碳达峰碳中和：国际经验及对中国启示

作者：杨婉琼 华略智库北京公司高级研究员

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）

碳中和、碳达峰无疑是当下国际社会最关注的热点之一。放眼全球，世界多国均将绿色作为发展关键词，中国也不例外。面对艰巨的“双碳”任务，先行先试的美国、欧盟、日本等发达经济体在气候立法、能源结构、低碳技术等政策领域究竟有哪些成熟经验？我国又将如何对标找差，“碳”索出一条独具中国特色和大国担当的实践路径？

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碳达峰碳中和事关全球可持续发展和人类命运共同体建设。目前，全球已有132个国家承诺21世纪中叶实现碳中和的目标，部分发达国家已经实现碳达峰甚至碳中和。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上提出：“中国要于2030年实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和”，这充分展现了我国积极应对全球气候变化、构建人类命运共同体的大国担当。面对艰巨的碳达峰碳中和任务目标，发达经济体有哪些碳达峰碳中和经验，这些经验如何为中国所借鉴？

本文对欧盟、美国、日本等发达经济体推进碳达峰碳中和经验进行了总结提炼，并对我国做好碳达峰碳中和工作提出相关建议。

发达经济体碳达峰碳中和政策梳理

近年来，欧盟、美国、日本等发达经济体围绕碳达峰碳中和目标积极探索，在气候立法、能源结构、低碳技术、绿色金融等政策方面走在世界前列，在减碳节能方面取得了突出成效，为其他国家实现碳达峰碳中和提供了样板。

（一）欧盟：拥有完善的碳达峰碳中和政策体系

欧盟是应对全球气候变化领域的引领者，早在2018年就提出到2050年实现碳中和的目标的零碳愿景。2019年，欧盟发布《欧洲绿色协议》，制定了碳达峰碳中和总体规划和路线图，并提出经济向可持续发展转型的七大路径。2020年5月，欧盟通过《欧洲气候法》提案，提出2030年温室气体较1990年减排55%的目标。2021年7月，欧盟又发布了“Fit for 55”计划，涉及立法提案12个，为推进绿色低碳转型提供了完善的政策依据。

值得强调的是，德国、法国作为欧盟巨头，在实现碳达峰碳中和道路上先行先试，积累了许多先进经验，值得学习和借鉴。

德国：最积极实施能源转型的国家

德国在应对气候变化问题上走在全球前列，于1990年已经实现“碳达峰”。2019年，德国颁布《气候保护法》，提出2050年实现碳中和的目标，明确了能源、工业、建筑、交通、农林等不同经济部门在2020~2030年的刚性年度减排目标。2020年，德国出台《气候保护计划2030》，构建了包括减排目标、措施、效果评估在内的法律机制，并确立了六大重点领域的减排目标。2021年，德国修订了《德国联邦气候保护法》，提出了更加严苛的排放目标，将实现“碳中和”目标的时间点提前到2045年，同时将2030年温室气体减排目标提高到65%。

法国：积极践行碳达峰碳中和目标

法国是巴黎协定的主要牵头国家，2015年首次提出《国家低碳战略》，颁布《绿色增长能源转型法》，公布了绿色增长与能源转型计划。法国是最早采用“碳预算”的国家之一，通过明确温室气体排放上限确保减排进展的可见度。2020年，法国颁布“国家低碳战略”法令，明确2050年实现碳中和目标，并先后出台建筑、农林业、废弃物等领域若干配套政策措施，为产业结构调整、高耗能材料替代、能源循环利用等低碳目标保驾护航。此外，《多年能源规划》（PPE）《法国国家空气污染物减排规划纲要》等政策，也为法国实现节能减排、促进绿色增长提供了有力保障。

（二）美国：在不确定性中重返气候外交

受政治因素影响，美国碳达峰碳中和行动始终摇摆不定，不同党派的气候政策差距明显。克林顿担任总统期间，于1997年签署了《京都议定书》。布什担任美国总统期间，于2001年宣布退出《京都协定书》。奥巴马担任总统期间，于2005年出台《新能源法案》《美国清洁能源与安全法案》，把削减温室气体排放纳入法律框架。特朗普担任总统期间，于2017年宣布退出《巴黎协定》。2021年拜登就任美国总统后立即宣布重返《巴黎协定》，并提出了2050年实现碳中和的目标。

图：美国重返《巴黎协定》

但总的来看，美国社会对应对气候变化、推进碳中和仍然有着诸多共识。气候问题也经常成为美国对外博弈的重要手段。美国在不同政府执政期间，不断推进技术革命、产业发展的方向始终没有改变。比如，备受瞩目的《零碳排放行动计划》（ZCAP），从推广零碳排放技术、建立清洁能源经济、优化产业政策和开展气候外交四个方面，助推美国2050年实现碳中和目标。

（三）英国：全球首个就减排目标立法的国家

英国是西方国家最早实现碳达峰的国家。2008年，英国颁布了全球首个确立净零排放目标的法律《气候变化法》，发布了全球首个碳中和规范。一方面，以清洁增长作为现代工业战略的核心，通过限制高碳排放行业发展来降低碳消费量；另一方面，出台一系列税收优惠政策，引导企业发展低碳生产技术，培养公民低碳意识。

2019年，英国颁布了修订后的《气候变化法》，正式确立2050年实现温室气体“净零排放”的目标，明确了气候治理路线图，设立了基于公民的信用碳排放账户。2020年，英国发起涵盖新一代核能研发等10个技术领域的“绿色工业革命”计划，带动120亿英镑的政府投资和25万个新增就业岗位。英国正式脱欧后，还通过“气候变化外交”提升国际地位，并在全球领导人气候峰会上提出2035年碳排放水平较1990年降低78%的发达国家“最大幅度减排目标”。

（四）日本：运用经济增长推动碳达峰碳中和

日本由于工业化进程较西方发达国家要晚，所以在推进气候立法、实施碳中和目标方面也晚于欧美。1997~2011年间，日本先后出台《关于促进新能源利用措施法》《新能源利用的措施法实施令》《面向低碳社会的十二大行动》《绿色经济与社会变革》《全球气候变暖对策基本法》等一系列法律法规，为应对气候问题、发展绿色经济提供了法律依据。

2020年，日本发布《绿色增长战略》，明确2050年实现碳中和与构建“零碳社会”的目标，通过绿色投资鼓励海上风电等14个行业创新发展，通过标准化改革、税收减免等多种手段为绿色转型提供支持。2021年，日本将《绿色增长战略》升级为《2050碳中和绿色增长战略》，将原有重点发展产业进行调整，形成了海上风电、太阳能、地热、新一代热能等全新的14个碳中和战略产业体系。

主要经济体碳达峰碳中和经验总结

（一）为实现碳达峰碳中和目标提供立法保障

气候立法是各国实现碳达峰碳中和目标的重要法律保障，有利于构建完善的碳制度体系。其中，欧盟的《欧洲气候法》、德国的《联邦气候保护法》、瑞典的《气候法案》、英国的《气候变化法案》、加拿大的《净零排放问责法》等法律对全球气候领域治理体系影响较大。芬兰、爱尔兰等国的立法草案已提上日程，美国也承诺利用法律手段保障碳中和目标实现。

总体来看，实现碳中和立法的国家以发达国家为主，究其原因是发达国家具有强大的经济实力、科技实力和转型能力，处于引领全球碳中和、促进经济转型的核心地位，在推动自身绿色低碳转型的同时，更有责任和意愿通过立法推动碳中和行动，引领全球绿色发展。

（二）加快能源结构调整

虽然各国实现碳中和的路径各有不同，但多措并举减少化石能源使用、促进能源结构调整、部署清洁能源发电已成为全球共识。

例如，欧盟出台《欧盟氢能战略》《能源系统一体化战略》等举措，对能源系统进行深度脱碳变革，最大限度提升可再生能源比例，加速退煤进程和天然气脱碳处理，确保实现可持续的能源转型。

德国通过了退煤法案，计划于2038年完全退出燃煤发电，为实现这一目标，给予退煤地区400亿欧元补贴，并为电厂员工提供培训再就业安置。

美国在拜登政府竞选时提出实现100％的清洁能源和零排放车辆的目标，引导企业增加清洁能源占比，推进生物能源等新兴绿色能源发展。

韩国在2021年公布新电力计划，要逐步提高可再生能源占比，确保2034年可再生能源装机占比40.3%。

（三）鼓励低碳技术研发

发达经济体为了达到碳中和目标，纷纷加快绿色低碳技术研发创新，以赢得国际竞争优势。技术攻关方向包括零碳电源技术、关键领域节能技术、负排放技术、储能技术等。

各国的创新战略各有侧重。美国发布“变革性清洁能源解决方案”，积极推进本土研发；发起“能源地球”计划，大幅度降低关键清洁能源成本，并迅速推动商业化应用；联合包括加拿大四大州在内的300多个组织开展区域性CCUS（碳捕获、利用与封存）示范研发项目。

日本实施绿色增长战略，建立了14个领域的技术创新计划和配套政策体系，推动本土技术在全球范围使用。

欧盟利用碳关税和产品碳排放标准，促进了全球供应链低碳化；斥资500亿欧元支持重点领域关键技术突破和商业示范，倒逼低碳技术快速发展。

英国推出以“绿色工业革命”为基础的“净零创新组合”计划，从七个重点领域提出十条行业技术策略，以推动低碳技术快速发展。

（四）以碳市场建设促进企业低碳转型

各国在碳市场、碳税等方面积极探索，在推动长期减排行动中取得了显著成效。

欧盟、英国、日本等绝大多数发达经济体都建立了碳交易市场。其中，欧盟的碳交易机制（EU-ETS）是全球碳交易市场的典型代表，通过积极完善交易体系，扩大交易市场行业覆盖范围，为全球碳市场起到了较好的示范。

此外，部分西方国家在地区碳市场行动、绿色税法方面也积极探索。如美国芝加哥气候交易所、西部气候组织开展了区域性碳减排行动，葡萄牙在绿色税法基础上增加石油和能源产品税等。

（五）深化国际低碳减碳合作

世界主要经济体围绕碳减排目标，通过参与国际气候谈判、加强市场合作等方式，不断提升在气候治理领域的话语权。

日本通过“东京净零排放周”加强与欧美国家合作，推进要素技术标准化，消除技术贸易壁垒。美国在拜登上任后，将气候变化纳入外交政策和国家安全战略，以提升气候谈判话语权。法国积极扮演“生态先锋”角色，推动全球各国履行气候减排承诺，主办联合国气候变化大会，在国际气候谈判中获得举足轻重的地位。

对我国碳达峰碳中和的建议

实现碳达峰碳中和必将带来一场广泛而又深刻的社会变革。结合发达经济体开展碳达峰碳中和的经验，提出如下五点建议：

（一）构建完善的法律和制度体系

一方面，要推动碳中和专门立法。借鉴发达国家碳中和立法经验，结合应对气候问题的长期与阶段性目标，推动出台“气候法”等一揽子法律法规。

同时，出台碳排放控制方案、低碳发展促进条例等配套政策，修订完善《环境保护法》《大气污染防治法》等与气候变化相关的法律法规，加强教育理念和宣传，为应对气候变化、实现碳达峰碳中和目标提供法律保障。

另一方面，要构建完善的制度体系。借鉴欧盟等经济体的先进经验，围绕碳中和立法，构建围绕战略规划、统计核算、评价考核在内的制度。同时，建立与气候变化相适应的制度体系，形成全方位、多角度、系统化的碳达峰碳中和制度体系。

（二）稳步调整能源结构

一些西方发达国家采用较为激进的减排策略，短时间内完成了能源结构调整，较快地实现了碳达峰目标。我国现阶段电力来源中煤电比重仍然高达72%，在确保国家能源安全前提下，要逐步减少煤电等一次性能源发电比重，积极发展风电、光伏、地源热泵、生物质发电等可再生能源，建设综合能源、能源梯级利用、绿色能源等多能互补项目，推动能源结构稳步调整。

同时，要加快提高建筑、交通、工业等领域直接能效水平，积极推进相关技术改造升级，助力完成产业低碳化、智能化、集约化改造，使能源利用效率得到大幅提升；减少高耗能产品生产与出口，大力发展现代服务业，加强全民节能环保，降低间接能源需求；构建基于产业的循环利用体系，提升产业发展的能源循环化水平，充分研发、运用再生资源回收利用技术，实现能源高效循环利用。

（三）加强低碳技术研发

充分调动国家战略科技力量，统筹谋划绿色低碳技术发展方向和路径，加大研发支持力度，在全球新一轮绿色竞赛中赢得先发优势。

一是重点突破零碳电力技术，积极研发零碳电源、智能电网等技术，积极降低风光水等可再生能源应用成本，构建与物联网、人工智能等数字孪生技术相结合的体系，配套做好零碳能源使用的综合服务。

二是加快推进零碳非电能源技术研发，推进氢能等储能技术研发和推广，促进氢储能、氨储能、电化学储能等新型储能技术发展，与零碳电力技术及重点减排领域深度融合。

三是部署负碳排放技术，大力发展林业、海洋、土壤等生态碳汇技术，积极推进CCUS等领域技术研发。

四是发展节能节材技术和资源产品利用技术，推动现有节能技术和设备不断升级，促进不同技术单元集成耦合，推动社会经济全链条低碳发展。

（四）建设统一的碳交易市场体系

碳排放交易体系是我国实现碳达峰碳中和愿景的重要政策工具。要抓住全国统一的碳交易市场建设机遇，建立科学的核算规则和价格体系，调动市场主体交易积极性，健全市场调控和监管机制，不断完善碳定价机制，丰富市场交易主体、交易产品和交易方式，引导企业从单纯履约向技术创新减排发展。

同时，积极探索碳税政策，与碳交易发挥协同作用，加快构建符合低碳产业发展规律的税收减免和补贴体系，降低欧盟碳关税政策对我国相关行业的影响，探索期权、期货、碳资产证券化等碳金融衍生品交易和创新，激发市场活力，增强碳金融市场的流动性，争取在低碳经济发展中取得优势。

（五）加强气候问题国际合作

围绕全球绿色发展，广泛开展气候问题国际合作。一是加强与国际组织以及多边学术机构合作，借鉴发达国家先进经验，针对重点减排领域开展技术、经验交流，构建面向低碳技术发展的全球创新合作联盟，推动发达国家落实对发展中国家的减排支持资金。

二是多渠道、多角度做好我国在碳中和领域的行动方案和阶段成果宣传，提升我国在气候领域的国际影响力。

三是广泛参与国际合作，积极参与国际碳定价规则制定，推动全球碳交易市场的建立，以建设“一带一路”绿色发展国际联盟为契机，促进广大发展中国家开展绿色转型，提升我国在气候问题上的话语权。

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