【评论】特朗普正在破坏基于规则的国际秩序

From plus观察者学术plus 2019-03-28

编者按

特朗普注定是一个充满争议的美国总统，说的最多的就是他的“不确定性”，他特立独行的风格，但是他就是美国总统，你可以对他有各种看法，但都不能忽视他。就任总统以来，他主导美国撤出巴黎气候协议和伊朗协议，将美国驻以色列的大使馆移到耶路撒冷、与中国展开直接贸易冲突，大力推行亚太战略……。到底特朗普要怎样？

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图片：美国总统唐纳德·特朗普在2017年7月17日美国华盛顿白宫参加美国制造的产品展示活动时，美国总统唐纳德·特朗普手持棒球棒。路透社/卡洛斯巴里亚

特朗普正在破坏基于规则的国际秩序

来源：《经济学人》6月9日专栏文章

编译：计宏亮

加拿大是一个相当悠闲的地方。5月25日上午，总理贾斯汀特鲁多在星期五穿着牛仔裤，走到他在渥太华议会大楼对面的办公室，看起来很放松。特鲁多先生与“经济学人”就美国的贸易谈判进行了交谈，他解释说他的工作是为加拿大的利益而斗争，唐纳德特朗普总统明白这一点，而且他们有着“良好的工作关系”。

但加拿大也是一个三分之二依赖美国贸易的地方。几天之后，特朗普对加拿大，欧洲和墨西哥的钢材和铝材征收关税，表面上出于国家安全考虑，对特鲁多的回应没有任何放松。特鲁多先生说，“加拿大在某种程度上是对美国国家安全的威胁”，这种说法“非常坦率地说是侮辱和不可接受的”。法国总统埃马克龙称关税“非法”，并警告说：“经济民族主义导致战争。这正是20世纪30年代发生的情况。”当加拿大于6月8日至9日在魁北克Charlevoix举办G7峰会时，当时看起来就像一场“G6 + 1”。

特朗普上台时争辩说，世界是一片混乱，美国的外交政策是一个可怕的失败。他的“美国第一”观点认为，清理这个烂摊子已不再是美国的工作，而是追求自己的利益。美国的敌人是时候该担心了，因为它的盟友支付了他们的公平份额，并且该国在追求自己想要的东西时更加自私。

美国的外交政策机构对特朗普表达了赞赏，他们曾因他当选的胜利而感到沮丧。然而，其中一些曾经一度愤怒的人认为，受到办公室的实际情况限制，团队中的“成年人”以及盟友的劝说，总统将以米色执政。

它没有发生。在他担任总统职位刚刚超过500天之后，特朗普在外交政策争议方面表现出色，并且没有表现出受到限制的迹象。他已任命他的第二任国务卿，鹰派Mike Pompeo，和他的第三位国家安全顾问超鹰派John Bolton。在过去的三个月中，除了对盟国征收关税之外，他还废除了与伊朗的核协议，并为与中国的贸易战争奠定了基础，并向朝鲜的金正日提供了一个应在6月12日在新加坡举行的朝鲜首脑会议。

来自几乎所有美国盟友的贸易专家、政策退伍军人和外交官都感到惊骇。特朗普的选民很激动。在外交政策上，也许比其他任何地方都做得更好，他正在践行他所说的他会做的事情：撤出巴黎气候协议和伊朗协议，将美国驻以色列的大使馆移到耶路撒冷，将中国逼入困局。业务上的许多人也或多或少地在船上工作; 他们对国内的经济增长感到满意，他们让总统受益于海外的疑虑——而谈到打击中国，其中大部分都是为了这一点。一些盟国政府，特别是以色列和沙特阿拉伯的政府，很高兴。

从三个角度来看待这个问题。在欧洲的外交政策机构和政治家中弥漫的是绝望。第二次世界大战之后，基于规则的秩序为人类带来了没有全球性武装冲突人类生活，让财富和全球贸易保持了最持久的增长，然而这一切正在结题。它不会有好结果。

第二个观点可以被称为“是，但是”。“是—但是逻辑”并不完全拒绝绝望，而是用各种警告来调节它：特朗普的暴行可能不像他们看起来那样深刻，前所未有和永久; 而且基于规则的旧秩序在很多方面已经失败。

第三个观点是开放获得惊人的成功。这就表明，特朗普一次性的野心和风格混合意味着他可能能够实现在老系统中以旧方式工作的人根本无法做到的事情。

这些是观点，而不是阵营。那些绝望的人，或者认为“是的，但是”的人也可能会惊讶——实际上他们中的大多数人在某种程度上都是。也就是说，他们中很少有人怀疑成功，如果有的话，也是短命的。

无论从那种视角来审视特朗普先生，但是首先要评估他是谁，以及他是如何行事的。特朗普先生缺乏好奇心、极度自恋，这意味着他也是肤浅的。他往往是浮躁的，对长期战略或深思考虑没有兴趣。他爱撒谎，貌似一个人只要做事，无需关心真相。

缺乏谦卑

特朗普先生用纽约房地产市场的思维来审视这个世界，这是一个使动和被动的世界。让一个人高兴的离去，实际上你的收益更多。他看国际关系就如同他看电视真人秀：不可预测性和荒谬性提高了收视率，人物轮换让节目保持新鲜，但你永远不应该让任何人忘记谁才是真正的明星。

“他周围的工作人员每天都完全不可预知他的行为”，前美国驻北约大使伯恩斯（现在在哈佛大学肯尼迪学院）抱怨说。“这是一个很大的问题。”这在很大程度上是真实的，并且使得联合决策和持续努力或多或少是不可能的。但不可预测性不是全部。特朗普的目标的本质几乎没有改变：你可以期待他试着推进竞选活动中提到的事情，推翻巴拉克奥巴马取得的任何成就，而不是一味地思考后果。您可能会期待愤怒和愚蠢的推特和怪异的个人风格，就像5月24日金正日给我的一封非凡的信件一样。你可以期待一切都是事务性的。特朗普在每一点都想为自己找点东西——看起来不错的东西。

过去三个月中的四大政策举措——取消伊朗协议、与金正日举行峰会、与中国展开贸易战、对盟国的钢铁征收关税——都反映了特朗普先生的身份以及他的工作方式。没有任何其他总统会承担其中的一个，更不用说所有四个同时进行。毫无疑问，他对这个外交政策机构的大部分都感到失望。那么从对成功感到惊讶的角度来看待它们有什么感受呢？

首先是与金正恩举行新加坡峰会（虽然一波三折）。特朗普对朝鲜政权的威胁比任何以前的总统都要大，但是再提供一个能够让两个人平等的高峰会议时更加宽容。如果没有韩国总统文在寅（他自己是特朗普在其他事务上的欺凌的受害者）的努力，这次峰会是不会实现的，将无法实现朝鲜半岛的快速或完全无核化。但它可能提供一条前所未有的和解之路，减缓半岛紧张局势，尽管特朗普加剧了这种紧张局势，但这已成为严重的长期安全关切。至少，峰会可以看起来像是成功。

谈到中东，特朗普放弃了联合综合行动计划（JCPOA），正如伊朗协议正式公布的那样，是对伊朗施加更大压力的更广泛推动的一部分；对沙特阿拉伯和以色列的不加批判的支持是另一部分。随着交易的开始，蓬佩奥先生发表了一份强硬的演讲，向伊朗提交了一份清单。与欧洲人的分裂使得对伊朗的协调压力更加严重，并造成了“目标与手段之间的重大脱节”，布鲁金斯学会（Brookings Institution）的中东专家马丁·印迪克（Martin Indyk）说。

但伊朗经济长期处于疲软状态，如果欧洲公司面临美国的报复，他们可能不会选择应对。对伊朗的压力可能会增加。“对于所有那些说这没什么可行的人来说，我的一部分就是这样说的：好吧，我想知道，”华盛顿近东政策研究所的罗斯说。以色列、沙特阿拉伯和其他阿拉伯国家之间的新利益协调有所帮助。Indyk先生说：“如果处理得当，就有办法将该地区的伊朗人推回去。”

平息什叶派将被广泛视为胜利。更大的胜利将是伊朗的政权更迭 ——更为大胆政策目标，有些人会说是蛮干的，而且非常难以说服美国的非中东盟友。

特朗普的建议是，他的交易技能可能适用于以色列和巴勒斯坦，同时，仍然是牵强的。他的女婿库什纳制定的和平计划被其中一位咨询过的人说是“非常认真的努力”; 这被认为是白宫计划中不能想当然的事情，这本身就说明了很多。但是，当库什纳夫人伊万卡·特朗普打开耶路撒冷大使馆时，巴勒斯坦人很容易接受的任何机会都是令人尴尬的。根据Indyk先生的说法，达成交易的前景是“幻想”。

如果你在赢家和输家方面看到一切，就很难在以色列和巴勒斯坦取得进展。贸易也是如此，特朗普完全是由双边贸易平衡推动的。但是他愿意做别人没有做的事情可能会让他在这里获得可取得的胜利。中国可能会找到缩小贸易顺差的方法。大的经济可以吸收大量的波音，大豆和液化天然气。

几乎没有办法对美国的盟国实施钢铁关税。但是，一个成功的朝鲜首脑会议，一个咄咄逼人的伊朗和中国在贸易方面的让步，让特朗普及其支持者和其他一些观察员看起来像是赢了。他的方法会带来别人不敢尝试的。

为所欲为

现在再看看，从绝望的角度来看。没有任何保证，甚至类似于成功。但即使特朗普可以宣布帽子戏法，但潜在的不利因素可能会抵消任何收益。例如，以朝鲜为例，金正日可能会提出放弃他的洲际导弹，这看起来好像他们可以携带武器到美国的任何一个地区，但是不是，但是他的所有炸弹或者所有他的短兵相接，远程导弹。因此，韩国和日本将继续受到威胁，并感到被一个只保护自己的盟友感到背叛。这可能为区域军备竞赛开辟道路。

朝鲜人告诉外国接触者，JCPOA的命运意味着他们的国家不会相信任何交易。这是退出伊朗协议的最大缺点之一。它不仅制定了一个精心制定的计划，真正制约了伊朗的核能力，而且制定了前所未有的限制和保障措施——伊朗现在可以随时离开。它损害了美国的可信度：霸权国家食言。这就是为什么五角大楼和许多外交官对此表示反对。与此同时，一些伊朗分析师警告说，随着美国对新的制裁措施的实施，伊朗更有可能重新启动铀浓缩活动，而不是拥抱民主。

在贸易方面，中国对满足特朗普的双边赤字的举动无助于解决世界贸易体系中的真正问题，特朗普也不好意思学习美国的整体贸易赤字。而世界贸易组织（WTO）所遭受的损害是声称汽车进口是国家安全问题，这会让事情变得更糟。

除了这三种情况，还有另外一个担忧：特朗普先生很好对付，可以被利用。金正恩希望实现几十年期望的对等峰会; 这位金先生到目前为止没有多付钱。把大使馆搬到耶路撒冷对以色列来说是一件非常大的事情，以色列可能会愿意做很多事情来实现它——但没有被要求。而特朗普所做的贸易平衡举措可能会让中国不必采取措施来阻止知识产权的盗窃、补贴和对外国投资的限制。

海盗不吃游客

因此，对短期成功持开放态度，仍然对特朗普拒绝美国外交政策界长期以来一直奉行的两党共识的世界秩序感到非常遗憾。兰德公司是一个牢牢植根于这一共识的智库，最近完成了一个为期两年的国际规则系统对美国利益的项目。它得出的结论是，该体系提高了美国外交和军事实力的有效性，并有助于推动美国的利益：“强大的国际秩序对美国是有利的。”

因此，这个秩序的弱化是绝望的。“特朗普先生从根本上改变了美国的政策，”伯恩斯先生说。“他是我一生中最弱的总统，也是最危险的。我不是危言耸听，这些都是主流观点。“外交关系委员会主席和共和党人哈斯认为，人们已经以不同的方式看待美国。“美国已经把自己从禁锢上解放出来了，”他说。影响可能是“持久和腐蚀”的。悉尼Lowy国际政策研究所负责人Michael Fullilove说：“我们还没有完全认识到他对美国在世界上的作用所造成的损害程度。“自由世界的领导者不相信自由世界。”

正是在这种背景下，人们必须设定“是，但是”的观点：是的，但并非全是新事物; 是的，但它不会持续; 是的，但世界已经改变。

特朗普推翻的一些东西是相当新的，并不是那么受欢迎; 离开这条路径不过简单地跨过一条未被采取但仍清晰可见的路径。JCPOA有许多敌人。巴黎气候协议是精心设计的，不需要参议院批准 - 这是它没有希望得到的。希拉里告诉美国选民，她会拒绝奥巴马根据谈判达成的跨太平洋伙伴关系（TPP）贸易协议，正如特朗普先生所做的那样 - 虽然对她来说这是一个不情愿而且不完全令人信服的让步，但对他而言，这不过轻而易举。

特朗普先生的许多坏话都是以前的问题。数十年来，中国盗窃知识产权和投资限制令人愤怒。奥巴马先生强迫北约盟国在防务上也花费更多。正如特朗普先生所做的那样，他还在伊拉克和阿富汗驻军，以便他的许多支持者想要回家。澳大利亚国立大学堪培拉分校的澳大利亚外交政策制定者艾伦·金格尔说：“历史学家们会回顾并看到奥巴马和特朗普之间更多的共同点。

特朗普事实上也是一个长期传统的组成部分：“美国第一”是伍德罗威尔逊连续四届总统的口号。巴德学院的Walter Russell Mead确定了美国外交政策的四个指导哲学：杰弗逊主义、汉密尔顿主义、杰克逊主义和威尔逊主义。冷战造成了汉密尔顿主义方法的混合——国际参与有利于美国的利益，特别是商业利益——以及国际主义者和理想主义者威尔逊主义者。安德鲁·杰克逊的单边主义和孤立主义的继承人也是这样做的，但是当苏联的威胁被解除时，他们很快就把所有这些外国阻碍视为一种痛苦。特朗普在椭圆形办公室里有一幅古老的山核桃肖像，他也持相同观点。一个19世纪的先例并不能成为21世纪的好方法。

他们并没有停下来想“如果他们应该”

另一个“是，但”要强调旧体制的韧性。国务院看起来要在蒂尔森的领导下打拼，可能会看到蓬佩奥先生的士气。五角大楼提供连续性。国会试图限制特朗普的某些事情，就像他试图放松对俄罗斯的制裁时一样。欧洲人会松了一口气，但除了坚持北约联盟之外别无其他选择。美国太平洋地区的合作伙伴竭力维持渥太华大学的罗兰巴黎在TPP中称之为美国的“对接海湾”，如果有一天它愿意返回的话。

据哈佛大学肯尼迪学院美国权力专家约瑟夫奈说，更重要的是，中国人对美国优势的竞争程度可以被高估。美国在军事上仍然遥遥领先。人民币兑换是为了未来。卡内基国际和平基金会的杰克·沙利文最近《外交》上撰文，“国际秩序的灭亡的传闻已经被大大夸大了。”

而且几乎没有证据表明美国公众已经采取了决定性的杰克逊式转变。皮尤研究中心的民意调查显示，他们在希望国家积极参与世界事务的国家和那些认为应该专注于国内问题的国家之间平分秋色。有利于外国行为主义者的比例实际上在上升，从2014年的35％上升到去年的47％。2016年，超过300万选民选择克林顿夫人，这是一个比特朗普更加国际主义的外交政策共识主义者。但是，这是一个单一的论点。如果看到他所做的事情，美国在2020年再次选择特朗普，那么决定性转向的证据会更强。

这留下了最大的“是，但是”：国际体系有点僵化，面临着一个没有设计的新世界。中国经济实力的惊人崛起，都标志着地缘政治的深刻变化。随着印度的落后，欧洲陷入困境，以及气候混乱的风险，这些变化似乎将持续下去。

对于许多专家来说，这是加强今天结构的一个理由。但是，旧世界秩序并不适合当前和即将到来的世界，这也可以被认为是一种有点创造性的破坏可能有助于拓宽思维和重塑制度。

不幸的是，没有理由认为特朗普的破坏性努力会为他们带来任何创造性的善后。它们具有削弱核心联盟和疏远邻居的一贯效果。德国总理安格拉默克尔上个月承认，“美国将不再仅仅保护我们”。迄今为止，美国的西方盟友都没有找到任何方式让特朗普获得让步。

如果说美国的大多数盟友（特朗普通常称为竞争对手）都不满意，那么其真正的战略竞争对手俄罗斯和中国正在厉兵秣马。西方越弱，受到的威胁越少，俄罗斯就越有可能鼓励欧洲国家打破对经济造成伤害的制裁。意大利在新政府的领导下，是一个诱人的目标。特朗普试图阻挠努力发现俄罗斯在2016年选举中企图破坏他的对手的程度这一事实不仅增加了外交政策人士对他的不信任。它也可能会鼓励俄罗斯在其他地方的类似努力 - 或者事实上，在美国重新做出努力。

保持你的定力

中国对美国领导力下滑的速度感到震惊。虽然对承担大国责任有些谨慎，但他们看到了诱人的机会，将中国描绘成气候变化和贸易等问题上的世界秩序的捍卫者。中国知道如何与特朗普打交道，至少在某些方面，中国电信设备公司中兴通讯最近表示，中兴通讯是深圳的一家电信设备公司。美国惩罚中兴通讯违反伊朗制裁法律，禁止在美国购买半导体产品，导致企业死刑。中国为缓和而努力游说。中国人对奥巴马的这种特殊要求的请求经常被官员解雇，他们解释说，这不是美国的法律规定的事情。

特朗普的政策决定会受到对他继续受益的商业利益的有利待遇的影响的程度尚不清楚。如果可以的话，包括中国在内的一些国家会寻求这样的杠杆作用是公平的。5月10日，一家国有中国公司与一家印度尼西亚公司达成协议，该公司是特朗普组织在大型开发项目中的合作伙伴。

特朗普先生的政策中的个人交易因素可能加起来更宏大，甚至可能被称为特朗普主义？如果是这样，根据前任大使兼国家情报局局长约翰内格罗蓬特的看法，这可能看起来像这样。建立美国的经济，使其免于多年的过度监管（通过力量实现和平）之累。保持联盟（大约），并大力投资国家的军事力量（通过力量实现和平）。利用这种力量在世界各地的选定地区获得收益，包括来自中国的长期挑战。

有人说，特朗普不会成为第一位被外交政策机构广泛嘲笑的美国总统，但他会在实现和平与繁荣方面取得了惊人的成功。罗纳德里根以直接的方式发言——没有人预料到——“邪恶帝国”——并准备加剧冷战。他支持巨额赤字支持的军费增长，更不用说拉丁美洲的一些不友好的朋友。他愿意选择贸易战，并到处施展美国的力量。由于所有这些原因，他在第一个任期内被各种专家贬低和蔑视。但那都是在伊朗非法的诡计被曝光之前。然而，冷战结束后，美国变得更加富有，军事力量变得更加强大，世界贸易体系也被放开了。

但里根先生受到了重视。他是一位永恒的乐观主义者，是美国的明星、世界的榜样。他拥有一贯的世界观和道德指南- 虽然偶尔会出现错误。他知道的东西; 他做笔记; 他相信可能会有双赢的交易。虽然他也经历了许多国家安全顾问（总共六人），但他在任职期间的大部分时间都得到卓越的国务卿舒尔茨和国防部部长温伯格一贯支持。相对他的地缘政治对手/合伙人戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）中，他很幸运。

特朗普被看作是新时代的里根可能性是零。他可能实现一些短期目标。不幸的是，就特朗普成功的程度而言，他和他的追随者以及其他地方的追随者将会明白，他们对基于规则的国际秩序的蔑视是切实的，但如果不找到新的替代规则将一事无成。当前的规则和秩序可能存在某些过时和不足，但并不是不需要。一个充满贸易战、核扩散、派系联盟和地区冲突世界很快就会证明。

（全文完）

拓展阅读

《历次“四年防务评估报告”比较分析及启示》

《美国空军2018年全鉴》

《美国海军2018年全鉴》