【知识卡片】合理布局公共服务，引领乡村格局优化

Original 庚子年六月十七乡村规划与建设 2022-08-07

收录于合集 #研讨科普专栏 138个

全文字数｜ 4739

阅读时间｜ 15 分钟

专栏小卡片

乡村治，百姓安。乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的神经末梢。乡村治理作为当前我国社会治理的短板，在一定程度上影响着国家治理体系和治理能力的现代化建设。如何使得乡村实现“治理有效”，实现乡村振兴，是一个值得探讨的学术问题。中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会于2020年开始推出乡村治理研讨专栏，西安建筑科技大学建筑学院段德罡教授担任专栏主持人。本专栏将陆续邀请学界教授、政府官员、基层干部、乡村能人等对乡村治理展开不同视角的探讨，以供大家参考借鉴。

专栏主持人

段德罡

中国城市规划学会理事

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员

西安建筑科技大学建筑学院教授、博导

陕西省村镇建设研究中心主任

自2006年以来一直致力于西部地区乡村的发展、规划与建设工作，主要从事乡村规划设计与建设、乡村治理与发展、传统村落保护与发展方面的研究实践，主持参与国家级、工程院、省部级等重大科研项目20余项。团队在杨陵区关于“设计下乡和村庄建设规划经验”、“共同缔造经验”被住房和城乡建设部作为示范向全国推广。

文章作者

郐艳丽

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系系主任、教授

中国人民大学乡村治理研究中心研究员

主要研究方向为乡村规划与治理，城市规划与管理。主持参与国家级、省部级课题10余项；发表学术论文50余篇；出版了《乡村管理走向乡村治理》、《中国城市规划管理制度研究》等专著5部；获得2018年宝钢教育奖。基于多年研究经验，提出“乡村治理的模式是多样的，因地制宜、生态为本、以人为本、农民主体、多元参与是乡村治理的基本原则”、“乡村建设不仅要保护乡村自然景观，还要保护文化的真实性，文化始终是贯穿在乡村振兴战略中的一条主线”、“乡村规划基础、建设过程、运行管理与城市截然不同，理解乡村是规划设计建设人才培养的基础”等核心观点。

导读

公共服务的水平决定了社会发展的水平，城乡差距很大程度上反映为公共服务的差距。改革开放之后，中国农村经历了经济社会的全面转型，但缘于长期实行的城乡分割的二元经济社会制度，农村社会依然面临着许多现实问题。

当前农村公共服务存在供给主体单一、财政投入不足、配置效率低下、忽略城乡（区域）关系、难以满足需求等问题严重制约着乡村振兴战略实施，建立健全农村公共服务体制、优化供给方式、提高服务水平，既是满足农村社会内在要求的惠民举措，也是提升乡村治理能力的必然选择。

作者从总结当前公共服务配置存在的问题出发，依据新时代乡村需求多样化、人口老龄化、产业融合化等特征进一步明确了“乡村公共服务”内涵，并在此基础上，以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，界定各级政府具体职责，制定配套公共政策，以此优化乡村公共服务供给，引领乡村社会发展格局优化，为提升乡村治理能力与水平提出了措施与建议。

传统中国农村长期以来实行的是农民自我供给的公共服务供给体制，农民始终是农村公共服务的实际供给者。新中国成立后，城乡分割的治理模式成为我国农村公共服务供给不平衡的根本原因，尤其改革开放后，我国农村公共产品的供给主要依靠制度外供给，不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如乡级以上政府和部门下达的各种指标任务、升级活动等。

因此，各界对当前我国公共产品的供给是否反映了当地居民对公共产品的需求批评很多，认为自上而下的公共产品供给严重偏离了农民的需求。政府官员偏好的公共产品，如政绩工程总是被过度投资，而农民真正需要的公共产品却严重不足。

当前农村发展中的人财物资源等基础要素不断流出，缺乏城乡正向流通循环机制。乡村振兴战略提出后，资本进入乡村成为常态，但产业结构落后的乡村本体对于大量资本下乡缺乏筛选和整合能力，资本所到之处无坚不摧，导致乡村景观呈现出地域性消失、收缩性明显、自然性破坏、文明性下降等多元生态性缺失现象，乡村经济面临衰败、社会伦理遭受冲击、农业生态出现倒退、政府管理面临挑战。

近些年，基于城乡建设用地增减挂钩的土地管制制度背景下，撤村并居腾挪出的土地指标用于保障城市建设用地的供给成为大多数政府的行为选择，也受到社会的广泛诟病，乡村低成本生活的基础特征未能得到政府的有效利用和决策的认真考量。

资本下乡所致的乡村景观多元生态缺失现象

图片源于网络

国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，服务型政府建设的重要价值追求。基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面。

党的十九大正式提出《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确提出从规划和管理层面通过重塑城乡关系和优化乡村内部空间以实现乡村全面振兴的要求，背后的逻辑是夯实乡村发展的产业基础，重构乡村社会的运行秩序，实施乡村生态的全面修复。

乡村公共服务提供是政府职责，也是管理手段，在中国城镇化进入中后期仍然极为重要，考验政府的治理能力和治理水平，影响乡村未来。

总结既有标准，理解当前存在问题

乡村格局与公共服务配置互为因果关系。公共服务设施配置方面，国家《村镇规划标准》（GB50188-93）对于村镇公共服务设施项目的建设体系做了相关具体内容的规定，国务院1993年通过的《村庄与集镇管理条例》，2002年建设部颁布的《村镇规划编制办法（试行）》要求在规划编制中要对村镇公共服务设施建设提出建议。同时，各行业、各地方为适应“新农村”建设也提出基于不同层次的行政管辖范围内设施的建设标准。

可以发现现行各类规划标准、设施配置标准文件，采用的技术路线十分接近，采用三种参照指标及技术路径（人口规模等级——设施分级——千人指标——服务半径）。应用上述路线，现行标准体现了设施配置的体系性，在理论上实现了服务规模与设施规模的结合，但是，这种配置方式、实施操作、运营管理也存在一些问题，错配与不足的现象同时存在：

①

采用以农业为主导产业的生产思维和农民基本保障的生活保障模式，缺乏统筹引导，技术标准相对单一，关注生活性设施忽略生产性设施，关注居民点设施忽视区域性设施，关注传统设施忽略新型设施，不同部门、不同专业间设施缺乏有机融合和统一的发展思想指导；

②

近年来逐渐加强了对不同乡村地区的适应性和应对全面空心化、高龄化的策略性研究，仍运用规模效益、采用“分级配套—千人指标”的传统分类方式和级配技术，采用政府主导的建设管理模式，服务规模计算采用的人口统计口径并不代表服务设施的实际服务规模，导致在实际中设施配置与真实需求相脱节；

③

考虑空间选址、服务半径概念，设施配置的起点是行政村，引用“生活圈”理念，服务半径一般作为附加条件，未有机融入规划布局体系，对设施可达、可用的要求体现不足，对不同人群的“需求”考虑不足，配置分散布局，城乡资源难以整合，造成乡村设施配置起点过高，对农村居民的日常生活范围无法形成约束和引导；

④

公共服务设施的配置通常滞后于乡村格局的调整，被置于“配套”的地位，关注服务设施标准的覆盖，共建共享存在障碍，重复建设，利用率不高，投资浪费严重，忽略其对乡村人口分布、空间格局、用地结构、产业格局等城乡格局的调整和牵引作用；

⑤

忽视实施标准的法律政策体系和保障措施，缺乏有效的使用评价体系和政策实施方案修正的制度设计，依靠政府单方面投资，财政压力巨大，投资不足与投资浪费同步存在，运营、维护资金不足，安全养护不到位，很多基础设施无法运行，设施质量较差。

乡村公共服务设施过剩与不足

图片来源百度图库

制定时代目标，明确公共服务内涵

乡村公共服务设施布局应在确保便利性和安全性的基础上，追求舒适性、地域性，保护和恢复农村特色，适应新时代乡村需求的变化以及人口老龄化、产业融合化等乡村社会构造、产业变迁的变化，提高乡村地区的农业生产力，促进乡村地区的非农产业发展，吸引乡村农业劳动力部分回流，提高设施使用的公平和效率。

传统乡村公共服务是指社会性基础设施，主要包括教育、社会保障、公共文化体育、公共医疗卫生、商业服务以及行政管理设施等。

本文界定的乡村公共服务是指由政府及其它机构举办的，为农业经济生产、农村生态修复和农民日常生活提供的各种公共产品和服务的统称，是支撑乡村发展的基础保障。

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一定阶段内国家和地区经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权必需的基本条件，非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准的公共服务。

传统乡村公共服务与本文乡村公共服务对比

图片来源：根据作者内容整理

研究布局逻辑，界定政府具体职责

乡村公共服务布局要回答村镇公共服务设施空间布局的内在逻辑，即研究乡村公共服务设施空间配置具体是如何展开及为什么会如此展开的原因。乡村公共服务得以运作依赖以下两个方面：

外在条件

宏观的结构性条件。

它决定了村镇公共服务设施空间配置的历史现实环境及其资源限度，包括公共财政问题，回答村镇公共服务设施空间配置的可能性和必要性；

内在基础

乡村社会性质及农民生活状况对公共服务设施的现实需求及发展提供的可能性，回答村镇公共服务设施空间配置内在逻辑所依托的具体时空条件。

我国各地城乡结构体系正在进行差异性变化， “中心村”、“基层村”的划分模式将随着全域空间结构的变化做出相应的调整，集中政府有限的公共资源，以县为单位进行公共服务的规划统筹和组织管理。政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，同时又是整个社会公共服务的规划者和管理者。

以供给分析为主体的公共服务设施配置方式依然是最主要的方式，个体的需求分析将作为修正手段，但不能代替自上而下的分析。而需求分析更适合于解决实际的问题，并且为各级政府掌握本辖区内乡村公共服务设施配置的情况提供支撑。

乡村公共服务配置逻辑

图片来源：根据作者内容整理

遵循布局原则，制定配套公共政策

我国城乡最根本的差距是公共服务差距，乡村规划服务均等化配置方法不是简单的平均化，是按照各地区乡村基本公共服务清单规定的标准，结合乡村发展实际，以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，通过基本公共服务布局有效引导乡村节约化、公平化、效率化的可持续发展，实现类型标准多样化、部门设施配置综合化、投入方向决策科学化、设施地域特色适应化和空间管理法制化，具体采取如下措施：

①

建构基于未来导向的乡村服务布局理论

从乡村产业融合发展趋势和乡村参与主体多元化角度，基于乡村经济结构、社会结构新变化，研究乡村生产性服务设施和生活性服务设施配置的新趋势、新思路和新逻辑，提出支撑乡村未来发展愿景的服务设施分类体系，实现精细化设施配置，解决空心化、老龄化等现实问题，应对乡村现代化、乡村生活、生产和生态可持续发展需求。

②

形成精细化管理的乡村服务设施使用效率评价体系

从公共投入、治理成本、使用意愿、治理成本、使用效率、环境底线等角度，研究基于上下协同、主体协同、部门协同、空间协同、区域协同的规划技术和监督评估体系，基于可达性、可用性和效率性的设施评价为基础，提出分类多样化、布局综合化和内容地域化的乡村服务设施区域互利共享标准和区域精准化评估反馈、优化配置技术，建立精细化管理制度，以实现“宜居乡村” 愿景。

③

建立基于乡村保护的资本投入管控规则

分析多元主体进入乡村引发的影响，研究借鉴发达国家服务设施界定、配置逻辑，总结乡村建设项目管理法律法规制度，基于环境容量、景观保护和文化传承角度提出资本进入乡村的管理底线和管控要求，按照村庄发展趋势（发展型、保留型、保护型和撤并型）实施长效、长期管控，建立乡村服务设施配置标准实施的相关制度和满足乡村保护、发展需求的管控规则。

④

形成基于供需平衡、区域协调的县、镇（乡）域的乡村服务配置标准体系

根据乡村发展类型建设宜居社区，形成具有地域适应性的乡村服务设施配置技术标准，注重区域协作，按照管理型、公益型、经营型三种类型实施制度分工，通过公共服务投入引导乡村格局调整。

⑤

建立村民为主体的乡村服务设施配置决策机制

采用多元协作、自治为主的运营管理模式，制定基于乡村服务提供和标准执行的乡村政策体系和法律保障措施。

乡村规划服务均等化配置目标与措施

图片来源：根据作者内容整理

END

下期预告

关于实施乡村振兴战略的

一些思考