纽约城市更新：从“空中”拿地——论Air Rights

Original 罗雨翔不成熟研究 2023-01-07

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一座城市的制度，

成就一座城市的“高度”

作者：罗雨翔

摄影：cangkai

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曾经有人开玩笑说：“纽约的天际线可以申报世界非物质文化遗产。”

的确，这经典的风景吸引了全世界游客、人才和资本的目光。但纽约天际线的迷人之处，也在于其不断的变化——当许多欧美城市正在经历人口收缩，或是由于严格的规划限制而减慢了建设速度时，纽约却总有新的高楼窜入空中。

在纽约，Air Rights（“上空权”）是城市建设的重要一环。Air Rights的正式名称为Transferable Development Rights，即“可以被转移的土地开发权”。在这种机制下，地块A的开发商可以向地块B的所有者购买其闲置的土地开发权——即将地块B上空未填满的建筑空间给转移到地块A，从而在自己的地盘上建设体量超出原有规划所许可的房屋。

图片@纽约市规划局

纽约的开发权转移机制和这座城市的房地产市场以及天际线息息相关。但很很多人不知道的是，除此之外，这套制度其实也和古建筑保护、产业发展以及公共空间等政策话题有着重要的联系。

这期我们就来探讨纽约开发权转移的三种模式，解析这项规划和开发制度的本质。

1 Air Rights的制度起源——文物保护

二战后，美国迎来了一阵建设潮，大量的新建筑彻底改变了城市的风貌。

与之而来的，是在1960、70年代兴起的古建筑保护运动。1965年，纽约成立了自己的文物保护部门——Landmark Preservation Commission（地标保护委员会，相当于这座城市的文物局），目的是让重要的历史建筑能在房地产市场和经济发展的“高压”下被保存下来。

纽约曾经的建筑瑰宝Penn Station于1965年被拆毁。该事件激起了民众的热议，并直接促成了纽约市文物局的成立。

图片@Museum of the City of New York

但是，“被保护”的文物往往会遇到新的生存危机。

任何一栋建筑物，无论年龄，都得花钱进行长期维护——越是古老、具有文物价值的建筑，其维护费可能会更高。但是，一旦某栋建筑被列为了“文物”，法律就会禁止其所有者对它进行改造或再开发；这样一来，古建筑的所有者就失去了一大块潜在的资金来源。

在纽约，不少地标建筑是处于繁华商业区的教堂。这些教堂建筑面积很少，且只有一两层楼高，城市规划给这些教堂所处的区位给予了很高的开发强度，所以按理来说教堂都有不少的潜在开发空间。但文物保护部门却封锁了这些古建筑在未来进行开发的权力。

当教堂周围的地块上都建起了摩天大楼的时候，教堂的开发权却被文物局给“凝固”了。空有开发权却不能使用，久而久之许多古建筑面临破败的危机。

于是，纽约在成立地标保护委员会后的第三年（1968年），立法通过了专门针对文物的开发权转移机制，允许被列为文物的古建筑将自己无法使用的开发权卖给其他地块。

图片@纽约市规划局

这种针对古建筑的开发权转移机制可以带来五大好处：

文物和古建所有者的财务状况将得到大大的改善；
开发商可以从中获利，在其他地块上建设超出原规划许可的面积；
推动政府的文物保护工作——文物局在一开始运作的时候，往往遇到了不少挑战：许多古建的所有者因为担心自身未来的财务状况，反对其建筑被列为文物。开发权转移机制使得文物保护不再意味着财务灾难，于是文物局的工作得以进行得更加顺利；
促进税收——许多文物机构（如教堂）是非盈利组织，不需要缴纳房产税。开发权转移机制使得这些文物上空闲着的开发权得以变成需要缴税（taxable）的建筑物面积，这能增强市政府的财政收入，可谓一举多得。

纽约古建筑和地标上空潜在的开发权转移

原图@Municipal Art Society

2 大规模的Air Rights使用——特区机制

通过允许文物和古建上空的开发权转移，纽约尝到了通过立法和规划制度结合达成政策目的的甜头。那么除了文物保护以外，其他的政策目的是否也可以通过开发权转移来促成呢？

其实，单栋文物的开发权转移是件特别麻烦的事，因为法律规定购买开发权的土地（receiving site）必须与提供开发权的文物所在地（granting site）相邻或仅隔街——这大大限制了交易的可能性。所以，所以许多想要转移开发权的古建筑往往找不到符合要求的买家。

为此，纽约推出了“开发权转移2.0”——Special District（特区机制），即在地图上画出一个片区，给这片区域内的地块更大的自由度来买卖开发权。特区内的买方和卖方无需相邻，许多审批程序也被简化，这扩大了开发权转移的市场范围，同时降低了交易成本。

位于时代广场和百老汇的Theater Subdistrict（剧场特区）是纽约最早也最成功的开发权转移特区案例之一。

上世纪后半叶，纽约中城（Midtown）蓬勃的商业房地产市场向百老汇“蔓延”，给传统的文化产业带来了前所未有的压力；同时，许多剧场也被文物局列入了古建名单，因此面临着前文所提到过的财务困难。

为了保护纽约独特的百老汇文化，防止剧场一个个破败消失，纽约市于1998年推出了剧场特区的开发权转移机制。该机制主要由以下五点构成：

制定了大范围的剧场特区（从40街到57街，位于6大道和8大道之间）；
列出了其中30多个剧场，并允许它们与特区内的任何一个地块进行开发权交易，取消了传统的开发权交易距离限制；
简化了政府审批的过程，并根据交易的开发权的体量制定了不同程度的审批要求；
建立了“剧场特区基金”，让购买开发权的开发商缴纳“手续费”，用于剧场的维护和发展；
规定卖家（剧场）在交易后必须仍是以剧场为主业，不得转身去做其他的行业。

剧场特区的设立，拯救了纽约的百老汇，为其带来了新的活力。

作为比较，传统的文物开发权转移机制（1.0版本）仅仅只是给产权交易带来了可能性，但并没有真正地激活市场——说到底，有交易需求的古建筑还是得单枪匹马地在自己周边碰运气，实则艰难。通过成立特区，纽约市其实是在真正地建立起一个个开发权交易市场，并在市场中加入了激励机制和充分竞争，以此更加深入地、有针对性地盘活特区内部的土地，并间接扶持濒危的特色产业。如果没有剧场特区，今天的纽约恐怕很难有如此蓬勃的剧场群和文化产业。

传统的文物开发权转移受到了距离因素的限制；特区内的开发权转移则显著加大了买卖双方匹配的基数和交易的成功率。

除了保护古建筑和特定产业，纽约还使用这种开发权转移特区机制来建设高品质的城市公共空间。

如今纽约最“网红”的景点——High Line（高线公园）正是得益于开发权转移。

纽约为了High Line的建设成立了特区，公园上空的开发权能被公园周围的土地开发商买走，用于更高强度的房地产开发。这形成了一个完美循环：

地产商购买开发权的钱用于公园的围护，使得一流的设计与建造得以长期保持其一流的品质；
高品质的公园大大提升了周边地块和房产的价值，进一步提高了地产商从公园上空购买开发权的需求。

事实上，High Line所在的特区是纽约迄今为止最为活跃的开发权交易市场。自从2006年创立特区以来，仅十年间就有26笔交易达成（总体量为3万7千多平米），开发权供不应求。

3 无需审核的Air Rights交易

但是，其实在整个纽约，只有不到10%的开发权交易是通过文物保护法和特区这两种机制促成的。绝大多数的开发权交易是通过第三种方式进行，且不需要规划部门的审批。这第三种机制，就是Zoning Lot Merger，即“地块合并”。

在纽约，street block（街块）被分为多个地块（zoning lot）。一般地来说，每栋楼房占据一个地块，地块的面积乘以该街块的容积率，得到的就是每个地块的开发权数额（即规划许可的总建筑面积）。

但是，如果你将同一个街块内的不同地块给合并起来，那么规划所允许的开发体量就可以在原本的多个地块间自由流动。

由于房子的占地面积不一定要铺满整个地块，当地块合并后，大量的开发权可以被集中在位置最好的某个小地块上。体积除以底面积等于高——当大体量被压在一个小地块上时，开发商得到的即是超高层。

相对于许多其他的大城市，纽约的城市规划和开发建设其实在政府管理层面非常“宽松”。只要新建的房屋不偏离规划许可的用途和体量，规划局就不需要也不会对该项目进行监管和审批——这种无需规划审批的开发建设叫做“as-of-right”，意思是“合规，不需特殊审批”。在纽约，绝大多数的楼房都是as-of-right development。

通过地块合并来转移并累积开发权的操作，是一种无需规划审批的开发模式。这是因为，在规划局看来，既然合并地块只能在同一个街块内部进行，那么开发体量就算移来移去也终将会保持在同一个街块里——这样做并不会改变这个片区的整体建筑物密度，因此不算是偏离了原规划的许可，也就不需要规划局再来审批。

也许正是因为合并地块不需要规划局额外审批，开发商才非常喜欢这种操作模式，所以纽约90%以上的开发权交易是通过合并地块来达成的。

近年来，曼哈顿各处——尤其是中央公园南边建起了许多超高层住宅。这些许多与合并地块有关。

纽约的房地产市场吸引的是全球的资本，开发商在这可谓是见缝插针。然而黄金地段的可用土地非常稀缺，且常常地块面积很小，于是很多开发商便想到用开发权转移这一招来从“空中”拿地。

超高层豪华住宅432 Park Avenue一共有95层楼高，其中有近三分之一的楼层面积就是是通过开发权转移得到的。

通过合并周围其他地块，开发商可以免去规划局的审批，用一栋栋超高层彻底改变了曼哈顿的天际线。

4 Air Rights的实质

开发权之所以能够被用各种各样的方式转移，是因为政府规划和市场开发之间总是存在着一定程度的不匹配。

规划局基于对城市总体发展的考虑，自上而下地制定了各种分区（zoning），决定了一个地方可以建何种功能的楼房，以及那的建筑开发强度可以有多大。

但是，分区本身就是“粗线条”的，不能过于详细——规划局可以制定一个区的总体开发规则，但永远无法、也不应该去规定城市中每一个小地块的具体样子。

因为每一个地块的特性不同，以及市场的供求情况不同，同一个规划分区内的不同地块会有不同的开发结果。有些地块上的房屋密度大，几乎接近了规划许可的最大值；有些地块上的房屋则密度小，剩出了不少的可开发空间。

正是因为政府在一个区域内的规划和市场在每个地块上的开发这两者并不完全一致，开发权才存在着流动的可能性。

纽约政府承认并支持这种不一致性，让“建得多的人”和“建得少的人”两者之间用市场价来买卖开发权，这正是政府在鼓励开发权流向市场更需要的地方，以此来修正规划在一开始就必定会有的不完美。

开发权转移的出现，承认了市场和政府之间的根本不同，却又能促进彼此的发展。除了可以调节政府规划和市场建设之间的区别以外，开发权转移还可以帮助政府来达成一些政策目的——如前文分析的保护古建筑、支持特定产业、提供高品质公共空间等。

但是，纽约的经验其实也揭示出了一些开发权转移的困难因素和负面影响：

若是对交易双方的限制过多，则市场不会做出反应——在单栋文物开发权转移的案例中，由于买卖双方需要遵守严格的距离条件，因此几十年来纽约实际受惠的文物单位屈指可数；
若是政府过于放松对交易的监管，则新的开发可能会“失控”——在合并地块的案例中，由于该操作属于免审查的开发模式，纽约不少超大型的建筑项目竟可不用得到规划局的许可就开工，这有背“免审查”机制的初衷，难以令市民放心；
买卖开发权的价格是由市场决定的，但在这个过程中，买方经常占有过多的议价优势——当文物部门或公共资源的管理者（卖方）在与开发商（买方）谈判时，由于前者总是急于改善自身财政状况，他们常常会接受开发商提出的极低购买价。这会有失公平，且不利于保护文物部门和政府的利益。

纽约潜在的开发权转移

原图@Municipal Art Society

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一座城市的制度，成就一座城市的“高度”。

制度的目的，往往并不是为了控制和约束个体的发展。聪明的制度设计，能够使原本毫不相干的个人和组织找到共同目标，并为社会整体做出贡献。开发权转移正是这样一种让人合作的制度；纽约的城市风貌，也正是市场和政府在这样的制度下互相博弈、协作和交涉的结果。

文：罗雨翔

摄影：cangkai

更多摄影作品：35mmonthehudson.com

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