宋兴义：中国深度参与国际税收全球治理策略研究
点击上方蓝色字体，关注我们
中国深度参与国际税收全球治理策略研究
宋兴义
十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”这个新时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。国际税收工作也必须在“新时代”这一重大政治判断之下进行部署安排。国际税收已经与金融、国际贸易和投资、反腐败和打击非法资金流动、环境保护等并列，成为全球治理特别是全球经济治理的重要组成部分。站在新的历史方位上，中国必须承担更多大国责任与义务，在推动构建新型国际关系，构建人类命运共同体的大框架下，深度参与国际税收全球治理，为建立全球性的公平、合理、增长友好型国际税收体系做出中国贡献。
一、新时代中国深度参与国际税收全球治理的必然性和必要性
（一）中国国际地位和影响力提升的必然结果
中国的发展不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界。2010年中国GDP总额超过日本，成为世界第二大经济体。2017年中国GDP占全球比重达到15.4%。这样的经济体量加上远超其他主要经济体的增长速度，使中国连续多年对世界经济增长贡献率超过30%，成为世界经济增长的主要稳定器和动力源。另外，中国在对外贸易和跨境投资方面也具有关键的影响力。例如，自2009年以来，中国一直是最不发达国家第一大出口市场，吸收了最不发达国家五分之一的出口。又如，2018年中国对外直接投资年度流量1430.4亿美元，占全球比重14.1%，全球排名从2002年的第26位上升至第2位，向投资所在国家（地区）缴纳各种税金总额594亿美元，同比增长58%；年末境外企业员工总数359.5万人，其中雇用外方员工187.7万人，占52.2%，较上年末增加16.7万人。
税收作为国家的一项重要政策工具，其效应通过贸易、投资、金融等渠道“外溢”至世界。以今日中国的实力，国内的“一分”变动可能对他国（地区）是“十分”的影响。无论中国的主观意愿如何，我们的税收主张、政策行动都会被聚焦，都会被他国观察、研究、解读和应对。中国被要求承担越来越广泛、越来越重要的国际责任是必然的结果。
（二）中国高质量发展的现实选择
改革开放40多年的实践证明，过去40多年来中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。但是，对外开放不是在真空中进行的，要搞好全方位对外开放必须塑造相应的国际规则制度环境。2015年10月12日，习近平总书记在主持十八届中央政治局以“全球治理格局和全球治理体制”为主题的第二十七次集体学习时强调，随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。这不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。
中国是发展中的社会主义大国，有利于自身的国际制度环境既等不来，也不可能靠“搭便车”得来。中国作为一个负责任的大国在国际规则制定中不能当旁观者、跟随者，而是要积极做参与者、引领者。随着全球经济格局调整和自身经济实力提升，我们需要更加主动地发出自己的声音，打破少数国家对包括国际税收规则在内的全球经济法律规则的“垄断”，使国际税收规则向着更为合理均衡的方向发展，以开放、包容和自信的姿态，维护和拓展我国发展利益。提高中国在全球经济治理中的制度性话语权，不仅越来越必要，而且越来越有利于改善国际经济秩序、推动中国和全球经济可持续发展。
（三）构建人类命运共同体的主动担当
当今世界处于百年未有之大变局，破解治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字，是摆在全人类面前的严峻挑战。对此，习近平总书记站在人类历史发展进程的高度，以大国领袖的责任担当，提出了“构建人类命运共同体”中国方案。
“一带一路”倡议作为“推动构建人类命运共同体”的最重要实践平台，已成为中国向世界提供的重要公共产品，是顺应经济全球化潮流的最广泛国际合作平台，税收在支持其建设中具有重要作用，包括优化“一带一路”沿线国家和地区的营商环境；推动贸易、投资等便利化；以更高的税收确定性，降低交易成本，为“一带一路”沿线国家和地区的经贸发展和经济增长提供保障。因此，国家税务总局积极推动“一带一路”税收合作，并且已经取得重要成果。例如，2019年4月，以“共建一带一路：加强税收合作，改善营商环境”为主题的第一届“一带一路”税收征管合作论坛在浙江乌镇召开。论坛期间，34个国家（地区）税务部门共同签署《“一带一路”税收征管合作机制谅解备忘录》，正式建立“一带一路”税收征管合作机制。
二、当前中国深度参与国际税收全球治理的立足点
十八大以来，在党中央的领导下，我国财税部门主动担当，贯彻执行中央精神，创造性地开展工作，特别是通过支持“一带一路”建设和参加G20税改，使得我国在全球税收治理的话语权得到显著提高，中国税收实践的全球影响力日益彰显。OECD税收政策与管理中心主任帕斯卡认为：“中国目前正在全面参与国际税收规则的改变，已经成为我们正在建立的国际税收社区的重要成员，中国在推动G20国家将税收提上非常重要的议程方面发挥了重要作用。”同时，也应该看到，国内、国际形势演化复杂深刻，我国国际税收工作必须着眼大局、扎根现实、把握趋势，方能行稳致远。
（一）关注中国和世界经济增长问题，重视税收合作对经济增长的正面作用
发展是第一要务。合理速度的经济增长是解决各种发展问题的基础。但是，当前情况不容乐观，世界经济再次来到十字路口。国际货币基金组织2019年7月发布的最新一期《世界经济展望》认为，全球经济增长依旧低迷，面临下行风险，2020年的经济增速回升不稳定。近段时间，关于英国、德国、美国、韩国、巴西、印度等主要经济体经济增长的负面报道不绝于耳。同时，我国经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大。
2016年G20杭州峰会公报首次将“促进增长”列为国际税收合作的目的之一，提出“我们将继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长”。后续的汉堡峰会、安塔利亚峰会和2019年的大阪峰会公报，虽然表述略有差异，但都延续了这一精神。OECD成员国税制改革趋势发生明显改变，改革重心从“财政整顿”转向“促进增长”。因此，中国参与国际税收全球治理，除在反避税、提高发展中国家征管能力等传统议题之外，还要兼顾税收合作对经济增长的正面作用，提高经济增长议题的比重。
（二）把握中国经济发展的阶段性新特点，恰当应对更加复杂的国际关系
进入高质量发展阶段后，我国是世界上最大发展中国家的基本国情没有改变，然而我国经济发展已经出现不少的阶段性新特点。例如：我国货物贸易盈余占GDP的比重明显下降，“世界工厂”逐步成为“世界市场”；从单一的引外资转变为吸引外资和对外投资相对平衡，2015-2017年度中国成为净对外投资国；在全球价值链中，中国仍处于中低端环节，在5G、人工智能（AI）、量子通信、大数据、电子商务等部分领域已具有全球竞争优势，创建了世界级企业和品牌。
从国际上看，世界处于百年未有之大变局，一方面，发展中国家（地区）经济、政治力量崛起，对全球的影响力达到近现代以来的最高点，发达国家和发展中国家之间围绕国际税收秩序话语权的争夺进一步加剧。另一方面，发达国家内部的分歧也前所未有地公开化、扩大化。例如，2019年7月，法国签署法令，将追溯至自2019年1月1日起征收数字服务税；美国在相关法案在法国参议院表决前夕，以《1974年贸易法》第301条款为由对法国政府的数字服务税法案发起调查。
对此，我国参与国际税收全球治理，需要在新的国际税收体系方案中平衡好居民国和来源国两种角色，特别要尝试作为世界市场、高新产品和技术创造地、跨境投资资本输出源的立场，考虑和研究中国的主张。
（三）服务“一带一路”建设，推动形成全面开放新格局
“一带一路”倡议提出后，得到国际社会积极支持和热烈响应，取得重大成就。截至2019年10月底，中国已经同137个国家和30个国际组织签署197份共建“一带一路”合作文件。与此同时，“一带一路”有关合作理念和主张写入了联合国、二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织等重要国际机制的成果文件。2013年至2018年，中国与“一带一路”沿线国家（地区）进出口总额达64691.9亿美元，为当地创造24.4万个就业岗位，新签对外承包工程合同额超过5000亿美元，建设境外经贸合作区82个，对外直接投资超过800亿美元，上缴东道国税费累计20.1亿美元。
习近平总书记在2019年4月26日第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中指出：“共建'一带一路'为世界经济增长开辟了新空间，为国际贸易和投资搭建了新平台，为完善全球经济治理拓展了新实践，为增进各国民生福祉作出了新贡献，成为共同的机遇之路、繁荣之路。”面向未来，要以绘制“工笔画”的精神，推动共建“一带一路”倡议沿着高质量发展方向不断前进。
“一带一路”税收征管合作机制如期成立后，中国参与国际税收全球治理也进入了“工笔画”的阶段，落实《乌镇行动计划（2019-2021）》，维护多边主义，提高税收确定性，为全面开放新格局的建设提供助力。
三、未来我国国际税收工作策略和内容探讨
当前世界范围内的国际税收体制正面临深刻变革的前夜，各国对旧有国际税收体系都有改革的意愿，但分歧严重。部分国家开始寻求或已经实施了单边措施。这对于建设公平、可持续和现代化的国际税收体系产生了不利影响。我国国际税收工作要抓住重塑国际税收规则的战略机遇期，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，落实习近平总书记对税收工作的重要指示，落实税务总局党委关于“主题”“主业”“主线”的任务部署，落实G20国际税改成果，在做好制度完善、夯实征管基础等日常性工作的基础上，应着重开展以下工作：
（一）以支持“一带一路”建设为龙头，提升国际税收服务水平，持续优化我国税收营商环境
1.遵循“和平、发展、合作、共赢”的理念，以“一带一路”建设为重点，以“一带一路”税收征管合作机制为主要平台，描绘好“工笔画”，构建多边税收合作长效机制。随着时间推移与经验积累，“一带一路”税收合作机制会向更高层次发展，并有望实现长期愿景，成为全球税收合作机制的重要标杆与典范。我国要切实发挥好这个平台的作用，聚焦加强税收法治、提高税收确定性、加快涉税争议解决、简化税收遵从、加强征管能力建设等方面，聚合“一带一路”税收征管合作机制成员、观察员、合作方和咨询专家团队的资源，开展课题研究、学术和实务交流、对外技术援助、发布制度指南等，加强税收政策沟通，推动税收制度协调，提升税收征管合作，为“一带一路”沿线国家（地区）税务官员提供培训，促进设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通和投资便利化。
2.对内确保减税政策落地实施，落实和完善企业境外所得税收综合抵免、委托境外研发费用企业所得税加计扣除、境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税等优惠政策。对外配合“一带一路”建设和国家国际政策需要，巩固优化已取得的对外投资税收服务成果，持续推进国别税收信息研究工作，扩展国别（地区）投资税收指南的国家（地区）范围，持续完善《“走出去”税收指引》，并根据纳税人使用后的反馈意见，优化内容。积极推进协定谈签和争端解决相互协商工作，稳步推进预约定价安排谈签工作，为企业经营提供确定性。主动融进各级政府“一带一路”建设的大宣传格局中，结合“便民办税春风行动”，创新和优化方式方法，做好政策宣传和操作辅导，持续优化我国税收营商环境，提升我国税制国际竞争力。
（二）履行国际承诺，加强国际税收合作，展示“大国税务”形象
1.深度参与国际税改，加强国际合作，在国际税收规则制定中持续发出中国声音。深化拓展与联合国、国际货币基金组织、OECD等国际组织的税收合作，参与后BEPS相关议程，参与OECD税收协定范本、联合国税收协定范本、转让定价指南等修订工作，把中国主张融入国际税收体系；积极利用OECD税收征管论坛、亚洲税收管理与研究组织等国际平台，介绍中国税收改革，宣传中国经验。
2.推动国际税改成果在国内落地实施。完成《BEPS多边公约》等国际协议在我国的生效程序。根据相关国际协议，特别是要按照BEPS第5项、第6项、第13项和第14项行动计划最低标准的要求，完善相互协商程序等国内制度，修订双边税收协定，完成最低标准审议。
3.做好税收情报交换工作，稳妥开展金融账户涉税信息自动交换（CRS）工作，稳步开展信息利用，研究以金融账户涉税信息为基础开展税收风险分析及应对。加强与金融主管部门协作，为金融机构提供“点对点”服务，提升金融机构合规水平，确保对外提供CRS数据质量。
（三）加强国际税收前沿问题研究，借鉴先进经验，探索我国应对方案
1.跟踪研究主要经济体税制改革。积极关注主要经济体税改政策的出台原因及效应，持续开展对外支付和非居民企业税源、税收情况分析，分析主要经济体税改与我国经济发展的关联性，密切关注资本、无形资产的跨境流动方向和模式以及关联交易的情况。
2.研究数字经济课税问题。数字经济税收规则对5G、电子商务、云服务等企业的跨国经营活动会产生重大影响，是当前各国（地区）在国际税收规则话语权竞争最激烈的领域。我国需密切关注OECD、欧盟、联合国等国际（区域性）组织和欧美主要发达国家就数字经济课税问题的研究和政策最新进展，深入研究代表性国家的立法及实践，探索在国内法和税收协定层面制定相关规则的必要性和可行性。针对部分国家推出的单边立法措施，可联合相关企业，研究应对方案，做好政策储备。
3.研究转让定价前沿理念方法。参与G20/OECD对利润分割法的持续研究，结合OECD对无形资产的税务管理的运用建议和BEPS第8-10项行动计划成果，考察欧美、印度等对无形资产转让定价政策和案例，研究并优化我国无形资产转让定价相关工作，特别是在成本节约、市场溢价等地域性特殊因素的理论化、定量化方面力求突破。
作者单位：国家税务总局税务干部进修学院
（本文刊载于《国际税收》2020年第1期）
13 January 2020