【知识卡片】乡村治理的概念内涵

Original 庚子年六月初八乡村规划与建设 2022-08-07

收录于合集 #研讨科普专栏 138个

全文字数｜3749

阅读时间｜ 12 分钟

专栏小卡片

乡村治，百姓安。乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的神经末梢。乡村治理作为当前我国社会治理的短板，在一定程度上影响着国家治理体系和治理能力的现代化建设。如何使得乡村实现“治理有效”，实现乡村振兴，是一个值得探讨的学术问题。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会于2020年开始推出乡村治理研讨专栏，西安建筑科技大学建筑学院段德罡教授担任专栏主持人。本专栏计划陆续邀请学界教授、政府官员、基层干部、乡村能人等对乡村治理展开不同视角的探讨，以供大家参考借鉴。

本文作为“乡村治理”专栏的导读，梳理了与“乡村治理”有关的基础性知识，为大家理解“乡村治理”提供平台。

专栏主持人

段德罡

中国城市规划学会理事

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员

西安建筑科技大学建筑学院教授、博导

陕西省村镇建设研究中心主任

自2006年以来一直致力于西部地区乡村的发展、规划与建设工作，主要从事乡村规划设计与建设、乡村治理与发展、传统村落保护与发展方面的研究实践，主持参与国家级、工程院、省部级等重大科研项目20余项。

近年来，以陕西西咸新区、杨陵区、长安区、延川县等多地的美丽乡村建设、共同缔造实践经验为基础，总结提炼形成了“分级管控·分类施策”的县（区）域乡村规划方法、以项目带动为载体面向实施的“一村七图”村庄规划方法、从“调查-规划-设计-建设-运营”全体系的驻村陪伴式乡村建设模式，基于“线卡观察”的乡村调研方法、公共财政无力负担的贫困地区传统村落共同缔造方法。其中，团队在杨陵区关于“设计下乡和村庄建设规划经验”、“共同缔造经验”被住房和城乡建设部作为示范向全国推广。

本文作者

郭金枚

西安建筑科技大学建筑学院研究生

主要从事乡村治理与发展、乡村聚落空间形态等相关研究工作

参与国家级课题2项，省部级课题2项

参加第十六届“挑战杯”全国大学生课外学术科技作品竞赛三等奖

参加第十二届西安高新“挑战杯”陕西省大学生课外学术科技作品竞赛特等奖

知识点

乡村治理

乡村治理是指以村民自治为基础，包括政府、市场等利益相关者共同参与乡村事务的组织和管理方式。

从词语结构来说，它由乡村和治理两个关键词复合有机构成。乡村是中国广大农村地区最基层的社会场域，治理是对指对私人事务之外公共事务的管理。

因此，乡村治理可以看作是指在乡村社会的场域下，在一定制度架构下，国家权力主体、村庄自治主体以及利益相关主体，依据国家法律和村规民约对乡村社会的公共事务进行管理的过程，其目的是为了推动乡村政治民主、经济发展、社会进步、生态良好，实现乡村社会和谐，促进城乡融合发展。

2018年1月2日，中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确了乡村治理的地位，“治理有效”是乡村振兴的重要保障。但如何有效的开展乡村治理，无论是对政府官员、基层干部、工商企业、普通村民亦或是学者来说，仍然缺乏统一的共识和明确的认识。因此，当前需要弄清楚三个基本问题：

乡村由谁来治理？

治理什么？

如何治理？

乡村治理主体

现代化的乡村治理主体包括三部分，国家权力主体、村庄自治主体和市场等利益相关主体。

其中，国家权力主体指基层党组织；

村庄自治主体包括村民委员会、村集体经济组织、妇联、共青团、民兵等其他群众性组织；

利益相关主体包括涉农的机关、团体、国有及国有控股企业、事业单位及其成员。

乡村治理主体

图片来源：作者自绘

村党支部作为中国共产党在农村的基层组织，是村级组织和各项工作的领导核心；

村民委员会作为村庄自治主体的核心，不同于自发形成的妇联、工会等其他村级基层组织，以村民的居住地区为单位，代表村民行使自治权；

涉农的利益相关主体，虽然不参与村党支部、村民委员，但其可通过包括多种形式的活动介入农村社区建设或其他公共事务，参与乡村治理。

不同阶段的乡村治理

基于各治理主体在不同时间段发挥作用的不同，乡村治理可以大致划分成四个阶段：封建社会时期，是乡绅、族长等主导的“乡绅治理”；新中国成立之后，是以人民公社为主导的“国家管理”；改革开放之后，是以村民委会为主导的“村民自治”；乡村振兴时期，是以党组织领导的、村民委员会主导的、相关利益主体参与的“多方共治”。

封建社会时期的“乡绅治理”阶段

封建社会时期，由于皇权控制资源能力有限，加之受传统政治哲学中“无为主义”的影响，历朝历代皇帝对乡村地区采取“休养生息”的政策，不过多管理县以下的基层社会，导致了“皇权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的乡村治理局面。

乡绅作为基层社会治理的主角，有着自己组织管理乡村的智慧，利用其学识、声望、资源树立权威，传达国家政策，管理公共事务，以此规范乡村秩序。除了乡绅之外，宗族、地保同样也作为地方政府与百姓的媒介，利用自身资源为村庄公共事务出力，并约束乡村社会秩序。因此，封建社会时期的乡村治理可以看作是乡绅、族长等主导的“乡绅治理”。

电视剧《白鹿原》中乡绅治事场景

图片源于网络

新中国成立后的“国家管理”阶段

新中国成立后，国家权力在乡村基层社会逐渐得到落实，乡村治理处于以人民公社为主体的“国家管理”阶段。

土地改革运动、农业化合作运动等一系列政治运动解放了农村生产力，为国家的工业化进程奠定了基础。1958年，中国共产党八届二次会议提出“鼓足干劲、力争上游、多快好省建设社会主义”的总路线。在工业化初期阶段，为进一步加快资本的原始积累，国家在乡村地区建立了“政社合一”的人民公社体制。人民公社承担着多项职能，在政治方面维持乡村社会稳定；在经济方面，执行国家的政策和法令，在国家计划指导下管理和组织生产。

人民公社时期的乡村

图片源于网络

在人民公社体制中，中国共产党在人民公社的各级组织中起领导作用和核心作用。这是历史上第一次代表国家的党政权力下设到村。因此，人民公社时期的乡村治理是党领导下的国家权力主体统一管理乡村生产、生活等公共事务的“政社合一”时期，体现了农民生活的政治化，孕育了一个可控的农村秩序。此外，由于基层党组织在农村权力的不断扩大，自治主体和社会组织几乎被完全边缘化。

改革开放之后的“村民自治”阶段

由于人民公社过于集中的管理、单一的经营方式制约了农民发展生产的意愿，1978年，国家推行家庭联产承包责任制。土地的家庭经营，对人民公社体制产生了根本性的冲击，部分农村出于实际需要陆续成立了群众性自治组织，并越来越向经济、政治、文化等方面扩展。

1982年，第五届全国人大第五次会议通过并颁布新宪法，提出“村民委员会是基层群众自治性组织”，明确了村民委员会的法律地位。1983年，中共中央、国务院印发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，强调村民委员会的主要职能是“积极办理本村的公共事务和公益事业、协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”

随着人民公社的逐渐解体，村民委员会的成立使得“村民自治”成为了可能，但其是否能在乡村地区实行“村民自治”仍存在争论。因此，1988年《村民委员会组织法》颁布，并在此后的历次修订中，对村委会的选举、管理与监督等方面的具体内容进行规定，完善了村委会的职责范围，保障了村民自治在乡村治理中的主体地位。此后，中央一号文件等系列文件，进一步强调了“村民自治”在乡村治理中的主导作用。

中国第一个村民委员会选举旧址

图片源于网络

乡村振兴时期的“多方共治”阶段

2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，强调“治理有效”是乡村振兴的重要保障，要加强农村基层党组织建设。在《乡村振兴战略规划（2018-2022年》中提出要“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”

2019年，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，指出“进一步加强自治组织规范化建设，拓展村民参与村级公共事务平台……充分发挥村民委员会、群防群治力量在公共事务和公益事业办理、民间纠纷调解、治安维护协助、社情民意通达等方面的作用。” 此外，《意见》也表达了对多方主体参与乡村治理的支持，提出“加强妇联、团支部、残协等组织建设，充分发挥其联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用。”

因此，乡村振兴时期的乡村治理可以看作是以党组织领导、村委会主导、相关利益主体参与的“多方共治”。

乡村振兴的基础“治理有效”

图片来源于网络

把握乡村治理的路径

乡村治理是乡村振兴战略的重要内容和社会治理现代化的重要组成部分，开展乡村治理，必须立足新时代要求，以全局高度、多元思维、系统观念来审视和把握。

新时代的乡村治理必需要以农民为中心，紧紧围绕农村人口、农村发展的需要，着重提高农民的获得感、幸福感、安全感。十九大报告提出构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为乡村治理指明了路径。要坚持自治为本、德法结合，注意将自治、法治、德治的方法嵌入到公众、社会、政府三个层面的治理实践中，实现三者的良性互动。

为此，乡村治理的路径一般可以从政府、社会、居民三个层面展开：

通过还权、赋能、归位，将治理重心下移，为乡村治理体系奠定制度基础。

注重社会调节，动员社会力量参与，特别是鼓励社会组织积极参与。

突出居民自治，通过公共意识的教育和引导，提高村民参与乡村治理的积极性，形成共建、共治、共享的乡村治理新格局。

参

考

文

献

1. 城乡规划学名词，城乡规划学名词审定委员会，2020.

2. 费孝通. 中国士绅:城乡关系论集:英汉对照[M]// 中国士绅：城乡关系论集：英汉对照. 外语教学与研究出版社, 2011.

3.张春龙.学习时报[J/OL].

http://www.wenming.cn/ll_pd/llzx/202003/t20200304_5455268.shtml.2020-03-04.