行政诉讼协调是如何实现的？｜收藏夹
何海波，清华大学法学院教授。
原文出处：本文节选自何海波教授的《行政诉讼法》第3版（法律出版社2022年出版），系第四编“司法救济的手段”中的一小节“协调的实现”，第552-554页。已获作者授权。
行政诉讼协调是利益冲突的当事人在法院撮合下，相向而行，最终走到一起并握手言和的过程。协调与判决的不同在于：判决依赖法院的权威，以及法官对法律的精准理解；协调则取决于双方当事人的意愿，更需要法官的耐心和技巧。一个法官能够作出优秀的判决，未必能够实现成功的协调。下面分别从法律、情势和技巧三个方面，讨论协调如何实现。
（一）法律的中间线
协调并不严格以法律为依据，但法律仍然构成协调的基本背景。双方当事人都在估测：一旦协调不成，法院将会怎么判决？双方都是以这个估测作为博弈的筹码。如果一方确信，法院的判决将会支持自己，他在协调中自然不会轻易让步，甚至从一开始就不接受协调。对判决结果的预测构成法律拉锯战的起点，也可以假定为当事人相向而行可能到达的中间线。
下面是法院在介绍一个成功协调的案件时，总结的三点经验：
在本案行政协调过程中，……其成功经验值得借鉴：一是坚持合法性审查原则，在法律的框架下探索并实行和解撤诉制度，鼓励双方当事人通过平等协商达成和解协议，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案，实现法律效果与社会效果的有机统一；二是积极探索判前司法建议，提前表明评判态度，指出被诉行政行为不合法，促成行政机关积极赔偿，彰显能动司法的功能；三是依法界定损失范围和赔偿数额，促使当事人各方调整自己的预期，缩小了差距，寻找利益的契合点．为协调结案奠定了坚实基础。[1]
相关的问题主要有两个：一是当事人对法律的认知，二是法律本身的确定性。
法律是一种公开知识，理论上不存在信息不对称的问题。但实践中，行政机关掌握的内部政策、长年从事的行政管理和以前的诉讼经验，使它处于相对优势地位。不同原告掌握的法律知识差异很大：有的当事人有丰富经验或者有专业律师的帮助，对法律有清晰的理解；有的当事人对法律懵懵懂懂，也没有能力去查阅法律条文和先前案例。这个问题需要通过法官的释明来弥补。
更大的问题是法律本身不确定所带来的风险。不同当事人承担不确定性风险的能力和态度是不同的。在特定情况下，当事人可以通过有权机关的解释来消解这种不确定性，从而争取主动。在付洁诉杭州市房产管理局房屋拆迁裁决案中，双方因对涉案土地的补偿额存在分歧，官司一直打到浙江高院。浙江高院对《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》的适用也把握不准，向最高法院请示。一年多后，最高法院行政庭答复：根据《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定的精神，解放初期获得房地产所有权证的城市私有房屋附着土地超出容积率的部分，拆迁时应当按照房地产市场评估价格予以补偿。在此基础上，各方当事人最终达成和解协议。付洁得到合理补偿后，撤回再审申请。[2]
（二）法外因素的影响
协调往往是“边打边谈”的。法律规则只是讨论的起点，有多方面的因素会使中间线发生偏移。
一是依法判决的可靠性。把法院判决等同于法律规则，有一个逻辑上的问题：在现实世界中，法官即使认识到法律是什么，有时也未必能够依法判决。法官可能受到压力，无法做到依法判决，也可能不认同现有的规则，不愿“依法”判决。
二是后续的诉讼成本。即使法院能够依法判决，法院什么时候能够作出判决、判决什么时候能够生效、生效判决什么时候能够得到执行，也存在不确定因素。一些当事人出于“一千欠不如八百现”的考虑，愿意接受看上去吃亏却能够立即兑现的协调。
三是案外的牵挂。一些案件因为受到媒体广泛关注，甚至造成网络舆情，行政机关往往受到巨大压力，更愿意接受协调结果。一些当事人认为自己受到严重不公，不惜把事情“闹大”，就有这方面的考虑。还有一种情况，双方当事人之间在本案之外还有其他利益关系，也可能影响协调的结果。法院在审理某某房地产公司诉贵港市人民政府收回国有土地使用权案中了解到，除本案外，某某房地产公司因贵港市白凹窝地块经济适用住房建设项目涉及多起诉讼，同时贵港市也存在类似政企纠纷，该案涉及面广、关联性强、社会影响大。经多次调解，双方同意将所有相关涉诉纠纷予以一揽子解决，并由此达成协议。多起政企纠纷尘埃落定，双方冰释前嫌。[3]
（三）法官的因素
协调的成功，不但取决于法律和利益的考量，往往还取决于法官的权威、耐心和技巧。
诉讼过程的协调往往牵涉案里案外多种关系，需要足够的资源。主持协调的法院和法官越有权威，意味着越大的动员能力。有些案件在基层法院协调不下，到高层法院却能够协调，就是因为高层法院更有权威。一旦协调不成、必须判决，高层法院也更有可能依法判决。最高法院审理一个告某区政府的案件，通知区长出庭，区政府办公室来电询问，法官是什么级别。审判长回答：“你不用问级别，我肯定比他高。”这起讼争十几年的陈案，最后协调解决。如果换成下级法院的一个年轻法官，大概很难有这种底气和口气，也不太容易镇得住对方。在前述某某房地产公司诉贵港市人民政府收回国有土地使用权案中，被告2017年以棚户区改造为由收回土地，一审法院判决被告补偿房地产公司1170万元以及利息，房地产公司不服。到了二审，广西高院党组书记、院长黄海龙担任审判长主审本案，并出面协调。最后，双方达成协议，被告赔偿房地产公司直接损失8000万元。[4] 能够得到这个结果，跟法院级别和法官身份不无关系。
成功的协调往往需要法官的耐心。法官常常需要跟当事人沟通，去实地走访，跟案外人联系。例如，在吴某诉霍山县人力资源和社会保障局工伤保险医疗费用案中，因为当事人丢失治疗费的原始票据（只有发票复印件），又因为医疗保障局与社会保障局的职责尚未交接，社保局拒绝支付。承办法官与两个单位多次沟通协调，最后达成一致意见，由社会保障局审核，县医疗保障局支付。[5] 法官需要取得当事人的信任，有时还要弄清并解开当事人的心结。[6] 中间可能出现反反复复，为冷静处理而故意搁置也是可能的。多数情况下，协调案件所付出的时间、精力要多于判决的付出。能否协调解决，一定程度上取决于法官在他有限的精力和法定的审限内，能否付出额外的时间来处理这个案件。诸如最高法院行政庭法官五赴长沙、实现陈年老案成功调解的故事，无法成为司法的常态。[7]
成功的协调需要法官的技巧。为了让优势一方当事人接受协调，施加点压力是必要的。例如，最高法院审理一个陈年老案，通知被告区政府开庭审理时，要求其负责人出庭，同时告知庭审过程将网上直播。考虑到行政机关内部有个决策过程，开庭时间定于十几天后，而不是3天之后。为了避免刺激行政机关，有的协调方案用“补偿”来代替“赔偿”。在一个依法判决有时尚显尴尬或者艰难的时代，协调技巧是一个优秀法官的必备素质。[8]
本文注释
[1] 连城县鑫都矿业有限公司诉福建省国土资源厅等行政许可及行政赔偿案，福建省高级人民法院（2009）闽行终字第35号。
[2] 浙江省高级人民法院行政裁定书，（2006）浙行监字第6号，2008年1月8日。
[3] 《广西高级人民法院发布行政审判典型案例》，载广西法治日报企鹅号2020年9月25日，https://new.qq.com/rain/a/20200925A0CO7Y00。
[4] 同上。
[5] 《安徽高院发布八起实质性解决行政争议典型案例》，载安徽法院网2020年10月22日，http://ahfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/10/id/5541297.shtml。
[6] 蔡小雪：《审判业务专家是怎样炼成的》，法律出版社2017年版，第138-156页（“心结的解开”）、第187-206页（“不信任的消除”）。
[7] 臧震：《最高法行政庭五次赴湘成功调解行政赔偿老案》，载《人民法院报》2020年12月20日，第1版。
[8] 孙书东：《媒体报道中的“好法官”：以〈人民法院报〉为样本的研究》，清华大学2010年法律硕士学位论文。