人类政治的各种左右为难5：两级还是三级？
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虽然皇帝是家族世袭，但同在皇帝的中央集权制度下，分封制和郡县制还是有很大不同。在很大程度上可以说，分封制就是“私天下”或者说“家天下”，而郡县制则是“公天下”。
所以，秦始皇开创的郡县制，在当时来说，是一种“天下为公”——政治体中，除了皇帝以外，其他官员都是按照规则而不是血统选拔和管理的。显然，“公天下”的郡县制要比“私天下”的分封制先进得多。
果然，中国历史发展的大方向，就是郡县制越来越压倒分封制。从这个角度说，在全世界范围内，中国的政治制度是很先进的。
虽然早熟，虽然先进，但郡县制内部也有无法彻底解决的左右两难之处，那就是中央-地方关系中的分级问题：是分成两级，还是三级或者更多级？
今天就来说说这个左右两难。
秦始皇建立的郡县制，望文生义就可以看出，是郡和县这两级。中央以下是郡，郡以下是县。京城以外，秦始皇在全国设立了三十六个郡（后来增加到四十八个），郡下面的县，大概有一千多个。
秦朝的这个两级郡县制，从管理的角度来说，比较合理。皇帝管理三四十个郡，郡的郡守管理二十多个县。这个管理幅度和范围，正合适。
可惜秦朝在其他很多方面不合适，结果是短命而亡。继之而起的西汉，在重建郡县制上费了不少时间精力，主要是干掉那些异姓王、同姓王。一直到汉武帝，差不多才收拾整齐。
汉的郡，数量比秦朝大大增加，超过了一百个。增加的主要原因是，在铲除了各种“王”以后，汉朝中央不希望地方上再有大块儿的行政区——那样很容易再产生“王”，所以把秦设置的郡拆成更小的块儿；再加上汉朝的领土有所扩张，所以郡的数量增加了。
增加到一百多个郡以后，在管理上就不合理了。皇帝直接管理一百多个郡守，很累。不是有个“邓巴数”么——互相熟悉的团体，人数不超过150人，再多，连人名都记不住了。而且皇帝管理郡，可不是记住郡守人名那么简单，而要了解、控制很多事务，忙不过来。
尤其是在监督郡守上，一百多郡守，皇帝一个人，只能顾此失彼，看不过来。没办法，汉武帝就把全国划分为十三个监察区，名为州，每个州设一个刺史——刺，就是监督监察的意思。刺史，就是专门监督郡守的官。
注意啊，事情就从这里开始变化了。
汉武帝曾经实施一个重大政治举措“推恩令”。所谓“推恩令”，意思就是让那些诸侯放弃长子继承制，而是几个儿子平分。这样，诸侯的地盘越分越小，也就无力威胁中央了。
可见，从中央的角度来说，更愿意坚持两级制。两级制下，郡都不大，无力独霸一方或者造反闹事。
可是，管理的实际难题，总是让两级制坚持不下去。郡的数目太多，管不过来，就要在郡以上加设一级，这就成了三级制。加设的管郡的这一级，地盘就很大了——全国一共才十三州，每个州都地方千里。地方行政区的地盘太大，就有分裂的危险了。
对这个问题，汉武帝当然很清楚。他是有所防备的。郡县都是行政区，而那十三个州，不是行政区，只是监察区。刺史的职能很单一，就是监督郡守，别的一概无权插手。
不仅如此，汉朝还有一个精妙的制度设计，郡守的俸禄是二千石，刺史只有六百石——看，官小权大，但权力单一。这就是为了确保刺史不会成为实实在在的一级——六百石怎么可能跑到二千石上面去，而就是个“找茬挑刺”的小官。
这个制度设计不可谓不巧妙，可惜，时移世易，再好的制度，也不可能适应所有情况。
如果一直天下太平，郡县制加十三州刺史的制度，还不错。但到了东汉后期，天下就不太平了。这时，郡的地盘过小，就有问题了。
黄巾军农民起义以后，农民军边打边走，可不会老老实实留在某个郡里。这一来，就有了郡与郡之间的协调配合问题。大家都是二千石，谁听谁的啊？无奈，中央只好派出大员，到地方上统领多个郡。这一来，州这一级就“脱虚向实”，成了一个实实在在的行政区。
刘备能当上皇帝，靠的就是他抢夺了益州（四川）牧刘璋的地盘。那么，刘璋是怎么当上益州牧的呢？原来，刘璋的爸爸刘焉是汉朝中央的大官。后来就是因为各地渐渐乱起来，需要大范围的统一指挥，刘焉被派到益州做益州牧。刘焉死后，刘璋接班，也就成了益州牧。
这时候，各州的长官，有还叫刺史的，有改名叫牧的，但不管叫什么，总之，各州都已经成了独立王国，刺史和牧成了独霸一方的土皇上。更有曹操这种占据了几个州的大号土皇上。东汉王朝也就从此被架空，天下大乱了。
这是历史上第一次从两级制变成三级制。
看来，两级制更有利于国家稳定，三级制有大问题，那就是最高那一级，地盘太大，实力太强，很容易成为独立王国，进而互相厮杀，天下大乱，民不聊生。
东汉灭亡以后，进入乱七八糟的魏晋南北朝。这三四百年的乱世里，基本上都是三级制。不但是三级制，而且是混乱无比的三级制。
因为这期间是乱世，各方都极力招揽人才、留住人才。而留住人才的好办法之一就是封官，所以，各王朝的皇帝都把州郡县拆来拆去，拆出一大堆官位来，以便于安排人。到了南北朝后期，州的数量就有两三百——比秦汉时的郡还多。至于州下面的郡，上千了。用史书的话来说就是“十羊九牧”——刺史郡守满地走。
对这种荒唐的局面，南北朝那些皇帝也看得出来，但无力改变。局势到了这种地步，小修小补已经没用，只能等着推倒重来了。
终于，隋文帝杨坚统一了全国，有机会推倒重来了。隋朝建立以后首先做的，就是恢复两级制。经过一番整理，把乱七八糟的州郡来个兼并重组，郡保留了190个，下辖1255个县——恢复了两级制。
隋唐之间，还有一场乱子。那期间，同样是因为要封官，郡一级的数量又增加了。到唐朝建立时，把郡改名为州。到唐太宗时，全国有358个州，下辖1551个县。
两级制是恢复了，但老问题又回来了。皇帝直接管三百多个州的刺史，太累啊。据说，李世民把这三百多个刺史的名字写在屏风上，天天看着念叨着，经常检查监督。
显然，这种管理不可能持久。三百多人，你刚把名字背熟，情况就变了——有人升迁了，有人调走了，有人退休了，有人病了，有人死了，有人腐败被查处了；甲把乙给告了，丙和丁吵起来了；有人反映，戊和己勾勾搭搭偷偷见面可能要造反；有人建议，庚和辛特别优秀，应该调入中央委以重任；壬和癸的父母死了，要回家守孝三年……
所以，很快就有人建议，皇上您这么亲力亲为，不成啊，根本忙不过来啊。还得派人去替您监察管理这些刺史。唐朝皇帝眼看着前边王朝三级制的弊端和教训，不愿意啊，但胳膊拗不过大腿，后来，唐朝还是不得不在州以上设立了监察区。
唐朝这个监察区的名字，叫做“道”，因为是按照交通路线划分的——“道”这个名字后来被朝鲜人学走了。现在朝鲜、韩国的地方行政区就叫道。
之所以按交通线划分，用意就是让监察官员在京城和各地之间常来常往，随时向皇帝汇报，并且不常驻在地方上。这样，就可以避免“道”像汉朝的州那样，也渐渐“脱虚向实”，成为一级实实在在的行政区。
我们大家都知道，唐朝的这个设想后来落空了。不但落空，说到中央地方关系，唐朝要算是解决得最不好的朝代之一了。
问题就是出在节度使上。节度使原来是唐朝设在边境，只负责军事无权管理民政的官员。后来安禄山开了个坏头，军事民政一把抓。这样就事实上造成了三级制，并且最上面那一级——方镇，格外强大。节度使们，上马管军下马管民，当然就渐渐野心膨胀，不甘臣下。然后，就安史之乱了。
唐和五代十国藩镇割据的教训，宋太祖看在眼里记在心上。宋朝建立以后，也是立刻着手恢复两级制。杯酒释兵权，把节度使架空，新设知州和知县，代替了原来的刺史和县令——两级制重建了。
唐朝之所以设立节度使，为的就是解决边境上的军事问题。到了宋朝，边境上的军事问题更严重了。契丹、西夏都来势汹汹。节度使废了，边境军事问题，怎么办？
边境的军事问题，除了管理军队以外，主要就是钱粮运输问题。对于管理军队，宋朝另有一大堆制度，这里先不提。这里说说钱粮运输问题。
为了解决边境的钱粮输运问题，宋朝设置了一个官职，名叫“转运使”。转运使全国肯定不会只有一人，而是有一批人。怎么划分职权范围呢？还是按照交通路线划分。于是，宋朝就有了“路”。这个“路”就成为宋朝州以上的行政区。
看，三级制，不知不觉又回来了。
说到路，想起一个逸闻趣事。范仲淹有一句名言：一家哭何如一路哭，意思是宁可牺牲一家人，也不能牺牲一个路那么大片地方的人。有人不知“路”是宋朝的行政单位，望文生义，解释为：宁可让一家人哭，也不让一条路上的人哭。
情有可原。毕竟后世基本没人再用“路”作为行政区划单位了。不知道，也正常。
设置了“路”，宋朝等于又弄出了三级制。那么，如何防止重演唐朝的节度使、藩镇之祸呢？
宋朝人还真想出了新办法。
在“路”这一级上，宋朝没有设立一个最高长官，而是设立了好几个不同职务的官。分管监察、司法的，是提刑按察使。分管治安边防的，是安抚使。此外还有提举常平使、提举兵马司等等。大家各管一摊，直接对中央负责，也就是用条条取代了块块。
宋朝的这个地方分权，是个重大的制度创新。因为这个制度创新，所以，宋朝的中央-地方关系被认为不是简单地回到了三级，而是二级半或者是虚三级。
这个二级半-虚三级的好处是：中央集权，地方势力做大造反闹事的可能性基本没有了。但也有坏处，那就是地方权力分散，说好听是互相制衡，说不好听就是互相掣肘。平时没事，但有事就显出其笨拙无能了。
所以，后来文天祥感叹说：（这种制度下）敌至一州，则一州破；至一县，则一县残。
左右为难啊。
宋以后的元明清，中央地方层级是两级还是三级。下篇文章接着说吧。
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