赵华胜：上海合作组织与阿富汗问题

编者按

美国从阿富汗撤军即将完毕。美军是否实现了在阿富汗的目标？阿富汗的战乱局面责任归谁？美军撤退会给这一地区造成哪些影响？中国要填补阿富汗的“真空”吗？

中国论坛从2021年7月16日起，陆续推出中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授赵华胜12年前开始陆续发表在国内外学术期刊的阿富汗问题文章8篇，以及为中国论坛写作尚未发表的文章1篇，对上述问题作出回答。

今日推送的是赵华胜教授的阿富汗系列文章之五“上海合作组织与阿富汗问题”。本篇文章首发于《国际问题研究》2009年第4期，原文9千余字，本文为精编版，独家供稿中国论坛。阅读原文请点击文末链接。

阿富汗不是上合组织的成员国，也不是它的观察员国（2012年阿富汗被接纳为观察员国——作者注），但上合组织却与阿富汗有着特殊的关系，在上合组织的全部历史中，阿富汗问题始终没有脱离过它的视野和关注。

上合组织阿富汗政策的演变

上合组织的历史与阿富汗局势存在着一些重大巧合。1996年，塔利班夺取政权，“上海五国”也在这一年形成。2001年，上合组织成立，同年发生了“9.11”事件。事实上，这些巧合不是偶然的。不管是“上海五国”还是上合组织的成立，阿富汗局势都是重要历史背景。原俄罗斯总统普京曾经指出（2008-2012普京任总理——作者注），在促使上合组织成立的因素中，阿富汗局势是其中之一。  

自上合组织成立之始，阿富汗问题始终是它的重要关注和议题之一。

上合组织在阿富汗问题上有一以贯之的基本原则，不过在具体政策上有阶段性演变。

在1997年之前，“上海五国”——即上合组织的前身——是以边界安全为基本议题，它从1998年才转入地区安全和经济合作。

在“9.11”事件之前，阿富汗是塔利班掌权，推行极端宗教主义政策，支持恐怖主义组织。上合组织各国均为阿富汗的邻国和近邻，处于阿富汗恐怖主义外溢首当其冲的位置。这一时期，上合组织对阿富汗局势极为忧虑和关切，在它历次的重要公报或声明中，它都清楚地表示了这一点。

但上合组织不具备条件也没有能力主动解决阿富汗问题，联合防御是它这个时期的安全考虑。对于阿富汗的内部争端，上合组织的政策是不介入，不支持或反对任何一方。它认为国内和解是解决阿富汗问题的基本途径，主张各集团进行政治谈判，照顾到各利益阶层的利益，实现国内和平。它反对用军事手段解决阿富汗问题，认为军事途径不可能解决问题。

上合组织赞成国际社会参与解决阿富汗问题，但主张应以联合国为中心。上合组织明确提出“反对任何外部势力利用阿富汗及其领土从事危害本地区安全的活动。” 

以“9.11”事件为标志，上合组织的阿富汗政策进入到另一阶段。“9.11”事件使阿富汗形势根本改观。上合组织需要回答三个重要问题：第一，对阿富汗战争的立场，第二，与阿富汗新政府的关系，第三，关于阿富汗重建的原则。

2002年1月，上合组织外长发表联合声明，全面和详细地阐述了对阿富汗问题的主张和政策，其要点包括：明确将塔利班列为支持恐怖主义的组织，赞成推翻塔利班政权；支持阿富汗临时政府，准备与阿富汗权力机构展开合作对话；主张阿富汗为中立国家，反对把阿富汗纳入某一势力范围；由阿富汗人民自己选择政治模式和发展道路，反对外部把自己的政治模式强加于阿富汗；国际安全援助部队需按联合国授权行事并得到阿富汗合法政权同意；向阿富汗提供人道主义援助；在联合国主导下开展阿富汗重建的国际合作，等等。

在推翻塔利班后，各国普遍认为塔利班问题基本解决的看法，但形势的发展超出预料，阿富汗国内没有稳定下来，经济恢复缓慢，国家重建困难重重。2005年11月，在联大阿富汗问题会议上，上合组织阐述了它的主张：其一，促进政治稳定和经济发展，实现民族和解。其二，阿富汗与周边国家睦邻友好，创造友善合作的周边环境。其三，在联合国的主导下进行国际支持和援助，尊重阿富汗的主权，保证它的统一，不干涉其内政，国际反恐联盟的行动须按联合国的授权并经阿富汗政府同意。

上合组织在这个时期建立了与阿富汗的直接联系。2004年6月，阿富汗过渡政府总统卡尔扎伊作为客人首次参加上合组织峰会。在这次峰会上决定建立上合组织-阿富汗联络组。从2006年开始，阿富汗总统作为客人出席了历次上合组织峰会。

从2008年开始，阿富汗议题在上合组织的议事日程中出现明显的加强倾向。2008年8月上合组织杜尚别峰会提出要加强上合组织-阿富汗联络组的工作，决定筹备召开阿富汗问题特别国际会议，并建议安理会授权国际安全援助部队在阿富汗打击毒品生产和走私。2008年10月，上合组织成员国和阿富汗代表会议在北京举行。2009年1月，上合组织成员国就阿富汗问题举行了副外长级磋商。2009年3月，上合组织阿富汗问题特别会议在莫斯科举行。除了上合组织成员国和观察员国代表之外，阿富汗、土库曼斯坦、土耳其、美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大、日本的代表，还有联合国秘书长潘基文，以及独联体、集体安全条约组织、欧盟、北约、欧安组织、伊斯兰会议组织、亚信组织的代表参加了会议，这是一次具有广泛代表性的国际会议，在上合组织的历史上也是第一次。

鉴于阿富汗的严峻形势，上合组织重申对国际安全援助部队和联军在阿富汗采取合法行动的支持。安全仍是上合组织的基本导向，但更强调重点是打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪。上合组织准备加强与阿富汗的关系，在安全领域与阿富汗采取务实的行动，支持开展跨区域开发项目，包括建设地区能源和交通走廊。

上合组织如何应对

阿富汗问题有许多重要含义。对于它的周边地区来说，它是安全的“神经中枢”，牵动着地区安全的全局。它是毒品的源头，周边国家乃至欧洲深受其害。它在地缘政治上有格局塑造的作用，能够改变地区地缘政治格局。它是大国合作或竞争的大舞台，大国关系在这里有用武之地。阿富汗又对地区整合和区域经济合作至关重要。在自然地理上，它处于中亚、西亚、南亚的中间，它既可使这些地区连为一体，又可使它们可望而不可及。概而言之，在某种意义上阿富汗是一把钥匙，可以打开许多地区问题之锁。

上合组织在解决阿富汗问题上有其潜力，它的最大资源在于它包括了阿富汗周边的绝大多数国家。阿富汗有6个邻国，其中除土库曼斯坦外都是上合组织成员国和观察员国。上合组织的这个特点是独一无二的，而且是无法替代的。从长期来说，美国和北约的军队终将撤走，而上合组织国家将永远在这里，阿富汗的命运最终还是要同当地国家联系在一起，而当地国家和组织最终将是阿富汗发展的依托。

由于地理上不可分割的联系，上合组织在政治、经济、安全上对阿富汗的作用显而易见。阿富汗长远的经济发展不能不通过地区合作，阿富汗是一个内陆国家，跨地区的交通、能源、贸易是它经济发展的重要途径，上合组织作为地区经济合作的主要框架，是阿富汗的自然选择和天然伙伴。

在阿富汗问题上，上合组织尚没有充分使用它的资源。潜力和资源只有在使用时才变为能力。如何把潜力和资源转化为现实的能力，如何合理地使用这种能力，这是上合组织的一个课题。

上合组织应该推出自己的阿富汗问题纲领，表述其基本原则和政策，以及具体行动计划。这个纲领之所以需要，是它能够整体地反映上合组织的原则、政策、看法、设想。作为由当地国家组成的组织，上合组织了解什么方式更符合实际，什么结果对本地区更为有利。

上合组织国家在阿富汗政策上应有所协调。上合组织有资源和潜力，但多体现在各成员国身上，并没有很有效地整和为上合组织的共同资源和行动，这对上合组织是一个损失。当然，没有可能也没有必要把各国的资源和行动都整和起来，但一定程度的协调和共同行动既是可能的，也是需要的。这符合各成员国的利益，有利于提高上合组织的行为能力，也可提高效率和效果，同时并不降低各成员国的作用和影响。

在阿政府已经与塔里班对话谈判的情况下，在塔利班可能以某种形式重返的前景下，如何对待塔里班成为重要问题。显然，根本改变对塔里班的态度还无可能，但完全否定塔利班也不再适宜。还应该看到，阿富汗相当部分居民对塔利班的看法与外界很不相同。在中亚国家学术界，也有对塔利班不同的认识。俄罗斯已经表示，如果阿富汗政府决定与温和派塔利班谈判，它也不会反对。在这一问题上，上合组织需要审时度势，做出一定的调整。

上合组织不直接参加阿富汗的军事行动，经济领域是它参与阿富汗重建的主要途径。此外，它在推动阿富汗国内政治和解上可以有所尝试。政治和解是阿富汗问题的最佳解决方式，也是阿富汗稳定的最好保障。在阿富汗政府同意的前提下，上合组织可以帮助推动这一进程。上合组织扮演这一角色有较有利的条件，它是本地区的组织，不是塔利班的主要敌人，不强求阿富汗接受外来政治模式，较易为各政治力量接受。

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