执法记忆 | 《土地监察》第四章：土地监察的过程、形式和方法（一）
第四章 土地监察的过程、形式和方法（一）
张新宝
第一节 土地监察的过程
一、土地监察过程的含义
所谓过程，即是事情进行或事物发展的持续状态或经过。土地监察的过程寓于土地行政管理的过程之中，是指土地行政管理部门对土地管理法律、法规的执行情况和对土地的使用、保护和权属变更情况进行监督检查，以及对违反土地管理法律、法规的行为实施行政制裁，以保证土地管理法律、法规的全面实施和土地管理目标的实现，而采取一系列措施的持续状态或经过。
事情进行和事物发展的过程是连续的、不间断的，但又是有先后次序的，是由许多步骤连在一起，前后衔接的。土地监察的过程，包括以下几个相互连接的主要阶段：确立监察标准，制订监察计划（开始阶段）；检查察看，防止土地违法行为的发生（监察本身的展开阶段）；立案调查，处理土地违法行为（实施处罚阶段）；分析总结，提供情况和经验（综合反馈阶段）等。
从土地监察的性质、目标和任务看，土地监察的过程突出地表现在防范土地违法行为发生的阶段上。
二、土地监察过程分述
（一）确立监察标准，制订监察计划
土地监察标准是衡量土地监察活动效果好坏的依据。它既是监察活动的出发点，又是监察活动所指向的终点、要求达到的结果。土地监察标准的确立取决于多方面的因素，在制定标准时，必须注意以下问题：
首先，制定和确立土地监察标准，必须以土地管理法律、法规为根据，以土地管理目标为中心，并围绕实现防范和纠正一切危害社会主义根本利益的土地违法行为，依法追究违法者的法律责任，以保证土地管理活动正常进行和土地管理法律、法规全面实施这一土地监察工作的根本任务而展开。
其次，在制定和确立土地监察标准时，必须尊重客观规律，坚持从实际情况出发，不可凭决策者的主观臆断。确立的土地监察标准，必须能真正成为土地监察活动的尺度。
第三，土地监察标准必须是科学的。现代土地管理是科学的管理，因此，在确立土地监察标准时，必须注意反映现代科学的发展要求和成果。
第四，土地监察标准必须统一，相对稳定，但也不能僵化。根据客观情况的变化，在必要时需进行适当的调整和修订。
正确的土地监察标准，是衡量土地监察活动的尺度。因此，土地监察标准不能过高，也不能过低。过高，则难以达到；过低，则会使土地监察活动以至整个土地管理活动出现失误。只有符合客观实际情况的土地监察标准，才能产生良好的效果。土地监察初创阶段，国家土地管理局以土地监察机构是否健全、土地监察制度是否完善、土地违法发案率是否降低和结案率是否在80％以上、重大土地违法案件尤其是涉及到县以上领导干部的士地违法案件是否认真查处并取得良好效果，作为考核一个地区土地监察工作的标准，促进了全国土地监察机构的建立和土地监祭制度的完善，全国的土地违法案件发案率逐年下降，各地都处理了一批重大土地违法案件。国家土地管理局制定的上述土地监察工作标准是符合实际的，已经起到了好的效果。近年来，各地普遍开展了以“无非法占地、无非法批地，无非法管地”为内容的“三无”乡镇活动。这是考核乡（镇）土地管理工作好坏的标准。实践证明，开展“三无”乡镇活动，有利于促进基层土地管理的全面建设，能有效地抑制土地违法问题的发生，同时增加了乡镇政府及其领导人对士地管理的责任感。
一般说来，土地监察标准比较概括、综合。要使土地监察标准直正成为土地监察活动的依据，并按照它的要求来展开土地监察工作，就必须制订较为具体的实施计划，以便把任务落实到各个地区、单位和个人，并在执行计划的过程中对监察活动进行调节和控制，以保证土地监察标准的实现。
（二）检查察看，防止土地违法行为的发生
检查察看是进行土地监察的前提。因此，土地监察主体要扎扎实实地作调查了解，掌握第一手材料和各种证据，取得最重要的事实材料，取得最能说明问题的准确情报。在土地监察活动过程中，有的信息比较容易得到，但有的信息却需要通过多种渠道、采用多种方法才能获得。土地监察主体所收集的信息，应该是土地行政管理活动全过程中各方面的信息。特别要注意收集各种偏离土地管理目标和违反土地管理法律、法规的信息。所以，检查察看是土地监察人员必备的基本功。
任何监督，不外有两重目的，一是纠正错误，二是消除隐忧。基于上述目的，土地监察既要纠正土地违法行为以及追究违法者的法律责任，又要采取一系列措施，消除土地违法行为产生的原因。因此，预防和避免土地违法行为的产生就成为土地监察的一个重要特性，这就是我们所说的防范性。土地监察主体要在检查察看、获得准确信息的基础上，按照所确立的标准，进行客观的分析、研究，发现土地违法苗头，要及时采取措施预防和纠正，使之得以避免和减少损失。
采取措施防止土地违法行为的产生，是士地监察全过程的重要步骤，也是土地监察主体的主要任务。只有及时预防和制止土地违法行为的发生，才能达到确立的标准，实现土地管埋的目标。
及时发现土地违法苗头需要两个条件：一是信息渠道的畅通，应通过立法规定多种联系办法使其他单位或公民能够及时向土地管理部门提供信息，二是土地监察机构自身的工作要经常化、制度化。
（三）立案调查，处理土地违法行为
违法必究，是社会主义法制的基本要求之一。立案调查是土地监察过程的重要阶段，是防止和杜绝土地监察工作流于形式的重要保证。土地监察主体在检査察看中，发现有必须立案的土地违法行为，要立即立案调查，及时依法作出行政制制裁决定，并监督执行。
土地违法案件的调查处理工作，既是土地监察过程中的一阶段，又是土地监察工作的重要组成部分，同时也是防止和杜绝土地监察工作流于形式的重要保障。它是运用各种调查措施和手段，依法追究违法者法律责任的一项专门工作。它的主要任务是：调查处理一切机关、团体、单位和个人违反土地管理法律法规的行为，以严肃法纪；改善和加强土地行政管理，保证土地管理法律、法规的全面实施和土地管理目标的实现。同时，还要起到宣传法律、教育群众、防止土地违法行为发生的作用。
根据土地监察的任务和权限，土地监察主体在对土地违法案件进行调查时，有权要求被调查单位、个人提供有关情况及材料；有权进入使用土地的现场察看、测量；有权要求有关人员在规定时间、地点就土地监察事项涉及的问题作出解释和说明；有权要求违法者立即停止违法行为；有权对违法继续施工的设备、建筑材料予以查封。
土地违法案件的调查处理工作，有其自身的过程和程序，一般分为立案、查证、处理、制止继续违法、执行、结案等阶段。
（四）分析总结，提供情况和经验
分析总结，提供情况和经验，是土地监察过程的最后阶段，也是十分重要的阶段。
首先，通过分析总结，为国家及各级领导机关在领导土地管理过程中提供必要的经过论证的情况，有助于领导者正确决策，组织和指导土地管理活动按照依法、统一、全面、科学管理的方向发展。
其次，通过分析总结，为土地行政管理活动和土地监察自身引出借鉴和教益，以便改进工作。
第三，通过分析总结，衡量土地监察的效果。土地监察效果的尺度，同其他任何领域一样，是由以下关系来衡量的：
监察的社会效果
————————监察的社会劳动消耗
为使上述关系优化，要求提高监察效率，必须在监察工作中得到效果最大，同时使监察的消耗合理。
从上述土地监察的过程，可见土地监察是一个具有防范性、补救性、追惩性和完善性等职能的系统。
土地监察过程的四个基本阶段，不是机械分割的，而是相互渗透、交叉配合使用的。土地监察的四个基本阶段，也不是完全按照顺序进行的。当土地监察标准确定后，在工作展开的过程中，如果土地监察主体得到信息，证明实际执行结果与标准相吻合，并且没有土地违法的现象发生，那么，土地监察过程的第三个阶段，即实施处罚的阶段就可以省略。如果得到信息，证明有土地违法现象发生，那么，土地监察过程的第三个阶段就必不可少了。
（第二节 土地监察的形式下期刊登）
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