2020年6月29日，北京市第四中级人民法院发布了《2019年度行政案件司法审查报告》及十大典型案例（北京四中院2019年度行政案件司法审查报告）
今天推送的是北京四中院2019年十大典型案例之案例四：对行政行为是否存在法定无效情形的审查——潘甲诉北京市石景山区人民政府房屋征收补偿案
确认被诉行政行为是否存在无效情形，应当对行政行为是否具有以下重大且明显的违法情形进行审查：行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等。原告起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形的，应当向当事人释明转换为撤销诉讼。原告拒绝变更诉讼请求的，应判决驳回其诉讼请求。
原告潘甲雪，男，1960年11月23日出生，汉族，无业，住北京市石景山区。被告北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路**。原告潘甲雪因不服被告北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）作出的石政决[2017]27号《北京市石景山区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉征补决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月2日立案后，于2019年4月4日向被告石景山区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月14日公开开庭审理了本案。原告潘甲雪的委托代理人段福惠、张德平，被告石景山区政府的委托代理人石云、张永魁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告石景山区政府于2017年7月10日作出被诉征补决定，主要内容为：被告石景山区政府于2016年11月29日作出石政决[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》，决定对石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目范围内的住宅房屋及其附属物实施征收。石景山区北辛安南岔X号1-2号房屋位于该项目征收范围内，已按照房改政策办理了购房手续，房改购房人为案外人潘振山，房屋建筑面积为38.52平方米。经北京三友宇天测绘有限公司实际测绘，私自建设的房屋建筑面积为28.99平方米。北京西域房地产价格评估有限公司对被征收房屋及私自建设的房屋，出具了编号为西估字[2016]Z009号-5-10-017《北京市国有土地上房屋征收估价报告》及《补充评估单》，被征收房屋价值为人民币2164289元，私自建设的房屋重置成新价为人民币39027元。因被征收人与石景山区房屋征收中心在本项目签约期限内未能达成补偿协议，北京市石景山区房屋征收办公室报请被告作出征收补偿决定。被征收房屋北辛安南岔X号1-2号，被征收人为潘振山，房屋建筑面积为38.52平方米，应按照征收补偿方案给予征收补偿，对于私自建设的房屋建筑面积28.99平方米，不予补偿，只按照重置成新价给予补助。具体补偿内容如下：一、被征收人潘振山可以选择货币补偿或房屋产权调换其中一种补偿方式。二、被征收人应在本征收补偿决定书送达之日起十五日内书面选择第一项决定中其中一种补偿方式。被征收人未按照本决定要求选择补偿方式的，视为放弃选择权，按房屋产权调换方式予以补偿。三、北京市石景山区人民政府房屋征收办公室应于上述第二项决定期限届满之日起十五日内将补偿补助款支付给被征收人，产权调换方式临时安置费于被征收人搬家交房后十五日内支付。四、被征收人应自本决定书送达之日起六十日内从被征收房屋及私自建设的房屋内搬出，并将上述房屋交付北京市石景山区人民政府房屋征收办公室予以拆除。原告潘甲雪诉称，原告对北京市石景山区北辛安南岔X号l-2公房享有合法的权益，同时对院内自建房享有所有权。被告石景山区政府于2017年7月10日对案外人潘振山作出被诉征补决定，该决定书作出后，被告并未送达给原告，未告知原告涉及原告自建房部分的合法权益，更未对原告进行任何补偿。直至2019年3月22日，北京市石景山区人民法院去现场测量房屋，将自建房也予以画图并决定执行，原告始知原告享有合法所有权的自建房被非法补偿给潘振山，且该补偿价格违反行政法规的强制性规定。原告认为，被告作出的被诉征补决定严重违法，且严重侵害原告的合法权益，被诉征补决定依法应被确认为无效。因此，请求确认被告石景山区政府作出的被诉征补决定无效；诉讼费用由被告承担。1.原告户口簿复印件，证明潘恩文与原告系父子，原告与潘振山系兄弟关系；2.《北京市公有住宅租赁合同》，证明北辛安南岔X号1-2公房最早由原告之父潘恩文取得承租权，潘恩文在取得涉案公房承租权同时取得院内自建房的所有权；3.《北京市居民死亡医学证明书》，证明潘恩文已经去世，涉案自建房已经成为遗产；4.《房屋买卖契约》，证明潘振山仅取得涉案公房的所有权，并未取得院内自建房的所有权；5.《政府工作报告》（2004年中长期规划）；6.《政府工作报告》（2015年近期规划），证据5、6证明被诉征补决定并不符合相关规划和计划，作为前提依据的征收决定违法，被诉征补决定不可能合法；7.北京市可以参与房屋征收评估的房地产价格评估机构名录，证明被诉征补决定确定的评估机构部分不在评估机构名录，征收决定违法；8.被诉征补决定，证明被告违法将院内自建房非法处分给潘振山的事实，且对院内自建房并未补偿，其对自建房的补助违反法律、行政法规的强制性规定，依法应被确认为无效。被告石景山区政府辩称，本案原告不具有行政诉讼的主体资格；原告的起诉已经超过法定期限；被告作出的被诉征补决定程序合法，认定事实清楚，符合涉案项目的征收补偿方案，适用法规正确，请求法院依法驳回原告的起诉。1.石政决[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》，证明房屋征收部门、征收实施单位、征收范围、评估机构、签约期限；2.《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公房征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），证明被诉征补决定的补偿结果符合《征收补偿方案》的规定；3.《关于对北辛安棚改征收项目郝小芬等16户作出房屋征收补偿决定的请示》，证明北京市石景山区房屋征收办公室报请被告石景山区政府作出补偿决定；4.《房屋所有权人、家庭成员情况及身份证明》，证明被征收人的身份信息；6.《房屋买卖契约》，证明潘振山是按照房改政策购房后的公房承租人，是合法的被征收人；7.被征收房屋面积测绘成果及测绘机构资质文件，证明被征收房屋面积测绘成果及测绘机构主体资格与资质；8.被征收房屋（分户）评估报告及送达回证，证明被征收房屋的评估价格；9.评估机构资质文件，证明选定的评估机构及其主体资格与资质；10.《谈话笔录》，证明房屋征收部门与被征收人在签约期限内未达成补偿协议；11.《住宅具体补偿安置方案》，证明拟对被征收人的具体补偿安置方案；12.《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目安置房源的说明》，证明项目产权调换房源明确，为定向安置房源；14.被诉征补决定及现场公示照片，证明被告依法作出补偿决定并依法送达被诉征补决定；15.送达回证，证明因被征收人之兄潘甲雪拒绝签收，通过留置方式送达被诉征补决定；16.（2018）京04行初1061号北京市第四中级人民法院《行政裁定书》和（2018）京行终6608号北京市高级人民法院《行政裁定书》，证明生效裁定书认定，被告于2017年11月23日将被诉征补决定送达至北京市石景山区北辛安南岔X号1-2号房屋，因潘甲雪拒绝签收，将被诉征补决定留置在该址，本案已超过法定诉讼时效；17.（2019）京0107行审4号北京市石景山区人民法院《行政裁定书》，证明被诉征补决定已经进入强制执行阶段，原告诉讼的目的是为了阻止强制执行。经庭审质证，原告潘甲雪对被告石景山区政府提交的证据1、2、3、5、7、8、11、12、15的合法性不认可；对证据4的真实性、合法性不认可；对证据6、13的真实性认可；对证据9无异议；对证据10的真实性不认可；证据14为被诉行政行为，不予质证；对证据16、17的真实性认可，不认可证明目的。被告石景山区政府对原告潘甲雪提交的证据1的真实性及证明目的无异议，不认可其与本案的关联性；对证据2的真实性无法确认，对证明目的不认可；对证据3的真实性无异议，对证明目的不认可；对证据4的真实性认可，证明目的部分认可；对证据5、6的关联性不予认可；证据7真实性无法核实，不认可其与本案的关联性；对证据8因为是被诉行政行为，不予质证。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具备证据真实性、合法性及关联性的要求，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。经审理查明，被告石景山区政府于2016年11月29日作出石政决[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》，决定对石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目范围内的住宅房屋及其附属物实施征收。石景山区北辛安南岔X号1-2号房屋位于该项目征收范围内，已按照房改政策办理了购房手续，房改购房人为案外人潘振山。2016年12月6日，北京西域房地产价格评估有限公司对被征收房屋及私自建设的房屋，出具了编号为西估字[2016]Z009号-5-10-017《北京市国有土地上房屋征收估价报告》及《补充评估单》，被征收房屋价值为人民币2164289元，私自建设的房屋重置成新价为人民币39027元。2017年7月10日，被告石景山区政府作出被诉征补决定。另查，案外人潘振山曾向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉征补决定，本院以超过起诉期限为由裁定驳回了潘振山的起诉。潘振山不服向北京市高级人民法院提出上诉，北京市高级人民法院二审维持了本院一审裁定。人民法院生效裁定认定，“石景山区政府于2016年11月29日作出石政决[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》，北京市石景山区北辛安南岔X号1-2号房屋位于征收范围内，房改购房人为潘振山。潘甲雪系潘振山之兄，在涉案房屋2号房内长期居住。石景山区政府于2017年7月10日作出被诉征补决定，石景山区政府提供给一审法院的视频资料显示，2017年11月11日，在北京市石景山区古城基地D座南配楼506室北辛安棚户区改造临时办公地点，石景山区政府将被诉征补决定送达潘振山，潘振山看过被诉征补决定内容后拒绝签字，将被诉征补决定留置在该场所。2017年11月23日，石景山区政府将被诉征补决定送达至北京市石景山区北辛安南岔X号，因潘振山之兄潘甲雪拒绝签收，遂将被诉补偿决定留置在该址，并在房屋征收范围内进行公告。另查，潘振山在北京市石景山区人民法院2018年8月24日的谈话笔录中称，2011年潘振山之父去世后，涉案房屋一直由潘振山一家和其兄潘甲雪以及外甥赵永春一家三家共同居住使用。本案一审审理过程中，经一审法院核实，潘甲雪陈述其本人一直在涉案房屋中的2号房长期居住，无其它住房。”后，被告石景山区政府向北京市石景山区人民法院申请执行被诉征补决定。2019年3月26日，北京市石景山区人民法院作出（2019）京0107行审4号《行政裁定书》，对本案被诉征补决定准予强制执行。本院认为，本案原告请求法院确认被诉征补决定无效，被告认为被诉征补决定认定事实清楚，适用法律正确，补偿结果符合涉案项目的《征收补偿方案》。因此，被诉征补决定是否存在法定无效情形是本案审查的核心问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据上述规定，无效的行政行为不同于违法可撤销的行政行为。无效行政行为的“无效”具有如下特征：一是自始无效。即行政行为从作出之时起就没有法律上的约束力；二是当然无效，即该无效不是由于法院的判决导致，而是其本身无效，法院的确认仅是对该事实予以宣告；三是绝对无效，即该行政行为所包含的意思表示完全不被法律承认。无效行政行为因其脱离了一般理性人的理解，达到匪夷所思的地步，根本不具有任何效力。行政诉讼法及最高人民法院司法解释所确立的“重大且明显违法”标准即是对判断行政行为是否构成无效的具体审查依据。经审查，本院认为，本案被诉征补决定不具有无效情形。其一，被诉征补决定系由被告石景山区政府作出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，石景山区政府具有实施房屋征收与补偿的行政主体资格。其二，针对涉案的石景山区北辛安棚户区改造房屋征收项目，被告已于2016年11月29日作出了石政决字[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》，该决定至今未被有权机关确认违法、无效或者撤销，被告石景山区政府已经有效启动和实施该项目的房屋征收与补偿工作。被告石景山区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的相关规定，按照该项目公布的征收补偿方案，针对案外人潘振山已经作出被诉征补决定，并告知了潘振山不服被诉征补决定可寻求救济的方式和期限。而根据（2018）京行终6608号北京市高级人民法院《行政裁定书》中所认定的事实，潘振山对被诉征补决定提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，且石景山区政府于2017年11月23日在涉案房屋坐落地点将被诉征补决定送达给被征收人潘振山同住的成年亲属潘甲雪，潘甲雪应当知道被诉征补决定。其三，从被诉征补决定的具体内容来看，其主要是对被征收人潘振山的被征收房屋所进行的货币补偿和房屋安置，其中也包括对自建房屋的补助。对于被诉征补决定的作出程序、补偿结果是否合法，均属人民法院对被诉征补决定合法性审查的范围。从本案现有证据亦不能证明被诉征补决定存在不能实施等重大且明显违法的情形。综上，本案被诉行政行为不存在重大且明显违法的情形，其应属于可撤销之诉的行政行为。其四，被诉征补决定已经北京市石景山区人民法院审查后裁定准予执行。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条的规定，被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。根据上述规定，“重大且明显违法”亦为非诉行政执行案件的审查标准。被诉征收补偿决定已经经过北京市石景山区人民法院的审查，并裁定准予执行，亦可证明被诉征补决定不存在无效的法定情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本院经审查认为被诉行政行为不属于无效情形，并根据上述司法解释的规定向原告潘甲雪释明，潘甲雪表示坚持确认被诉征补决定无效的诉讼请求。综上，原告潘甲雪请求法院确认被诉征补决定无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。