PPP模式下政府公共基础设施资产的确认与计量分析——基于国际经验的思考
在政府资产负债表中，公共基础设施资产是政府资产的重要组成部分。我国长期以来实行的以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，而不反映政府资产负债和成本费用，政府投资形成的巨额公共基础设施资产并未得到反映。故在建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度的过程中，如何解决政府公共基础设施资产的确认与计量问题成为了一个亟待解决的问题。而对于政府与社会资本合作模式（PPP）形成的公共基础设施资产，由于其建设、融资及管理与传统的政府公共基础设施项目存在特殊性，需要在确立政府公共基础设施资产确认与计量的基本原则上，结合PPP融资管理实际提出PPP模式形成的公共基础设施资产的确认与计量具体原则与方法。
PPP起源于上世纪80年代，最早由英国政府提出并在世界范围内得到了推广，目前广泛应用于基础设施建设领域。由于PPP模式融资结构复杂，如何公允地对项目资产进行确认与计量受到了特别关注。目前，国际会计准则理事会、国际公共会计准则理事会已分别针对PPP项目中私人部门和公共部门的会计处理做出了规范，而作为PPP模式发展最为成熟的英国，在针对政府如何对PPP项目资产进行确认与计量这一问题上也经历了长时间的研究与讨论。这些都为研究我国公共基础设施PPP项目资产的确认与计量问题提供了参考。本文立足于我国政府公共基础设施资产会计核算现状，以政府资产的确认与计量原则为基础，在借鉴国际经验的基础上对我国政府如何对PPP模式下形成的公共基础设施资产进行确认与计量提出建议。
（一）国际PPP会计准则相关规范及借鉴
目前国际上对于PPP项目会计处理最有影响力的规范是《国际财务报告解释公告第12号—— 服务特许权》（简称IFRIC12）。IFRIC12于2006年由国际财务报解释委员会发布，力图规范的是PPP项目中社会资本方的会计处理问题。相对应的，国际公共会计准则理事会遵循与IFRIC12相协调的原则，于2011年发布了《国际公共部门会计准则第32号—— 服务特许权协议：授予者》（IPSAS32）。该准则的目的是规范PPP项目中授予人（即：公共部门）主体的权责发生制会计处理。其中针对授予人的相关会计处理基本与IFRIC12中社会资本方的会计核算相对应。
PPP项目中对于项目权益如何进行确认与计量，是IFRIC12和IPSAS32重点解决的问题。一方面，由于PPP项目是由公共部门与社会资本共同合作完成，为防止出现项目资产被双方重复确认或同时被双方资产负债表所遗漏成为“孤儿资产”的情况，那么项目资产应当由哪一方确认则成为了首要问题；另一方面，作为将PPP项目资产确认为己方资产的一方如何对项目资产进行确认与计量，作为PPP项目的另一方如何确认其在项目中享有的权益并进行计量；最后，为提高会计信息有用性，还应当规范PPP项目的相关信息在财务报表及辅助中的披露内容与形式。
1.PPP项目资产的归属。PPP项目资产的归属决定了应当由谁确认这一资产。IFRIC12与IPSAS32提出以“控制权”为依据判断PPP项目资产归属，应当由对项目资产掌握“控制权”的一方确认为己方资产。若公共部门符合控制人条件时，则应当由公共部门将PPP项目之确认为一项资产，此时，社会资本方只能确认项目相关的权益。反之，若社会资本符合控制条件，则公共部门不能确认项目资产，只能确认其在项目中的相关权益，具体采用的“控制权”实施标准如下：
（1）授权人（公共部门）是否能够控制或规范运营方（社会资本）以项目资产提供的对象、价格和内容。这里所说的控制是指授予人不需要完全控制，而是可以由授予人、合同或监管方监管（如价格上限机制）。
（2）授予人（公共部门）是否能够通过所有权、授予权等控制特许期结束时资产的重大剩余权益。这里所说的对重大剩余权益的控制是指授予人具有限制运营商出售或抵押项目资产的能力。此外，当特许期结束时项目资产若还存在重大剩余权益，表明运营商应当将此权益移交授予人。
2.PPP合作各方对项目权益的具体确认与计量。
IFRIC12规定，若通过测试表明社会资本对项目享有控制权，则应当确认为不动产、厂房和设备，并按照《国际会计准则第16号—— 不动产、厂房和设备》（IAS16）进行后续计量；若测试表明社会资本方对项目资产不享有控制权，则社会资本应当确认项目权益，具体应根据协议条款，确认为金融资产、无形资产或两者结合。
相应的，IPSAS32规定，当公共部门符合控制人条件时，公共部门应当确认一项资产。若公共部门不符合控制条件，则公共部门只能将PPP项目中的己方权益确认为金融资产、无形资产或两者结合。
而对于计量，IFRIC12和IPSAS32都建议使用公允价值对PPP项目权益进行初始与后续计量。以公共部门为例，若公共部门确认项目资产，则应依照《国际公共部门会计准则》中关于不动产、厂房和设备或无形资产相关规范进行计量处理；若公共部门只确认项目权益，则应依据《国际公共部门会计准则》中金融资产或无形资产相关规范进行计量处理。
3.借鉴。
（1）我国公共基础设施PPP项目资产归属判断标准。IFRIC12和IPSAS32以“控制权”为标准判断PPP项目资产归属的方法能够与资产的定义保持一致，也有利于在现有公认会计原则框架内进一步对PPP项目资产进行确认与计量，具有理论一致性。然而“控制权”标准依旧需要具体的标准以提高实务操作的指导性。由于PPP合同与传统资产采购合同有较大区别，其复杂性和风险性更高，传统的资产“控制权”具体标准并不适用 ，需要依据PPP项目产权特征具体设计PPP项目资产归属的判断标准。由于PPP项目风险不仅由项目本身决定，还受到项目所在国经济、文化及环境等多重因素影响。在考虑我国公共基础设施PPP项目资产确认时，应当根据我国公共基础设施PPP项目产权风险特征制定具体的项目资产判断标准。
（2）我国公共基础设施PPP项目资产计量属性选择。IFRIC12和IPSAS32规定若政府掌握PPP项目资产控制权则可以确认项目资产，反之则只能确认项目权益，这与我国财政部2008年颁布的《企业会计准则解释第2号》中的相关规定一致。而对于计量属性选择，虽然IFRIC12和IPSAS32鼓励PPP项目资产采用公允价值进行计量，但公允价值计量与我国《政府会计准则》所倡导的以历史成本为主的计量模式有所冲突。且从我国长期以来对公共基础设施资产的收付实现制核算实践看，采用公允价值计量难以保证以存量公共基础设施为基础的PPP项目资产的会计信息可靠性。故对我国公共基础设施PPP项目资产的计量属性选择应当持谨慎态度，不能直接照搬IFRIC12和IPSAS32。
（二）英国政府PFI项目会计核算经验
英国是最早应用PPP模式进行公共基础设施项目建设的国家之一。英国的PPP模式叫做PFI（Private Finance Initiative），即：私人融资活动。英国是世界上少数几个单独针对PPP项目会计核算颁布会计准则的国家之一。英国从上世纪90年代就开始研究、制定和发布针对PFI项目的会计准则。英国的PFI项目会计准则发展历史和政府PFI项目资产会计处理相关的准则实施经验对研究我国公共基础设施PPP项目资产的确认与计量有着非常重要的借鉴意义。
1.英国PFI项目会计发展情况。
根据Heald & Georgiou（2011），英国政府PFI项目会计的发展可以大致分为两个阶段，第一阶段：遵从英国一般公认会计原则（UK GAAP）（2009年10月之前），第二阶段：遵从国际财务报告准则（IFRS）（2009年10月至今）。由于国际会计准则对PPP项目资产的会计处理前部分已经讨论，故此部分只介绍英国第一阶段的PFI项目会计发展。
1997年9月，为规范公共部门PFI资产的会计处理，英国财政部成立的专责小组发布了技术说明1号，并在1999年进行了修正（简称TTN1R）。而英国会计准则委员会（ASB），则主张以“实质重于形式”准则为基础规范PFI项目的会计核算。ASB于1998年9月正式修订了《财务报告准则第5号—— 交易实质的方法》（FRS 5），由修正条款《FRS 5修正条款—— PFI及类似合同》（FRS 5A）具体指导PFI项目会计实务。
FRS 5A和TTN1R在PFI项目资产归属判断上都采用了“资产相关的风险与收益”标准，即以公共部门与私人部门哪一方拥有或承担PFI项目资产相关的大部分收益与风险为判断标准。但在实施过程中，人们发现FRS 5A和TTN1R存在着矛盾：（1）FRS 5A明确要求大部分需求风险和残值风险的一方确认PFI项目资产，这适用于大多数的PFI项目。而TTN1R却没有首先考虑需求风险和残值风险这两个主要风险因素，TTN1R鼓励广泛地考虑其他PFI项目风险因素，如：税收风险、设计风险、不可用风险、相关成本的潜在变化、技术过时等。这使得最后的应用结果造成：应用FRS 5A的结果是大多数PFI项目都被政府确认为有形资产，在资产负债表上列报；而应用TTN1R的结果是导致PFI项目资产不被政府所确认，变成了表外资产。（2）TTN1R与FRS 5A的同时存在，造成了会计政策选择的混乱，实务中PFI项目各方可以根据需要任意选择所遵循的PFI会计标准。（3）由于采用了规则导向的会计规范标准，也使得可以为了达到特定的财务结果而按照PFI会计规范来设计PFI合同。
由于缺乏统一的会计准则规范且会计准则本身存在不足，英国的PPP会计准则受到了多方批评。为解决这一问题，2006年3月，英国财政部建立了PFI事务委员会，讨论修改或废除TTN1R的可能性。但英国政府2007年3月宣布英国的政府会计将从遵循UK GAAP而转向遵循IFRS。这使得FRS 5A和TTN1R将不再适用。目前，英国政府对PFI项目的会计处理以IFRIC12为基础，采用“镜像处理”的手段规定了PFI项目会计处理的基本原则。
2.英国对PFI项目资产会计核算的制度规定（FRS 5A）。尽管现在英国政府在如何对PFI项目进行会计处理这一问题上采纳了IFRIC12，但从历史发展的角度看，FRS 5A和TTN1R为PPP项目资产的确认与计量发展积累了宝贵的经验，值得借鉴。从英国国内的对两个准则的评价来看，核心问题主要集中于哪些类型的PFI项目资产应当由英国政府确认，应当采用什么样的标准去判断，如何操作实施，即PFI项目资产归属的判断标准。相对于TTN1R受到了许多批评，FRS 5A在可操作性和实施结果两个方面看得到了许多支持。且FRS 5A早于IFRIC12、IPSAS32等准则，其研究成果和实施经验对研究政府PPP项目资产确认问题有着很重要的借鉴作用，故对于本文在此部分对FRS 5A中PFI项目资产的归属权判断相关规定进行详细地介绍说明。为了便于比较，本文将FRS 5A与IFRIC12、IPSAS32中的关于PPP项目资产归属的判断原则和具体标准归纳入表1。
（1）PFI项目资产归属的判断原则。与目前实施的IFRIC12所遵循的“控制权”标准不同，FRS 5A对PFI项目资产的归属采用了资产相关的“风险与收益”标准，认为：当政府或者社会资本其中一方能够享有项目资产带来的收益，并承担随之而来的风险时，应当将其确认为自身的一项资产：若政府方承担PFI合同中的项目资产的相关风险收益，则应确认为己方资产，同时确认一项需支付给社会资本方的负债；若社会资本方承担了项目资产相关的风险收益，则将之确认为己方资产，否则只应当确认一项金融资产，以计量应当从政府方获取的权益。
（2）拆分与资产不相关的PFI合同要求。鉴于PFI合同的复杂性和对于FRS 5A文件的适用性考虑，英国会计准则委员会建议考虑PFI合同的可拆分性，即首先将PFI合同中与判断项目资产风险收益不相关的部分拆分出去，再依据FRS 5A对项目资产的归属进行判断，分三个步骤：首先，去除与项目资产不相关的服务性合同部分。FRS 5A指出，在一些情况下，PFI合同某些的条款可以独立履行，则表示该合同是可拆分的。若被拆分出来的合同仅与服务相关（如：清扫、清洗、餐饮等），而不与项目资产相关时，则表明该部分合同与决定项目资产权属不相关，应当忽略。其次，判断余下的合同条款中是否包含了项目资产的支付对价。若存在，则表示此部分为一项资产的干租业务，应当适用租赁会计准则对之进行会计处理。最后，判断在拆分掉与项目资产不相关的服务性合同部分和项目资产支付对价的租赁性质业务部分后，PFI合同是否还有剩余。若是，则此部分将适用于FRS 5A。
（3）PFI资产相关的“风险与收益”原则的具体标准。对于PFI合同的剩余相关部分，FRS 5A提出了可操作性的标准以判断政府方是否承担了项目资产相关的风险与收益，共7条判别标准，详见表2。
3.借鉴。
（1）英国PFI项目资产归属判断标准的理论缺陷。TTN1R受到批评的主要原因是PPP项目资产归属判断标准中涉及的风险项目过于宽泛，导致许多应由政府确认的PFI项目资产成为表外资产。而FRS 5A虽然较于TTN1R有一个比较好的会计处理结果，但本质上FRS 5A与TTN1R存在同样的问题，即PFI项目资产的归属判断原则与公认会计原则中资产的定义存在不一致，这导致了理论上的瑕疵和实务操作上的潜在风险。政府资产本质上应当是由政府拥有或控制的一项资源，理论上判断资产的归属应当以判断政府是否具有“拥有或控制权”为核心。而衡量政府是否具有“拥有或控制权”，应当以政府是否承担了资产产权相关大部分风险与收益为判断依据。FRS 5A与TTN1R的“资产相关的风险与收益”标准恰恰扩大了范围，由“资产产权相关的风险与收益”扩展到了“资产相关的风险与收益”，故造成了TTN1R实施后的缺陷。虽然FRS 5A将产权相关的主要风险如需求风险、残值风险纳入主要考虑因素，但是其理论方面的瑕疵并没有克服。
（2）英国PFI项目资产归属判断标准的实务借鉴意义。PFI项目的复杂性的一个表现形式是合同复杂，要从一份一本书厚的合同中判断项目资产的归属是非常困难的。FRS 5A提出了将PFI合同进行拆分的方法，以梳理出决定项目资产归属的核心内容，提高了会计准则的的可操作性，值得借鉴。
另FRS 5A根据英国PFI项目所面临的主要风险，列出了影响PFI项目资产归属的主要风险清单，进一步提高了准则的可操作性。当然，这种做法的风险在于PFI项目合作方可以根据准则条款人为设计合同使得PFI项目资产成为政府表外资产。
综上所述，国际财务报告准则和国际公共会计准则中关于PPP项目的确认与计量规定以及英国政府PFI项目会计的建设经验为我国政府公共基础设施PPP项目资产的确认与计量提供了借鉴，现总结如下：
（一）综合考虑政府与社会资本的资产确认
我国政府会计的权责发生制改革已有序推进，在未来，一个PPP项目，既要在公共部门，也要在社会资本各自确认其对于PPP项目的权利和义务。若公共部门与社会资本所遵循的会计原则不一致，则极有可能造成一项公共基础设施项目资产被双方报表重复确认甚至被同时遗漏的情况。为防止PPP项目资产成为“孤儿资产”，IPSAS32采用了与IFRIC12相协调的原则，使得社会资本与公共部门能够在同一会计原则下对PPP项目资产进行会计处理。我国在制定PPP项目会计准则时也应当遵循这一原则，提高PPP会计信息的有用性。
（二）平衡原则导向与规则导向对项目资产确认与计量的影响
规则为导向的会计规范虽然可操作性较强，但是因为准则的不完备性，无法穷尽所有的相关经济事项，从而造成了会计信息披露者可能在符合会计规范的条件下隐藏交易信息实质或粉饰报表；原则为导向的准则从概念理论上界定交易事项的经济实质，涵盖的范围更广，但是缺乏可操作性，故一般会颁布操作或应用指南之类的文件对之进行具体解释。目前国际主流如IFRIC12等对于PPP项目资产的确认与计量规定采用的是以原则为导向的制度规定方法，由于缺乏可操作性，不能满足政府会计主体会计核算的需求。而从规则为导向的会计准则制定角度来看，虽然英国对于PFI项目资产的核算已经完全趋同于IFRIC12，但为提高可操作性，仍然借鉴了FRS 5A与TTN1R的经验。FRS 5A罗列出PFI项目资产相关的风险收益判断指标的方法具有较高的操作性，我国地方政府会计主体还应当加强公共基础设施PPP项目的风险问题研究，准确掌握我国公共基础设施PPP项目的主要风险，从而提出科学合理的公共基础设施PPP项目资产归属标准。
（三）将“产权归属为核心”作为公共基础设施PPP项目资产的确认原则
公共基础设施PPP项目往往涉及大型、长期、复杂的特许经营合同，其风险也呈现多样性与复杂性。在判断项目资产的归属权问题时，应当首先进行风险识别工作，并将与判别项目资产归属不相关风险部分予以拆分，然后再考虑剩余部分是否能够成为判别项目资产归属的条件。FRS 5A以PFI项目资产相关的风险收益为标准判定项目资产归属，进而进行资产的确认与计量。FRS 5A的方法，虽然可操作性强，但是资产相关的风险收益标准涵盖范围较大，其中部分风险与判断资产归属不相关。资产相关的风险收益标准不符合UK GAAP中关于资产的定义。IFRIC12以资产的定义与确认标准出发，以“控制观”判断PPP项目资产的权属，与IFRS相协调。控制观下，一项资产是否纳入会计主体确认，首先应当满足该主体能够对资产这项资源进行控制，而控制的核心是以资产产权为判断标准，若产权属于政府则政府部门应当将公共基础设施PPP项目资产确认为有形资产，反之则应由社会资本方确认为有形资产。
（四）审慎选择我国公共基础设施PPP项目资产的计量模式
虽然IFRS和IPSAS鼓励采用公允价值计量属性对PPP项目资产进行计量，但在我国实施时需要立足我国政府公共基础设施会计核算现状，综合考量公允价值、历史成本、名义价值的选择。由于我国政府会计处在权责发生制改革初期，对于基于存量基础设施的PPP项目，可能关于基础设施资产原始成本的记录并不完全，若采用评估价值为代替入账很可能不符合成本效益原则。此外我国政府会计准则目前还是以历史成本为主要计量属性选择，若对公共基础设施PPP项目资产采用公允价值计量会与基本准则及固定资产准则相冲突，不利于提供高质量的政府会计信息。故本文认为对于公共基础设施PPP项目资产的计量模式选择还应审慎而行，目前仍推荐以历史成本为主要计量模式。
▷作者：朱颖隽 | 上海海事大学博士研究生，上海立信会计金融学院讲师；邵瑞庆 | 上海立信会计金融学院教授，博士生导师；李颖琦 | 上海国家会计学院教授，博士生导师
▷来源：《财务与会计》2019年第14期
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