供给侧减税、需求侧减税与新征程上的减税政策取向

作者信息

李林木（广东财经大学财政税务学院）

杨楚云（广东地方公共财政研究中心）

文章内容

一、引言　　进入21世纪后，尤其是自2008年全球金融危机以来，我国不断深化以减税为主线的一系列税制改革，以适应经济社会的发展需要。这些改革涉及大部分税种，其中企业缴纳的两大主体税种——增值税和企业所得税的改革更是成为减税的重点。在增值税改革方面，不论是“转型”（即生产型转为消费型）、“扩围”（即营业税改征增值税），还是降低税率和征收率、实施留抵退税及对特定行业的进项税额给予加计抵减等改革，都在不断降低企业税负。同样，在企业所得税方面，自2008年开始实施新的企业所得税法之后，通过降低税率（特别是多次降低小型微利企业的税率）、提高税前扣除标准（特别是多次提高研发费用的加计扣除和固定资产的扣除标准）和延长亏损结转年限等改革，企业所得税负担也大幅度下降。据统计，2008年全球金融危机以来，我国每年减税降费规模达数千亿元，特别是2015年11月我国首次提出供给侧结构性改革之后，减税降费力度不断加大，2016年至2021年新增减税降费累计超8.6万亿元。　　如果从2004年7月启动的增值税转型试点算起，近20年来我国的减税降费（以下简称“减税”）从着力点看可分为以需求侧为主的结构性减税阶段（2016年之前）和以供给侧为主的大规模减税阶段（2016年之后）。前者以增加社会总需求、促进经济高速增长为主要目标，后者以改善供给结构、促进经济高质量发展为主要目标。一方面，从政策效果看，以需求侧为主的结构性减税推进了我国经济的持续高增长，而着眼于供给侧的大规模减税对于降低供给成本、拉动经济增长、提高发展质量的作用也在不断释放。2020年以来，尽管受到新型冠状病毒感染疫情（以下简称“新冠疫情”）的严重冲击，我国经济仍然保持了正增长。2020年国内生产总值（GDP）同比增长2.2%，2021年和2022年GDP增长率分别达到8.4%和3.0%。但另一方面，需要高度关注的是，作为GDP“三驾马车”主力的最终消费在2020年出现了改革开放40多年来的首次负增长，新冠疫情三年来最终消费对经济增长的平均贡献率从前五年（2015年至2019年）的62.7%大幅回落至28.1%，从平均拉动GDP增速4.2个百分点下跌到2.0个百分点（2022年仅拉动GDP增长1个百分点）。消费是内需的主体，消费的长期低迷反映了内需不足问题突出，直接制约了投资的扩大，阻碍了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建。因此，2023年政府工作报告提出“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，将促消费作为扩内需的首选。同时，近年来的大规模减税已使财政收支矛盾异常突出。在此形势下，我国是否仍应实施以供给侧为主的大规模减税？本文拟在简要梳理供给侧减税与需求侧减税论争的基础上，从唯物辩证法的视角论证两者的辩证关系，分析我国从偏重需求侧减税转到偏重供给侧减税的内在必然性，探讨中国式现代化新征程上的减税政策取向。

二、供给侧减税与需求侧减税的理论论争　　长期以来，无论是产生于20世纪30年代的凯恩斯学派还是产生于20世纪70年代的供给学派均把减税作为刺激经济增长的重要政策，但对于减税应当着力于需求侧还是供给侧，两个学派始终相持不下。　　供给学派主张从供给侧减税。该学派以“萨伊定律”的提出为重要开端，认为生产或供给是经济增长的主要动力，对企业和个人的减税，特别是永久性和实质性降低所得税的边际税率将刺激人们尤其是高收入者“工作、储蓄和投资”的积极性，从而实现经济增长的目标。供给学派主要分为以拉弗（Laffer）为代表的“正统供给学派”和以费尔德斯坦（Feldstein）为代表的“温和供给学派”。二者均认同减税可以增加劳动供给和企业的要素投入，且减税对经济增长的作用比增加政府支出更直接更有效。但在如何实施减税政策方面，双方在减税的实施对象、政策效应、地位作用和实施路径等方面存在明显差异。在实施对象上，温和供给学派不认同拉弗等人的全面减税政策，认为个人所得税减税存在时滞，应当把重点放在公司所得税、资本利得税和社会保障税上。在政策效应上，尽管双方均认可减税的经济效应，但温和供给学派认为“拉弗曲线”因为时滞问题仅具有长期效应，且减税不一定具有收入效应。在地位作用上，拉弗认为税率是影响政策效应发挥的关键，无需过多担忧通货膨胀问题，而温和供给学派则认为减税的实施必须配以相关的货币政策和预算政策，需要控制通货膨胀和削减财政支出。在实施路径上，温和供给学派反对拉弗等人的全面、大规模、一次性的减税方案，认为减税应当是循序渐进的。　　相比之下，凯恩斯学派主张从需求侧减税。该学派认为，扩大总需求是经济增长的驱动力，减税通过影响消费需求和投资需求从而影响总需求，实现总供给和总需求之间的平衡。当经济危机产生时，需要政府通过减税、增支对经济进行干预，以增加总需求，使其重新恢复到均衡状态。针对供给学派的观点，凯恩斯学派反对降低最高边际税率的做法，认为可以通过暂时而非永久性的税制结构变化来刺激总需求。在经济下行期，政府应当以中低收入阶层为主要减税对象，降低中低收入者的税负，增加其税后收入，从而促进就业、投资和GDP的增长。比如，Eggertsson（2008）根据新凯恩斯商业周期模型研究发现，在2008年短期名义利率为零的情况下，从要素供给端降低工资税和资本税的结果是增加了通货膨胀压力，并使人们将减税增加的收入用于储蓄，加剧了经济衰退，此时如果实施投资税收抵免或削减销售税以刺激总需求的减税政策要好于供给侧减税。　　从实际影响看，由于凯恩斯学派和供给学派各有长短，都有着各自的市场，至今两个学派仍然处于互不妥协的论战之中，对不同政府的减税政策都有着各自的重要影响。以美国来说，第二次世界大战后的六轮重要减税中有三轮着眼于需求侧，有三轮着眼于供给侧。从政治立场看，民主党人偏好需求侧减税，共和党人偏好供给侧减税，随着两党的交替执政，需求侧减税和供给侧减税往往交替实施。1961年的肯尼迪-约翰逊减税、1997年的克林顿减税、2008-2009年的奥巴马减税都是注重需求侧减税，但20世纪80年代的里根减税（1981-1986年）、21世纪初的小布什减税（2001-2003年）和前些年的特朗普减税（2017年）却是属于供给侧减税。

三、供给侧减税与需求侧减税的辩证关系　　不论是需求侧减税理论还是供给侧减税理论，之所以长期争论不休，从唯物辩证法的视角看，在很大程度上是因为割裂了供给和需求这对矛盾的内在联系。运用唯物辩证法的基本原理，我们可以看到供给侧减税与需求侧减税既对立又统一，不可孤立看待。　　（一）实行单纯的供给侧减税或需求侧减税都不可取　　供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，从来都不是孤立存在的，两者构成既对立又统一的一对矛盾，既相互区别、相互分离，又相互影响、相互作用。一方面，需求和供给相互依存。离开供给的需求是无效需求，同样，离开需求的供给是无效供给。另一方面，两者相互作用。需求可牵引供给，供给可创造需求。需求的规模扩大、结构升级将催生新的供给，供给的创新驱动、提质增效将引领新的需求。当需求侧有更多的购买力时，可以更容易地支持供给侧的生产，并通过创造更大的市场规模来促进经济增长。反之，当供给侧通过提高生产力和降低成本来提高生产效率时，可以提供更多更好的商品和服务，从而为需求侧提供更多的选择。相应地，供给侧减税主要面向企业，通过减轻企业负担提高企业效率，推动供给侧结构性改革，从长期促进产业转型升级和经济结构优化；而需求侧减税则主要面向个人和家庭，通过增加其可支配收入，对短期内促进消费和投资的影响较为直接。因而，实行完全的或单纯的供给侧减税或需求侧减税，实际上未能充分认识供需矛盾的内在联系，是孤立、静止、片面的形而上学世界观。　　（二）在一定经济发展阶段所需要解决矛盾的主要方面决定了减税应当偏重供给侧还是需求侧　　供给和需求的矛盾贯穿于经济发展的全过程，但在不同发展过程和发展阶段各有不同特点，这使得不同时期矛盾的主要方面和次要方面往往各不相同。在需求严重不足的时期，供需矛盾的主要方面体现在需求侧，而在供给无法充分满足需求的时期，供需矛盾的主要方面体现在供给侧。显然，当供需矛盾的主要方面体现在需求侧时，应当偏重需求侧减税，反之则需要偏重供给侧减税。这也意味着，供给侧减税与需求侧减税在特定条件下是可以相互转化的，即在一定阶段下以需求侧减税为主，到了另一阶段则需要以供给侧减税为主。反之亦然。近年来，我国从以往追求高速增长目标下偏重需求侧的结构性减税，转到追求高质量发展目标下偏重供给侧的大规模减税。减税政策的这种演变实际上适应了中国供需矛盾的主要方面从需求侧转向供给侧的变化。　　进入21世纪，尤其是2008年全球金融危机发生后，面对有效需求严重不足的现实情况，我国实施了结构性减税政策。尽管学术界对结构性减税的内涵看法不大一致，但总体上认为它是对税收结构进行有减有增、以减为主、非大规模的政策调整，其基本特点可概括如下。一是在目标和手段上，通过降低企业所得税税率，尤其是小型微利企业所得税实际税率、提高工资薪金所得基本减除费用标准和国家鼓励出口的产品退税率等政策，刺激投资、消费和出口，着力扩大总需求，增大经济总量；二是在前提和保障上，以不降低宏观税负水平或者说保持宏观税负稳定为前提，以大规模增加赤字、扩大政府支出作为减税的支撑；三是在实施对象与可持续性上，针对企业和居民两类主体，没有主次之分，许多减税政策是作为逆周期的调控手段，具有权宜性。　　随着我国经济从高速增长转向高质量发展阶段，我国社会主要矛盾从以往的人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着，从供需关系看，我国社会主要矛盾已从低层次的供需不平衡升级为较高层次的供需不平衡。一方面，无论是供给侧还是需求侧同以往相比都有了显著提升；但另一方面，社会供给还无法充分满足人民对美好生活的需求，供需矛盾的主要方面转到了供给侧。因而必须实施供给侧结构性改革，着力提高供给的质量和效率，以解决新的供需不平衡问题。在此背景下，尤其是2016年7月26日中共中央政治局会议将“降低宏观税负”列入供给侧“降成本”的重点清单后，我国的减税政策从原先侧重需求侧的结构性减税转为侧重供给侧的大规模减税。　　侧重供给侧、只减不增的大规模减税同侧重需求侧、有减有增的结构性减税相比，具有显著不同的特征。一是在目标和手段上，通过全面营改增，多次降低增值税税率、调高增值税起征点、降低企业社会保险费负担、提高小型微利企业享受所得税优惠的年应纳税所得额上限等政策，主辅税费负担同时下降，从供给侧全面降低企业税费成本；二是在前提和保障上，要求政府把减收与减支相结合，即不仅要降低微观主体的实际税费负担，而且要降低宏观税负，同时还要求以削减赤字、减少政府支出作为减税的支撑；三是在实施对象与可持续性上，以企业为重点对象、兼顾居民，并且将大部分的减税政策作为长期性的制度安排。　　（三）无论是着力于供给侧减税还是需求侧减税都不能忽视另一侧的减税　　根据矛盾分析法的“两点论”和“重点论”，在着力解决供需矛盾的主要方面时，不能忽视矛盾的次要方面，不能顾此失彼。至今我国无论实施偏重需求侧的结构性减税还是偏重供给侧的大规模减税，都在一定程度上兼顾了另一侧。一方面，我国的结构性减税在主要着力于需求侧的同时，不少减税政策也有利于降低供给成本，改善供给结构和转变经济发展方式，且大部分的减税政策并非暂时性的。比如，企业所得税负担的明显降低直接减少了企业所得税费用，其中对研发费用的加计扣除政策直接降低了企业的研发成本，提升了企业创新能力；增值税的转型和扩围（营业税改征增值税）减少了重复征税，增加了一般纳税人企业的可抵扣进项税额，降低了企业购置成本。另一方面，近年来侧重供给侧的大规模减税也在一定程度上兼顾了需求侧。比如，个人所得税的减税以中低收入阶层为主要对象，以增加其税后收入、提高其消费能力。
四、中国式现代化新征程上的减税政策取向：供给侧与需求侧相结合的新型结构性减税　　（一）中国式现代化对供给侧与需求侧减税政策取向的新要求　　在实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会之后，党的二十大指出了新时代新征程中国共产党的使命任务：以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，实现第二个百年奋斗目标。在中国式现代化的本质要求中，实现高质量发展和全体人民共同富裕对我国今后的减税政策取向提出了新的要求。　　首先，实现高质量发展和全体人民共同富裕要求实行供给侧与需求侧相结合的减税政策。高质量发展是中国式现代化的首要任务。要实现高质量发展，必须深化供给侧结构性改革，提高供给质量，解决供给端的创新不足、质量和层次普遍不高的问题。而共同富裕是我国社会主义的根本原则和本质要求，是中国式现代化的重要特征，实现共同富裕必须提高个人和家庭的购买力需求，解决大部分人收入和财产不多、消费和投资能力不强的问题。因此，高质量发展和共同富裕是中国式现代化分别从供给侧和需求侧提出的重要目标任务。从我国国情看，当前既面临需求不足问题，又面临供给结构失衡的问题，有供给（如住房、汽车）缺内需的矛盾同有内需（如高端发动机、数控机床、信息硬件、生物医药和医疗设备）缺供给的矛盾并存。因此，从税收激励政策看，不仅要重视供给侧减税，而且要重视需求侧减税。供给侧减税和需求侧减税只有相互协调、相互配合，才能够实现减税政策的最大效益，促进供给和需求的高水平动态平衡。　　其次，在中国式现代化新征程上，无论是在经济体系的供给侧，还是在需求侧，都需要实行减税与增税相结合的新型结构性减税政策。一是实现高质量发展要求在供给侧实行减税与增税相结合。高质量发展要求贯彻新发展理念，即创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。因此，既要重视运用减税手段（税收激励）促进企业研发创新等高质量发展，又要对妨碍高质量发展的行为或商品（如高污染、高耗能、高排放等“三高”商品）通过提高税负予以抑制。二是实现全体人民共同富裕要求在需求侧实行减税与增税相结合。共同富裕要求对广大的中低收入者降低税负，而对高收入特别是高净值者保持较高税负。　　（二）供给侧与需求侧相结合的新型结构性减税政策取向　　根据上述分析，在新时代新征程上我国需要实施供给侧与需求侧相结合的新型结构性减税。笔者之所以将其称为新型结构性减税，是因为它同以往的结构性减税相比，既有相同点（有增有减、以减为主，总体上不降低宏观税负水平），又有不同点，即以往的结构性减税以不削减甚至扩大财政支出为前提，偏重需求侧，而新型结构性减税要求以削减财政支出为保障，要同时考虑供给侧和需求侧，这样即便对同一个税种也可能采取减税和增税并用的相反操作。主要政策取向如下：　　首先，在供给侧实行普遍性减税与特定性增税相结合的新型结构性减税政策，促进企业高质量发展。一是加大科技创新的税收激励，提高供给质量。科技创新是高质量发展的第一动力，也是形成以国内大循环为主体的关键。因此，在税收政策体系上，今后需要以更大的力度促进科技创新。比如，在企业所得税方面，进一步提高中小企业研发费用的加计扣除比例，取消加计扣除的行业限制；在增值税等流转税方面，考虑到增值税是价外税，税负可以转嫁，对增值税的减税不一定会降低产品或服务的价格，不一定使消费者或购买方受益，因此增值税在按国际惯例实行留抵退税和出口退税等中性改革的同时，不宜再降低税率。通过上述各方面的税制改革，构建起以激励科技创新为中心的企业税收政策，持续推动经济的高质量发展。二是针对我国企业社会保险费负担偏重、不利于企业扩大就业规模的问题，需要加大社会保险费的减降力度。我国社会保险费的总体费率尤其是养老和医疗保险费率不仅显著高于世界平均水平，而且在二十国集团（G20）成员中仅略低于法国，显著高于其他所有成员。因此，需要尽快实现降低费率与做实费基同步改革，并实施全国统一的分地区政策。三是针对消费税、资源税和环境保护税等相关税种促进绿色发展的作用不强的问题，可以扩大征税范围，分项提高税率。比如，在消费税方面，可考虑把含糖饮料、私人飞机、珠宝玉石、名贵箱包手表、高尔夫球场使用、温泉浴等纳入征收范围，并提高烟草和能源类应税消费品的税率。　　其次，在需求侧实行普遍性减税与特定性增税相结合的新型结构性减税政策，不断推进全体人民共同富裕。近年来的大规模减税主要从供给侧为企业“降成本”，对于增加企业现金流，扩大产品出口，增强国际竞争力等方面无疑有重要作用。但在我国经济总量中，内需尤其是国内消费需求占主导地位，并且在经济下行期，企业的投资需求更多是由消费需求的扩大而非供给成本的下降来拉动。因此，无论是从消费本身对经济的贡献份额看，还是从消费对投资的拉动作用看，今后都需要着力促进居民消费增长，通过消费增长带动投资增长。为此，在税收政策上有必要优化需求侧的减税与增税组合。一是在个人所得税方面将降低最高边际税率同扩大税基相结合。一方面，从经济合作与发展组织（OECD）成员国来看，目前大部分国家的最高边际税率不超过35%，我国对劳动所得适用的最高边际税率45%显然太高，有必要降低到国际平均水平。但另一方面，国际上普遍课税的转移性收入（如离退休金和提取的住房公积金）尽管是我国城镇居民的第二大收入来源，但都不征税。同时，税法对一些财产转让所得（如转让上市公司股票和证券投资基金所得、亲属间无偿受赠和继承房屋所得）也免征个人所得税。未来可以考虑将超过一定金额的这些转移性收入和财产性收入纳入个人所得税征税范围，扩大个人所得税税基。二是对居民购置首套住房、改善唯一住房等大型消费加大税费减免力度，减轻居民家庭债务杠杆率，提高消费意愿，促进消费升级。比如，对于居民购买首套普通住房的抵押贷款利息允许在个人所得税前据实全额扣除，而不是只限于目前的每月1000元标准；对于居民用唯一住房以小换大，人均住房面积未超过一定标准的新购普通商品房缴纳的税费超过原来住房的部分予以退还。三是深化保有环节的房地产税改革，推进遗产税和赠与税的开征，缩小财富差距。在房地产税改革试点上，待房地产市场企稳回升后以城镇居民持有的超过基本居住需求的房地产、开发商超过一定年限未售出的空置住房以及闲置的居住用国有土地作为房地产税的征税对象，设置差别化人均免税面积和多档差别税率，“一城一策”，积极探索。在遗产税和赠与税上，可在经济发达地区先行先试，通过较高的免征额和累进税率设计，达到税负不重但有利于阻断不劳而获阶层，促进后代勤劳进取的目的。四是加大财政和国有资本对社会保障基金的支持力度（如加大国有资本划转比重和一般公共预算中社会保险补贴的比重），弥补企业社会保险费减负后的基金缺口，使广大城乡中低收入群体病有所医、老有所养、住有所居，避免中低收入居民家庭无力消费、不敢消费的倾向。通过上述多方面的税费改革，构建起以刺激居民消费为中心的个人和家庭税收政策，不断扩大内需。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2023年第5期）

　　（为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）

欢迎按以下格式引用：

李林木，杨楚云.供给侧减税、需求侧减税与新征程上的减税政策取向[J].国际税收，2023（5）：12-17.

点击“阅读原文”快速订刊~