。经济发展和改革有时也会受政治和社会因素的制约。
托卡耶夫总统仍将至2050年进入世界发达国家30强作为经济发展的目标。这项任务很艰巨。根据哈专家计算，哈欲在2050年实现进入世界30强的目标，每年国内生产总值增长不能低于5％，可是自从这个目标提出后已经过去了8年，至今没有一年完成。世界银行预测，哈2020年经济将负增长2.5％，2021年也只能恢复到2.5％。哈国民经济部预测，2020年经济下降2.1％，2021年开始正增长，到2025年经济将增长4.8%。这就意味着，如果一切顺利或从2026年才能冲击5％的增长目标。托卡耶夫总统推出的经济改革措施将有助于哈朝既定目标前行。
（作者：赵常庆，国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所研究员）
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