《柳叶刀》最新评论 | COVID-19暴发期间不要违反《国际卫生条例》

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《柳叶刀》（The Lancet）2月13日在线发表十六位全球有影响的卫生法学家（包括世界卫生组织前任首席法律顾问）撰写的评论文章，认为在当前2019冠状病毒病（COVID-19）暴发期间，许多国家对中国实施旅行限制，违反了《国际卫生条例》。评论指出，在任何情况下，公共卫生或外交决策都不应基于现在针对中国人和亚裔的种族主义和仇外心理。呼吁现在比以往任何时候都更需要坚持国际法规则，要求各国开始行动，撤销已经实施的非法旅行限制，在遵循《国际卫生条例》的过程中，支持世卫组织，并且互相支持。 感谢北京大学公共卫生学院全球卫生学系刘培龙教授对本文的翻译。

《国际卫生条例（2005）》（The International Health Regulations (2005) (IHR)，以下简称：《条例》）[1]规定了196个国家和世界卫生组织（以下简称：世卫组织）如何集体应对疾病的全球传播并避免对国际交通和贸易的不必要干扰。在这一具有法律约束力的文书中，第43条条款对各国在处理公共卫生风险时所能采取的措施做出限制，要求这些措施具有科学依据，与所涉及的风险相称，并基于人权[1]。《条例》的用意是：各国不应采取不必要的伤害他人或抑制他国向国际公共卫生当局报告新风险的积极性的措施[2]。

在当前COVID-19暴发期间，许多国家对中国实施旅行限制，已经违反了《条例》。我们十六位全球卫生法学家应用《维也纳条约法公约》[3]解释框架，对《条例》第43条（见以下方框）的法律含义达成法学共识，得出了这一结论。

《国际卫生条例（2005）》

第四十三条 额外的卫生措施

一、 本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。此类措施：

（一）可获得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护，或

（二）根据第二十五条、第二十六条、第二十八条第一和二款、第三十条、第三十一条第一款第（三）项和第三十三条禁止使用，但这些措施须符合本条例。

这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。

二、 在决定是否执行本条第一款提及的卫生措施或第二十三条第二款、第二十七条第一款、第二十八条第二款和第三十一条第二款第（三）项规定的额外卫生措施时，缔约国的决定应基于：

（一）科学原则；

（二）现有的关于人类健康危险的科学证据，或者此类证据不足时，现有信息，包括来自世界卫生组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息；以及

（三）世界卫生组织的任何现有特定指导或建议。

三、 缔约国执行本条第一款所述并对国际交通造成明显干扰的额外卫生措施时，应该向世界卫生组织提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息。世界卫生组织应与其他缔约国分享这种信息并应分享关于所执行卫生措施的信息。就本条而言，明显干扰一般是指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上。

四、 对本条第三款和第五款提供的信息和其他相关信息进行评估后，世界卫生组织可要求有关缔约国重新考虑此类措施的执行。

五、 缔约国应该在采取本条第一款和第二款所述的对国际交通造成明显干扰的额外卫生措施后48小时内，向世界卫生组织报告此类措施及其卫生依据，临时或长期建议中涵盖的措施除外。

我们对结论的解释如下。首先，根据第43.2条条款，各国不能只以防范为由实施额外卫生措施，而必须根据“科学原则”、“科学证据”和“世卫组织的建议”进行决策[1]。在COVID-19暴发期间实施的许多旅行限制没有科学支持或世卫组织支持。对这类病毒的旅行限制已经受到了公共卫生研究人员的质疑[4-6]。世卫组织也表示反对，强调实行旅行限制弊大于利[7, 8]。

其次, 根据第43.1条条款，国家实施的任何额外卫生措施 “对国际交通造成的限制以及对人员造成的创伤性或侵扰性不应超过其他合理的可用措施”[1]。在这种情况下，即使旅行限制能起作用，但各国仍有许多其它更有效的措施可以采取。世卫组织针对不少这样的措施，包括风险沟通、监测、患者管理、出入境口岸筛查等，发布了COVID-19技术指南[9]。

第三，最重要的是，第3.1条严格要求所有额外卫生措施的实施均要“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”[1]。这反过来反映了国际法在制约对权利和自由的限制和减损时，具有必要性、合法性和相称性的原则[10]。在任何情况下，公共卫生或外交决策都不应基于种族主义或仇外心理，然而现在针对中国人和亚裔人群正在实施这样的措施[11]。

因此，在COVID-19疫情期间，数十个国家实施的许多旅行限制都违反了《条例》[12]。然而，更令人不安的是，这些国家中至少有三分之二没有向世卫组织报告其额外的卫生措施[12]，这又进一步违反了《条例》第43.3和43.5条条款的规定。公然无视及时报告任何额外卫生措施的法律要求，削弱了世卫组织协调全球应对公共卫生突发事件的能力，也妨碍各国根据《条例》的义务相互问责。

一些国家辩称，他们宁愿得到安全也不愿感到遗憾。但有证据表明，非法的旅行限制不会让国家更安全[4-6]。在短期内，旅行限制阻止了物资进入受影响地区，延缓了国际公共卫生应对行动，使整个人群蒙辱，还对我们之中最脆弱的人群造成了不成比例的伤害。从长远来看，对国际法有选择地遵守会鼓励其他国家也仿效，从而损害了更广泛的以规则为基础的世界秩序。当各国在遵守国际协议方面不能相互信赖时，有效的全球治理就不可能实现[13]。

当然，《条例》远非完美。例如，《条例》只适用于国家，不适用于公司和其他非政府组织。因此，当航空公司停止飞往受COVID-19影响的地区时，一些国家发现自己实际上受到了旅行限制。此外，《条例》缺乏强有力的合规、执行、监督和透明的问责机制[14]。

但是，《条例》是保护全世界人民免受疾病全球传播的具有法律约束力的制度。每年有超过25亿人往返于4000个左右机场之间，未来疫情暴发是不可避免的[15]。基于恐惧、误传、种族主义和仇外心理的应对措施不会将我们从类似COVID-19这样的突发事件中拯救出来。现在比以往任何时候都更需要坚持国际法规则。各国可以开始行动，撤消已经实施的非法旅行限制，在遵循《条例》的过程中，支持世卫组织，并互相支持。END

原文作者及声明

Roojin Habibi, Gian Luca Burci, Thana C de Campos, Danwood Chirwa, Margherita Cinà, Stéphanie Dagron, Mark Eccleston-Turner, Lisa Forman, Lawrence O Gostin, Benjamin Mason Meier, Stefania Negri, Gorik Ooms, Sharifah Sekalala, Allyn Taylor, Alicia Ely Yamin, *Steven J Hoffman *[e-mail]

Global Strategy Lab, York University, Toronto, ON M3J 1P3, Canada (RH, MC, SJH); Graduate Institute of International and Development Studies, Geneva, Switzerland (GLB); Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile (TCdC); University of Cape Town, Cape Town, South Africa (DC); University of Geneva, Geneva, Switzerland (SD); Keele University, Keele, UK (ME-T); University of Toronto, Toronto, ON, Canada (LF); O’Neill Institute for National and Global Health Law, Georgetown University Law Center, Washington, DC, USA (LOG); University of North Carolina at Chapel Hill, Chapel Hill, NC, USA (BMM); University of Salerno, Fisciano, Italy (SN); London School of Hygiene & Tropical Medicine, London, UK (GO); Warwick University, Coventry, UK (SS); University of Washington, Seattle, WA, USA (AT); and Harvard University, Cambridge, MA, USA (AEY)

This research was supported by the Canadian Institutes of Health Research (grant #312902) and the International Collaboration for Capitalizing on Cost-Effective and Life-Saving Commodities (i4C) that is funded through the Research Council of Norway’s Global Health & Vaccination Programme (GLOBVAC Project #234608). GLB was previously WHO’s Legal Counsel. SD is a member of the WHO research ethics review committee. ME-T reports consulting fees from WHO unrelated to this Comment. LOG and SJH are directors of WHO Collaborating Centres. SJH is additionally a Scientific Director with the Canadian Institutes of Health Research (the Government of Canada’s national health research funding agency). We declare no other competing interests. Views and opinions in this consensus statement Comment represent those of the authors writing in their personal and independent academic roles, without any direction from their governments or institutions.

参考文献（上下滑动查看）

[1] WHO. International Health Regulations, WHA 58.3, 2nd edn[M]. Geneva: World Health Organization, 2005.

[2] TEJPAR A, HOFFMAN S. Canada's Violation of International Law during the 2014–16 Ebola Outbreak[J]. Can Yearb Int Law, 2017(54):366-383.

[3] Vienna Convention on the Law of Treaties, May 23 1969: 1155 UNTS 331 (entered into force January 27, 1980), 1969[C].

[4] BROWNSTEIN J S, WOLFE C J, MANDL K D. Empirical Evidence for the Effect of Airline Travel on Inter-Regional Influenza Spread in the United States[J]. Plos Medicine, 2006,3(10):e401.

[5] MATEUS A L, OTETE H E, BECK C R, et al. Effectiveness of travel restrictions in the rapid containment of human influenza: a systematic review[J]. Bulletin of the World Health Organization, 2014,92(12):868-880.

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[7] WHO. Updated WHO advice for international traffic in relation to the outbreak of the novel coronavirus 2019-nCoV[EB/OL]. (2020-01-27)[2020-2-11]. http://www.who.int/ith/2019-nCoV_advice_for_international_traffic/en/.

[8] WHO. WHO Director-General's statement on IHR Emergency Committee on Novel Coronavirus (2019-nCoV)[EB/OL]. (2020-01-30)[2020-2-11]. https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-nCoV).

[9] WHO. Novel coronavirus (2019-nCoV) technical guidance[M/OL]. [11th Feb 2020]. https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance.

[10] TAKAHASHI Y. Proportionality[M]. Oxford: Shelton D (Ed.), Oxford Handbook of International Human Rights Law, Oxford University Press, 2013: 449.

[11] YEUNG J. As the coronavirus spreads, fear is fueling racism and xenophobia. CNN[EB/OL]. (2020-01-31)[2020-2-11]. https://edition.cnn.com/2020/01/31/asia/wuhan-coronavirus-racism-fear-intl-hnk/index.html.

[12] WHO. Novel coronavirus (2019-nCoV) situation report—18. [EB/OL]. (2020-02-29)[2020-2-11]. https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200207-sitrep-18-ncov.pdf?sfvrsn=fa644293_2.

[13] HOFFMAN, S. J. The evolution, etiology and eventualities of the global health security regime[J]. Health Policy Plan, 2010,25(6):510-522.

[14] OTTERSEN T, HOFFMAN S J, GROUX G. Ebola Again Shows the International Health Regulations Are Broken: What Can Be Done Differently to Prepare for the Next Epidemic?[J]. American Journal of Law & Medicine, 2016,42(2-3):356-392.

[15] KHAN K, ECKHARDT R, BROWNSTEIN J S, et al. Entry and exit screening of airline travellers during the A(H1N1) 2009 pandemic: A retrospective evaluation[J]. Bulletin of the World Health Organization, 2013,91(5):368-376.

*中文翻译仅供参考，一切内容以英文原文为准。

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