起诉期限应从最大化保护当事人起诉利益的角度作出选择｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1. 行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指公民、法人或者其他组织不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。

2. 行政诉讼法规定的起诉期限是一个根据不同情形做出规定的组合，应当从最大化保护当事人起诉利益的角度作出选择。在当事人知道或者应当知道行政行为内容的情形下，采行政机关未告知当事人诉期的标准对当事人的保护最为得力。

3. 2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。

    （1）如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应裁定驳回起诉；

    （2）如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政裁定书

案号：（2020）京行终720号

当事人信息

上诉人（一审原告）邓秋云，女，1958年10月8日出生，汉族，住北京市东城区。

被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人金晖，区长。

委托代理人李倩，女，北京市东城区房屋土地经营管理一中心东华门分中心工作人员。

委托代理人徐雪梅，女，北京市东城区房屋土地经营管理一中心东华门分中心工作人员。

一审第三人邓秀岷，女，1949年1月27日出生，汉族，住北京市东城区。

诉讼记录

上诉人邓秋云因撤销公房租赁合同一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1467号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

案件基本情况

一审法院经审理查明：2003年9月11日北京市东城区房屋土地经营管理一中心东华门分中心（以下简称东华门分中心）同意接管北京市东城区多福巷胡同2号15号房屋（以下简称诉争房屋，时为自建房），后邓秋云与东华门分中心签订《北京市公有住宅租赁合同》，约定邓秋云承租北京市东城区多福巷2号8号、15号房屋2间，使用面积18.3平方米。

2003年11月6日，邓秋云与东华门分中心签订《北京市公有住宅租赁合同》，约定邓秋云承租北京市东城区多福巷2号10号房屋1间，使用面积10.4平方米。同日，邓秀岷与东华门分中心签订东房华字第1-235-2号《北京市公有住宅租赁合同》，约定邓秀岷承租北京市东城区多福巷2号15号房屋1间，使用面积7.9平方米。

2012年10月16日，邓秋云与第三人邓秀岷，以及案外人邓京云、邓春英签署《协议》，约定：1.邓秀岷将西屋再借给邓秋云居住两年，至2014年6月30日。邓秀岷按邓秋云的要求付给邓秋云5500元作为盖房费用。2.两年后邓秋云不得以任何理由拒还西屋。如有拖延，邓秋云加倍退还给邓秀岷5500元，即11000元，由邓京云、邓春英、邓静作证。3.邓秋云居住期满后，应保持房屋及设备完好。协议中所述的西屋为北京市东城区多福巷胡同2号15号房屋。

一审法院另查，2014年7月21日，第三人邓秀岷以要求邓秋云返还北京市东城区多福巷胡同2号15号房屋一间为由向北京市东城区人民法院起诉，后邓秀岷撤回起诉。

一审法院认为，行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指公民、法人或者其他组织不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。而2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

对于发生在新司法解释施行之前的行政行为，应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律和司法解释适用，以保护当事人行使诉权为原则。2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的，应区分情况确定其起诉期限。如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的，则当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限，也超过一年的起诉期限，应裁定驳回起诉；如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。

本案中，邓秋云先与东华门分中心签订《北京市公有住宅租赁合同》，约定邓秋云承租北京市东城区多福巷2号8号、15号房屋2间，使用面积18.3平方米。2012年邓秋云、第三人邓秀岷、邓京云、邓春英对涉案房屋的使用进行了约定。2014年7月21日，第三人邓秀岷以要求邓秋云返还北京市东城区多福巷胡同2号15号房屋一间为由向北京市东城区人民法院起诉。结合以上证据，一审法院有理由推定邓秋云于2012年10月16日与第三人邓秀岷、案外人邓京云、邓春英签署《协议》时以及2014年7月第三人邓秀岷就涉案房屋提起民事诉讼时即已知道涉案房屋的承租人变更为第三人邓秀岷的事实，其于2019年9月针对东房华字第1-235-2号《北京市公有住宅租赁合同》向一审法院提起诉讼明显超出起诉期限，对其起诉一审法院依法应予驳回。在一审法院审理过程中，邓秋云提出就2003年7月24日的《申请书》中落款“邓秋云”的签字进行笔迹鉴定，因本案的起诉不符合起诉条件，故对邓秋云提出的上述鉴定申请一审法院不予准许。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回邓秋云的起诉。

邓秋云不服一审裁定，向本院提起上诉称，本案应适用不动产诉讼时效20年的规定，一审裁定适用法律不当，请求撤销一审裁定或改判。

北京市东城区人民政府及一审第三人邓秀岷对一审裁定未持异议。

裁判分析过程

本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，在法定起诉期限内起诉；超过法定起诉期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。而2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

根据以上规定可知，行政诉讼法规定的起诉期限是一个根据不同情形做出规定的组合，应当从最大化保护当事人起诉利益的角度作出选择。在当事人知道或者应当知道行政行为内容的情形下，采行政机关未告知当事人诉期的标准对当事人的保护最为得力，而对新旧司法解释的不同规定如何衔接适用，一审法院对此作了详尽的解释，本院同意其观点，在此不再赘述。本案中，邓秋云先与东华门分中心签订《北京市公有住宅租赁合同》，约定邓秋云承租北京市东城区多福巷2号8号、15号房屋2间，使用面积18.3平方米。2012年邓秋云、邓秀岷、邓京云、邓春英对涉案房屋的使用进行了约定。2014年7月21日，邓秀岷以要求邓秋云返还北京市东城区多福巷胡同2号15号房屋一间为由向北京市东城区人民法院起诉。据此，确能推定邓秋云于2012年10月16日与邓秀岷、邓京云、邓春英签署《协议》时以及2014年7月邓秀岷就涉案房屋提起民事诉讼时即已知道涉案房屋的承租人变更为邓秀岷的事实，其于2019年9月针对东房华字第1-235-2号《北京市公有住宅租赁合同》向一审法院提起诉讼明显超出起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。至于其提出的因本案涉及不动产应适用二十年起诉期限的主张，鉴于其已经知道承租人变更的事实，该主张不能成立，本院不予支持。

综上，一审法院所作裁定正确，本院予以支持，邓秋云的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长   刘井玉

审判员   周凯贺

审判员   哈胜男

二〇二〇年六月十二日

书记员  杨含章

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