李京生：组织多元主体参与村庄建设的规划实践【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

 

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自2017年10月提出实施乡村振兴战略，“乡村振兴，规划先行”，成为全国城乡规划界积极投入乡村规划与建设事业的重要理念。2018年开始，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）推动系列“乡村振兴与规划建设”学术交流会议，将适应时代需要的理论研究及学术交流活动推向新高度。

2018年12月22日，乡村委联合湖南大学建筑学院、湖南省城乡规划学会村庄规划建设专业委员会、湖南省锦麒设计咨询有限责任公司、湖南省益阳市规划局、湖南省益阳市赫山区人民政府、湖南华凯文化创意股份有限公司、湖南省城乡规划学会和长沙市科学技术协会，共同于湖南长沙举办“乡村振兴与规划建设”学术交流会暨2018年度中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会，特邀上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心首席研究员李京生教授做题为《组织多元主体参与村庄建设的规划实践》的学术报告。

本文由湖南大学建筑学院王占勇、上海同济城市规划设计研究院中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕、同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生吴德鹏根据会议速记稿与专家发言稿整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审阅。

开卷有益

全文字数

6577

阅读时间

20分钟

主讲人

李京生

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  顾问

上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心  首席研究员

今天我给大家介绍的题目是《组织多元主体参与乡村建设的规划实践》，为什么要这么讲？石秘书长提到农民是主体，乡村振兴战略20字方针中，最后四个字“生活富裕”是我最关心的。产业兴旺，但是农民没有挣到钱；环境优美，钱是国家出的；治理有效，是规定的动作；最后评价标准是有没有钱，这是很重要的，是基础。

众所周知，我国农村的现状，所以今天这次演讲中排除了以往城市规划的做法，希望专门介绍一下关于多元主体参与乡村建设的问题，这是我们总结最近这些年来的实践经验，把我们一些浅显的理解分享给大家。

一

对乡村规划的认识

1

乡村的性质

乡村规划的性质跟城市规划是不一样的，甚至在很多方面没什么关系，它是一个独立的学科。这是很多人的看法。由于我国城乡统筹的背景跟西方国家是不一样的，单独列出来也是比较困难的，所以在我们国家城乡统筹大背景下，有必要对乡村规划的特点和性质要有个正确认识。

第一、工业化和城镇化带来的乡村规划。

没有工业化之前，坚持上千年农耕文明的乡村是相对独立运转的，伴随着城市化的出现，乡村开始衰退。乡村规划从一产生就已经决定它是要以振兴为目标的，规划在里面起到非常大的作用。而乡村规划又是一个自上而下，自下而上两个过程的结合，没有政府和社会公众的投入，仅靠内生发展是很难的，因此这两个结合，就产生乡村振兴要做的事情。

第二、规划是振兴乡村的必要手段。

今后振兴要向法律层面上进步，因为乡村规划不是一朝一时的事，它是一个长期的过程，甚至是一个陪伴的过程，是要随着社会的发展不断地去研究学习的过程。这个过程当中可能会出台相关的法律，否则公益事业、救助等等都是不可持续的。在这种情况下，比如说在中西部地区政府要加大投入、东部地区加强市场的作用等等，如果没有这些投入的话乡村振兴很难，但是这些投入没有规划能行吗？规划是必要的手段，它不能解决乡村的全部问题，但是绝对是振兴当中非常重要的环节。

第三、法理：尊重村民意愿，村民先决，村民是主体。

从法理上讲，我们国家的《宪法》、《村民组织法》、《物权法》、《城乡规划法》都在明确强调要尊重村民的意愿，要村民议会通过，强调村民的主体性、集体土地性质和农民的利益，所以《土地法》、《宪法》、《农法》等根本法保证的内容都是不能丢掉的。

第四、问题为导向的综合整治规划。

现在乡村系统并没有完全破坏，不需要我们重新建构，因为每个乡村都有三五百年的历史，在这里面你要找到你的工作，这是非常复杂和困难的，如果你找到了,你可能抓住某一点就解决了所有的问题，在这种情况下我认为最重要的是要以问题为导向的综合系统的思路去发现问题，同时前期的研究也非常重要。

第五、规划、建设、管理和运营全过程的思考。

规划、建设、管理和运营是一个全过程的思考，当你决定做某件事和制定愿景的时候，要注意到主体是什么，在乡村要以村民为主，他们既是利益相关人、投资人、建设者、维护者，也是运行者。

第六、组织学习、相互理解和陪伴成长的过程。

乡村规划是不断地学习、相互理解和陪伴成长的过程。现在我们积极地投入并鼓励年轻人和学生投入到乡村，也可以理解为随着我国乡村振兴战略不断发展，乡村振兴战略教育相适应的一个发展过程。

2

乡村发展趋势与规划现状

🔹 乡村发展现状

首先，乡村总体上落后于城市。随着城市发展到一定程度以后，乡村的自然资本和传统中的智慧反而成为发展的优势，就像我们过去发现的一个老村落一样，连路都没有，保护起来后突然发现里面有很多东西，金山银山等等就是这么来的。由于乡村社会不断地开放，乡村产业包括人口的构成会多元化，接着产生空间的多功能化，乡村不仅仅是农民生产生活的场所，也是人居环境的一部分，是构成整个人类生活的一部分，这个很重要。

🔹 问题和难点

第一，我们往往以城市规划中“上帝视角”对农民采取一种教育的态度或者训斥的态度，这是有问题的。第二个是服务对象不清楚，主体缺失，做了一些无用功。对于乡村内生动力认识不足，不明白村民的真实需求，不知道农民想什么，到了村庄以后跟农民无话可说。有一次在评审中，有一位规划师很气愤，说：“你们做的规划要让村民看懂，他们能看懂吗？”这也是问题，村民看不懂我们做的规划是没用的。第三个是“三生”沦为口号。三生指生产、生活、生态，其中生态不是自然，我们经常用生态来取代自然，是错误的，同时对自然的关注度不够，比如说自然灾害、选址、自然的各种威胁包括气候分析得不够。再一个生产性基础设施研究的不够，城市中生产空间和生活空间可能是在两个地方，但在农村是在一起的。还有生物多样性的观察不够，生物多样性是维持整个乡村的生态系统中的重要因素。乡村地区是人工系统和自然系统的融合，生物多样性非常多，而且人类从这里取得很多东西，所以这个环境是非常非常重要的。我们人类赖以生存的不仅仅是自然环境，更重要的是乡村环境。第四是产生意见的主体大多难以整合，形成共识难，这也是困惑的地方。

3

多元主体参与的必要性

🔹 传统的内生性与现代社会的矛盾

传统的内生动力不足，当然不排除有些地方的村民很有想法，同时传统的乡村与现代社会又产生矛盾，很多问题没有构建起来。

🔹 利益团体与多元主体参与

农村中利益团体比较多，下乡的形式有很多，甚至政府在其中都有利益，比如做政绩，做示范等等不惜花费几个亿建一个美丽乡村——样板工程。因此，渗透多了以后，这些相关利益主体就会参与到乡村建设中去，在开放社会里面必然是这样。

🔹 政府、村民和企业主导的规划中的问题

政府主导的规划有时候会有问题，就是甲方乙方的关系，政府是甲方，规划师是乙方，农民不知道属于第几方，因此农民经常误解为规划师是跟政府绑在一起的，跟农民没有关系，规划做得再好最后没有人理，这是很普遍的。村民也有问题，村民过于拘泥于具体的需求，而缺少宏观的视野。而企业主导是利益取向的，当然企业也做过很多的好事，包括阿里巴巴和腾讯等，把全国所有的村庄都拉到一起，都没有错。

🔹 多元主体——第三种途径

在这种多元主体参与下，实际上是寻求第三种路径，就是在政府和村民以外的其他人群的参与下，到底能够起到什么作用，所以寻求第三种路径可以弥补前面两种规划方式的缺陷，甚至是一种协调，但是它到底是什么样的形态还值得研究推敲。

二

第三种途径

1

乡村外出人员参与

首先是乡村外出人员的参与，这些人基本上在乡村长大，初中毕业离开乡村，开始参军、上大学、找工作等，甚至有人拿到城市户口，他们是乡村很重要的社会资本，他们跟乡村是形影不离的。因为他们有一定能力可以为乡村提供一定资源，他们的外出标志着他们具有精英色彩，敢于出门闯荡说明他们有想法，不满足于现状，有创新，有学习能力，有冒险精神，甚至有一定的声望。

乡村外出人员在血缘、地缘和资产是跟乡村有相关性的。比如说我是城市户口，但是我是从农村出来的，我父亲给我分了间房子，虽然我没有农村宅基地和责任田，但是作为资产那个房子是我的，是我父亲留给我的，所以这跟农村是分不开的。

再一个乡村外出人员回村的频率比较高，尤其是沿海地区，一个月要回村一次。同时最近我们在山西扶贫的过程中发现，山西人打工不出山西，太原人打工不出太原，这跟地方文化有关系，在这种情况下农民跟地区的联系是非常紧密性的。

年龄、职业构成和价值取向等方面具有多元性。乡村出来的人可能有各种各样的职业，有当领导，有当企业家，当校长等。对农民来说他们的可信度更高，他们之间很容易打成一片，比较容易达成共识。一旦规划做了以后，他们既是宣传员又是推销员，当他们有一定的投资能力后又可以帮助建设家乡。

案例：浙江省余姚市四明山镇棠溪村

棠溪村将近70%的人都在余姚市内打工，只有13%的人在其他城市，但基本上不出宁波，都在一小时生活圈内。这跟贵州、云南、四川到上海打工是两个概念。

浙江省余姚市四明山镇棠溪村外出人员

地域分布比例图

棠溪村村庄发展过程当中也遇到很多问题，过去以粮食生产为主，后来房地产好了以后，开始做大量的苗木产业，这个在江南地区非常普遍，生意也非常好，可是房地产衰落后，产业形势发生了转变，年轻人又要外出。

棠溪村土地使用及植被分布现状图

在这种情况下，棠溪村村主任、书记非常着急，委托我们做了一些规划，在规划当中谈到，怎么样留住年轻人，产业结构如何转型，他们的目标是非常清楚的。当地依托一个风景旅游区，只在林场办了一个200个床位的旅馆，是远远不够的，但是他们村庄有大量的闲置空间可做，而且他们在做苗木的时候有一定的收入，房子都修得很好。不但我们自己在现场做规划和调研，我们还组织外出人员为村庄献计献策，包括投资渠道、联络、社会网络和政策都在向村庄倾斜。我们建了微信群，大家在里面充分讨论村庄的发展等，比如说他们能够把村道延伸到旅游景区里面去吸引人流，对完整村落的形象进行修补。

棠溪村及周边旅游景点带

2

市民参与

🔹 市民参与的现象与课题

在特大城市，大多数地区郊区和城市关系非常密切，土地出现多种变化，人口构成比较复杂，大量的市民开始入驻周边的乡村地区，我们管他们叫“新村民”。他们给乡村注入了一定的活力，开始改变“灯下黑”的状况。为什么会“灯下黑”？比如上海主要的资源都在中心城区，周边的建设基本上没有拿到指标，在市中心投入2000万，到郊区就是200万，差10倍，所以大城市的郊区农村就形成“灯下黑”，在灯底下，但照不到，甚至上海郊区农村落后于周边的农村。这种情况下乡村振兴显得非常迫切，而且大城市郊区的价值是非常高的，根据2015年日本颁布的《都市农业促进法》，算出来大城市郊区每亩农田的产出是其他地区的9倍，因为它附加了教育、娱乐等各种功能，不是直接由农田产出。现在上海做得不是很好，大部分村民出去打工，对于农业发展是比较麻烦的。

因此，随着消费的多元化，郊区的价值再次被发现，谁发现的？大部分是城市市民发现，以提高生活品质、完成二次创业、实现个人价值等目的来到农村。通过土地、房屋租赁等和村民合作，而且不断介入村庄的事务。一些市民待了七八年了，虽然不能选举，但是可以参加议会、进行表态等，这是一个非常重要的苗头。

其中，市民和村民应以什么方式合作？在合作的基础上各自的责任和义务怎么确定？对大城市郊区的乡村振兴是机遇还是负面效应？等等这些都值得研究。

🔹 市民参与的意义

市民参与有什么意义呢?首先市民具有多元职业背景和一定的专业技能，可以长期地为乡村服务，过去乡镇企业发展最早就是靠城市工程师不断地到郊区去服务，道理是一样的。城市和乡村的发展关系是城乡统筹，不光在政策方面还包括人才方面，要帮助村民建立广泛的社会网络，帮助村民认识和挖掘村庄被忽视的价值，培育现代意识，同时市民可以提出问题，参与乡村规划、运营和管理，培育农民的契约精神，改变和丰富农民的收入结构，以及精神和文化生活。这是很重要的。有一个艺术家到农村去，举办了一个二胡比赛，每一个生产队送一把二胡，到了晚上村里就会响起音乐来，村民都自我陶醉其中。其实在大城市郊区的乡村环境不一定很好，规划不一定很好，有的也没有实施，但是总的收入比较高，但是缺乏精神文化生活。

案例：上海市青浦区金泽镇岑卜村

在岑卜村中，市民占全村人口的5%， 其中90%的人常驻村庄，32%的市民在村内投资置业，主要是生态旅游、生态农业、文化教育等，其中房屋租赁是主要惠及村民的形式，同时还雇佣一些农民，节省劳务成本。其中就存在关于合约的法律问题，包括租约期及终止、各项保障和权利等，现在青浦县人民政府规定只能租一年，而日本在2015年制定的《都市农业促进法》确定租期从一年变动到无限期，土地性质不能改变，农民的还是农民的，但是租期可以很长，当然还有其他条件限制。一年的租期对农村长期发展很不利，市民投入和权利也没有保障。这种情况下，要对城郊型乡村发展进行制度设计和机制创新。

岑卜村区位图

岑卜村村庄大事记

岑卜村本村村民大约三分之一外出打工，还有约三分之一在本村为市民工作，类型比较复杂。城市市民利用乡村的资源在乡村经营，市民的入驻又改变了农民的收入结构，其中租金是三分之一，也就是说农民的财产性资产是获利的，也可以说不劳而获，这对农民来说是非常有利的。市民支撑起的一套产业系统，与农民在旅游、休闲之间互相合作，合作中间肯定有矛盾有问题，也有退出的，有中间走的，还有新来的，源源不断地变成了一个动态的过程。

市民支撑的产业系统

和村民讨论策划五四青年节的活动

3

志愿者参与

志愿者参与的意义比较大。山西省吕梁市岚县是中国科协定点帮扶贫困县，2017年中国科协邀请中国城市规划学会提出助力长门村精准脱贫和美丽乡村建设。在中科协和学会带队下，学会乡村规划与建设学术委员会积极参与到其中，我们跟当地签了一个10块钱的合同，那个县长高兴得不得了，“李老师，我支付宝马上给你吧！”我说不行，要分三次付款，因为有合同。

志愿者参与的特点是无偿的、公益的、有组织的，是跟村民没有任何利益纠葛的，是一种理想的介入模式，最终是村民为主的。个人和组织出于社会责任感、自我实现，甚至出于兴趣爱好，参与到公益事业、设施建设、扶贫、传统文化和生产环境保护等等，甚至可以引导、捐资、献策、监督、批评，我觉得是对农村有好处的。这也看到我们国家管理农村还是用城市的管理模式，所以农村管理还值得探讨。

4

村民动员，共同行动

在一个项目中，调动村民主要有四个阶段：村民动员、组织讨论、实施方案、共同行动。同时分了五组，包括老年组、妇女组、青年组、儿童组和村组长及外出人员组，大家分开讨论。下图是雷山村一个老先生把他的乡愁画在图上告诉我们，就像一个老地图一样，他还亲自动手帮我们做。

雷山村村民手绘村庄改造意向及规划建议图

下图是妇女组在讨论，所有人都认为嫁到这个村子亏了，因为她们原来的村子比现在这个村子发展得好，所以很不开心。这都是很重要的，这都是发展的动力，否则怎么办？改嫁也不可能。

妇女组讨论

最后从讨论结果来看，老年组中发现老年人更希望改善村庄风貌和挖掘历史资源；妇女组关心乡村怎么样宜居，怎么让乡村更美丽；青年组主要是产业，关心发展是不是有前途，有的青年不知道村里这么多好处，发生了这么多变化，经果讨论就说要回来，虽然有的青年仅仅是有投资意愿；少儿组中我们发现，小学四年级以上的孩子会跟你谈理论问题，小学生说要可持续发展，要绿色，并且跟你谈得很认真，要安全、要方便、要有趣味；村组长和外出人员对乡村的未来和发展路径比较关注。

各组讨论结果

实际上，这个村有三个自然村组，在历史上相互都有联系，现在因为外出打工人员多了联系就少了。村组内部也缺少联系，我们跟书记在村里调研时，很多年轻人都不打招呼，因为不认识这个书记，甚至很多人不愿意理他，可能是有纠葛或者觉得时间挺忙要挣钱，没空理你。我们调研时还发现村里水库下来的一条水系贯穿了这三个村组，过去会流经每家每户，和水沟一样，现在基本没有了。在这种情况下，我们共同讨论了很重要的一条，就是如何把大家的人心聚在一起，怎么样能共同合作等，最后形成规划设计思路，让大家集体行动。

水系连接的三个村组

三

基本经验

我们总结了三个基本经验，第一个是多元主体不能替代村民主体。我们是为村民做事，而不是说多元化了就是一盘散沙。因此，我们只是介入，介入主体可以多元化，但是要以唤醒式和陪伴式的方式介入。我们希望把我们的乡村规划逐渐做起来，做五年、十年、二十年会有成果的，这个很重要。

第二个是规划编制的程序要设计。每个地区的法律程序可能不一样，比如某个老师做的乡村规划，是一个很厚的本子，他说：“我们浙江省的规定就是这样的，有一个导则，规定就说要做这个图、那个图，算下来就这么多”。这样可能导致做出来的成果千篇一律。实际上要不同村庄规划编制的程序，怎么样组织人，怎么样发现问题，怎么样调研，通过哪几个阶段，都要单独设计。就像给人画像一样，不能不同的人画出一个脸来。如果规划师总是画自己的脸，不看别人的脸，就容易出现问题。区域之间的不平衡，会要求你有独特有效的工作方法，而不是简单的按照标准图集做文本。

第三是规划师是协调人，不是利益的主体。要把上位的国家政策、法律规范以及相关规定和各方面进行沟通。对规划的内容、规划程序要进行设计，要组织服务。规划师在农村扮演的角色是什么呢？比如说一场戏中，他可能是导演，还是一个舞台监督，但他绝对不是演员。所以在这种情况下要站在不同的立场和不同的角度来分析各种各样的需求。

我就讲到这里，不妥之处多多指正。

谢谢大家！

图文 | 王占勇、邹海燕、吴德鹏 整理

审核 | 乡村委秘书处

编辑 | 孙一休

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2018乡村振兴与规划建设学术交流报告🔗

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