【九评2020备审年报之七】徐京：区别移送进来审查同移送出去审查 推进移送审查工作
编者按
至今为止，我们已有四份备审年报出台。每一年备审年报的体系都各不相同。纵观四份备审年报，随着备审工作的不断深入，“移送审查”这一词首次在备审年报中显现，明确了其四大审查方式之一的地位。移送审查是当其他备案审查工作机构在工作中发现规范性文件可能存在违反上位法规定的问题，将其移送给有审查权的机关进行审查，有权机关据此而开展的审查。
一、移送审查方式在备审年报中的逐步明确
移送审查的相关工作并不是一蹴而就的。在以往的备审年报中，备案审查衔接联动机制已屡次出现。备案审查衔接联动机制可以视为移送审查的前身，甚至在2020年出版的《规范性文件备案审查——理论与实务》一书中被列为移送审查的两种类型之一。
（一）“衔接联动机制”首现党政规范性文件之间（2012）
备案审查衔接联动机制最早可以追溯到2012年6月发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，其中第十四条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”最开始的备案审查衔接联动机制，是为了加强党和国家备案工作机构之间的协调配合而建立的一种以党委为中心的备案协作机制，与现在的“新”备案审查衔接联动机制有着本质区别。
随着备案审查工作的不断推进，2015年中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》（后文以《意见》代替），提出中央国家机关各备案审查工作机构之间建立一种工作机制，以加强党委、人大、政府和军队系统各备案审查工作机构之间的协同配合，实现有件必备、有备必审、有错必纠。原先以党委为出发点的备案协作机制，逐渐演化成了我们现在意义上的党委、人大、政府和军队系统之间的“新”备案审查衔接联动机制。
（二）通过“备案审查衔接联动机制”“转送”审查意见（2017、2018）
但这种“新”备案审查衔接联动机制的实践并未在2017年、2018年备审年报中有所体现。
虽然2017年备审年报中也重申了《意见》的要求，提出，要“贯彻2015年中央办公厅有关文件精神，落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求，法制工作委员会积极建立健全与中央办公厅、国务院法制办公室、中央军委法制局之间的备案审查衔接联动机制，推动形成互联互通互动的工作格局。”但其所报告的相关工作中却并未体现这一点。相反，在2017年备审年报中，备案审查衔接联动机制成了审查建议转送的工具：“通过备案审查衔接联动机制，2017年，法制工作委员会共向有关机关转送规范性文件审查建议37件。”很显然，当时法工委并未区分“移送审查”与“审查建议转送”两种工作的差别，将所有具有转送意义的工作都交由备案审查衔接联动机制承担。
2018年备审年报中亦是如此：“对收到的审查建议，我们逐一进行登记、研究。对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议，通过备案审查衔接联动机制转送有关方面研究处理，并对审查建议的办理情况进行跟踪。”这里也将备案审查衔接联动机制纳入审查建议后续处理的方式中去。并且，在2017、2018年备审年报中，其实从未出现过“移送”字眼，皆用“转送”一词。除了审查建议的转送外，该两年备审年报中也没有出现“党委、人大、政府和军队系统之间”备案协作工作的实践，仍是体现出一种“旧”备案审查衔接联动机制的工作形态。
（三）作为审查方式的“移送审查”初见端倪（2019）
直至2019年备审年报，“新”备案审查衔接联动机制的实践性才体现出来：“司法部通过备案审查衔接联动机制先后移送地方性法规200件，我们逐一进行了审查研究，区分不同情况提出研究处理意见。”这里的“备案审查衔接联动机制”才真正地体现了移送审查工作的意义，“移送审查”初见端倪。
而有关审查建议移送处理的内容表达也产生了变化：“过去一年来，我们对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈。将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关......”这里的审查建议移送处理便没有再“通过衔接联动机制”进行，但也没有说明具体的转送过程。
这与2019年出台的《法规、司法解释备案审查工作办法》有很大关联。《工作办法》中正式明确了移送审查的法律地位，其中第十八条规定：“对法规、司法解释可以采取依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等方式进行审查。”将移送审查列为备案审查四种审查方式之一，但没有详细说明移送审查的工作程序。其中第二十四条规定：“法制工作委员会对有关机关通过备案审查衔接联动机制移送过来的法规、司法解释进行审查。”对衔接联动机制的移送工作也进行了认可，却没有明确点出其与“移送审查“的关系。《工作办法》对于审查意见的移送处理也有单独规定，其中第二十六条：“对不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法制工作委员会可以按照下列情况移送其他有关机关处理：......”
《工作办法》出台后，虽将备案审查衔接联动机制与审查建议移送处理工作分离开来，却又将两者原有规定中的的“转送”一词悉数换为“移送”，两种“移送”的区别依旧令人不解。
二、仍以衔接联动机制为主的移送审查工作
2020年备审年报体系相比于以往的一个特点，就是直接将四种审查方式拎出来作为大标题进行分类讨论。虽然对移送审查工作的报告依旧以备案审查衔接联动机制为主，仍使移送审查在备审年报中有了一席之地。
从历年备审年报中也可以发现，法工委一直积极参与、建立并完善备案审查衔接联动机制。规范性文件衔接联动机制作为移送审查的一种类型，可以说是备案审查制度建设的重要方面。2020年备审年报对移送审查工作的相关阐述与2019年类似：“2020年我们收到司法部通过备案审查衔接联动机制移送的58件地方性法规......我们对移送法规涉及的问题听取制定机关意见，对制定机关同意司法部意见并表示自行修改的8件法规，督促制定机关尽快完成修改工作。对制定机关反馈不同意司法部意见的法规，逐一进行审查研究，对其中19件存在问题的地方性法规，要求制定机关及时修改或者废止。”但《规范性文件备案审查——理论与实务》一书的出版，对移送审查的相关规定又引起了新的争议。
可能是因为曾经备案审查衔接联动机制与审查建议移送处理两者的工作有一定交集，2020年备审年报将“依申请审查”与“移送审查”放在同一标题下进行报告。但两者所用语词的相似性极易让人产生误解，如审查建议的后续处理工作：“对不属于全国人大常委会审查范围的，依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。”其后一段就跟上了衔接联动机制的移送工作：“2020年我们收到司法部通过备案审查衔接联动机制移送的58件地方性法规......”
《理论与实务》一书对两者特地作出了区分（见表1）。结合历年备审年报实践来看，无论是司法部通过备案审查衔接联动机制将地方性法规移送至法工委进行处理，还是法工委将全国人大常委会收到的不属于其审查范围的审查建议移送有权审查机关处理，这两类“移送”工作，其实都是全国人大实施监督工作的重要抓手。
表1 广义移送审查类型结构图
虽然无论是《工作方法》或是《理论与实务》一书，都明确“移送审查”与这里的“移送处理”存在区别，但将两个“移送”放在一处进行阐述，仍会让人将两者混淆。我认为，是否考虑将审查建议移送处理这一工作程序中的“移送”以原有的“转送”予以替代。
《理论与实务》一书中已然明确备案审查衔接联动机制是移送审查的工作情况之一，并且从实际来看，当前移送审查工作的仍是以通过备案审查衔接联动机制移送为主。而在书中提到的另一种移送审查的情况——“通过备案审查工作机制进行的移送审查”还未出现，但书中对此移送审查的工作方式描绘篇幅较大，却称之为“更符合国情、更便捷、更有效的做法。”（《理论与实务》p71，见表2）也许我们也可以期待一下，这种移送审查的工作方式会以何种形式出现在备审年报之中。
表2 两种移送审查的区别
1、2020备审年报众评 “备案审查研究小组”新年读书会顺利举行
2、郑磊：备案审查研究的五大方法线索 ——“备案审查研究小组”浙大新年读书会上的方法小结
浙大公法
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